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Séance du 3 décembre 2009 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

M. Jean-Pierre Sueur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je n’aborderai qu’un seul thème, celui de la péréquation.

La façon dont le sujet est traité depuis plusieurs années me rappelle Faust, l’opéra célèbre de Gounod, dans lequel un chœur entonne « Marchons, marchons », alors que tous les figurants restent sur place. (Sourires.)

Nous vivons un paradoxe absolu. La France est l’un des pays où la part des dotations de l’État dans le financement des collectivités locales est la plus élevée.

M. Jean-Jacques Hyest. Vous y avez largement contribué !

M. Jean-Pierre Sueur. Je n’en disconviens pas, monsieur Hyest. Chaque gouvernement a contribué à l’augmentation des dotations de l’État. Il n’en demeure pas moins que cette spécificité risque de s’accentuer avec la réforme liée à la suppression de la taxe professionnelle.

À l’heure où chacun parle de l’autonomie financière, voire fiscale des collectivités locales, on peut se demander quel est l’intérêt d’un si grand nombre de dotations de l’État pour contribuer au financement des collectivités locales.

La bonne réponse à cette question, ce serait la péréquation. Dans la mesure où l’État finance très largement les collectivités locales, il peut assurer une meilleure répartition des ressources en fonction de la disparité des situations.

En effet, nous le savons tous, il n’y a pas de relation entre les charges et les ressources des collectivités locales. Certaines collectivités disposent de recettes élevées et supportent moins de charges que d’autres, qui, au contraire, assument de lourdes charges, mais perçoivent des ressources plus faibles.

Voilà déjà de nombreuses années que je plaide pour la péréquation. Force est malheureusement de constater que nous sommes, à cet égard, dans un quasi-immobilisme. Cela soulève une vraie difficulté, car la péréquation est une question de simple justice et d’efficacité, aussi.

Tout le monde s’accorde sur un présupposé en vertu duquel les dotations d’une collectivité ne pourraient pas baisser d’une année sur l’autre.

La difficulté tient au fait qu’il est très malaisé, dans une période où l’enveloppe augmente peu, voire régresse, d’appliquer le principe de la péréquation si chacun revendique au moins autant que l’année précédente.

Si l’on veut afficher des priorités, il faut avoir le courage de dire que tout le monde ne peut pas être prioritaire. Prétendre le contraire relève de la pure démagogie.

Certes, monsieur le secrétaire d’État, il est plus facile d’agir lorsque l’enveloppe globale augmente. Or, cette année, la DGF ne progresse que de 0,6 %, soit la moitié de l’inflation prévisible. Les conditions ne sont donc pas très favorables.

Lorsque j’évoque les vertus de la péréquation, on me répond souvent qu’il existe des dotations de péréquation : la DSR, la DSU, et même la DDU. Mais, dans la DGF, le poids de tout ce qui est forfaitaire, donc stable, est si lourd que l’inertie du système l’emporte sur la dynamique de la péréquation.

M. Jarlier écrit, à la page 28 de son rapport, que « le poids relatif des dotations de péréquation est extrêmement modéré au sein de la DGF des communes. La DSR et la DSU représentent ainsi respectivement 3,2 % et 5 % du montant global de la DGF. »

C’est pourquoi, mes chers collègues, il est possible de plaider que, à l’intérieur de la masse de la DGF, la péréquation réelle est inférieure à 10 %. Je sais qu’un rapport a dit le contraire, mais je maintiens ce chiffre. Pourquoi ? Parce que, si l’on examine les deux dotations en question, on s’aperçoit qu’elles ne sont pas aussi péréquatrices qu’on pourrait le souhaiter.

La DSR, monsieur le secrétaire d’État, reste un considérable saupoudrage. Chaque commune est contente, sans doute, de recevoir sa petite part, encore qu’elle ne s’en rend pas tellement compte, disons la vérité.

Ne serait-il pas préférable, dans le cadre d’une politique péréquatrice active en faveur de l’espace rural, de concentrer les crédits sur des projets de développement économique ou d’aménagement dynamiques, plutôt que de continuer l’éternel, le perpétuel saupoudrage de cette DSR ?

La DSU, nous ne cessons de le dire depuis des années, n’est pas assez sélective. Je ne vous l’apprendrai pas, monsieur le secrétaire d’État – les excellents services de la DGCL le savent –, 75 % des communes de plus de 10 000 habitants touchent la DSU.

Un remarquable amendement de nos collègues députés François Pupponi et Pierre Cardo a prévu d’abonder de 70 millions d’euros la DSU, pour la cibler sur la première moitié des communes dans le classement, celles qui sont les plus défavorisées. Pour ces communes, savez-vous de combien augmentera la DSU à la suite du vote de cet amendement ? De 1,2 %, mes chers collègues, soit l’augmentation du montant de l’inflation... Autant dire qu’il n’y aura pas d’augmentation.

Je sais que nos collègues ont dû guerroyer pour arriver à ce résultat, car le Gouvernement n’était pas tout à fait d’accord, mais, franchement, il faut faire beaucoup plus !

Certes, vous pourrez nous rétorquer : « Non seulement il existe la DSU, mais nous avons, de surcroît, créé la DDU. » Extraordinaire ! Entre nous, on aurait pu faire plus simple… Mais nous avons la manie des dotations. Plus on crée de dotations, moins il y a d’argent dans les dotations. C’est merveilleux…

La DDU a représenté 50 millions d’euros en 2008 pour 2009. Il est prévu naturellement pour 2010 une simple reconduction du montant fixé en 2009, qui bénéficiera à 100 communes.

Permettez-moi à cet égard de citer l’excellent rapport de M. Jarlier. Il y est écrit, page 36 : « Si 100 % des autorisations d’engagements 2009 – 50 millions d’euros –, ont effectivement été déléguées, seuls 26 millions de crédits de paiement – dont une large part risque de n’être pas effectivement consommée – ont été délégués à la même date sur un total voté en loi de finances initiale 2009 de 40,79 millions d’euros. »

Vous le voyez, mes chers collègues, si on fait le bilan, il n’y a pas de véritable effort de péréquation. Je le dis avec gravité, parce que cela n’est pas acceptable ! La manière dont on continue, année après année, à ne pas vouloir réformer dans le sens de la péréquation est particulièrement néfaste.

Je citerai également le rapport de M. Saugey, pour ne pas faire de jaloux. (Sourires.) Il est indiqué, page 38 : « Le constat : la baisse de l’effet péréquateur des dotations de l’État. »

Je terminerai, mes chers collègues, puisque j’ai presque achevé mon temps,…

M. Robert del Picchia. Vous l’avez dépassé !

M. Jean-Pierre Sueur. … en citant simplement l’un de nos collègues, Claude Dilain.

Voici ce que dit le maire de Clichy-sous-Bois: « Je continue. Le jour où je serai découragé, j’arrêterai d’être maire. Mais je suis fatigué, parfois, et en colère, souvent. »

Il ajoute : « Nous, les maires, en avons ras-le-bol de parler dans l’indifférence. J’alerte ainsi, depuis des mois, les pouvoirs publics sur la situation [...].»

Et encore : « [Ces quartiers] constituent une véritable bombe à retardement. Si on ne fait rien, on va vers la catastrophe. Je sonne à toutes les portes et on me répond qu’il n’existe pas d’outils adaptés. Va-t-il falloir que cela explose pour qu’on s’y intéresse ? »

Ce discours, cela fait trop longtemps que nous l’entendons. Mes chers collègues, il y a une impérieuse urgence à la péréquation ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. Monsieur le président, monsieur le rapporteur spécial, mesdames, messieurs les sénateurs, dans la suite des interventions que nous venons d’écouter, je souhaiterais vous présenter le cadre d’ensemble de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

L’examen de cette mission est toujours particulier, car, cela a été dit, elle ne retrace qu’une petite partie de l’effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales, effort qui figure majoritairement dans la première partie de la loi de finances. M. Pierre Jarlier l’a d’ailleurs souligné.

En effet, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » « pèse » à peine 2,6 milliards d’euros, alors que l’enveloppe normée des dotations de l’État atteint 57 milliards d’euros et que l’effort financier global, intégrant la compensation des dégrèvements et la fiscalité transférée, représente un total de 97,5 milliards d’euros.

Ce chiffre devrait rassurer Mme Escoffier, car il témoigne d’un effort constant et substantiel de l’État.

De plus, ce projet de loi de finances s’inscrit cette année dans un contexte particulier, outre la crise : celui de la réforme de la taxe professionnelle.

C’est pourquoi je voudrais insister sur trois points : l’impact de la réforme de la taxe professionnelle sur les collectivités territoriales, la poursuite de l’effort de péréquation et la prise en charge des situations spécifiques, à travers les articles rattachés à cette mission, enfin, l’ajustement des compensations financières des transferts de compétences.

Permettez-moi de vous donner quelques indications supplémentaires sur la taxe professionnelle.

Je veux d’abord vous rappeler qu’il y avait urgence, chacun en a conscience, à réformer la taxe professionnelle (Rires sur les travées du groupe socialiste), urgence pour les entreprises, afin d’améliorer au plus vite leur compétitivité et sauver l’investissement productif – des délocalisations ont cependant eu lieu dans les pays de Loire voilà quelques jours, parlez-en à votre collègue Jean-Marc Ayrault ! –,...

M. Pierre-Yves Collombat. Mais bien sûr....

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. ... mais aussi urgence pour les collectivités territoriales elles-mêmes, puisque certaines d’entre elles sont confrontées à de lourdes pertes de bases de taxe professionnelle à cause de la fermeture de leurs établissements industriels. Les exemples sont, hélas ! légion.

Dans cette réforme, le Gouvernement a défendu depuis l’origine un certain nombre de principes : une compensation intégrale de la perte de ressources pour chaque collectivité ; une compensation assurée essentiellement par des ressources fiscales, ce qui n’a pas toujours été le cas dans les années récentes, notamment avec la suppression de la part sur les salaires, en 2000 ; une compensation conforme au principe d’autonomie financière des collectivités territoriales, constitutionnel depuis 2003.

Ces principes sortent renforcés du débat parlementaire : après les avancées votées par l’Assemblée nationale, vous avez amélioré les modalités de la compensation pour 2010. Je sais que vous aurez à cœur de déterminer, dans quelques jours, la meilleure affectation possible des nouvelles recettes fiscales que percevront les différents niveaux de collectivités à compter de 2011.

C’était un vœu du Premier ministre de voir le Parlement se saisir pleinement de ce travail, et je fais confiance à votre rapporteur général et à votre assemblée pour trouver le meilleur équilibre possible.

Bien entendu, je sais que toutes les difficultés ne sont pas levées pour autant, et qu’il faudra apporter des ajustements dans les prochains mois. C’est la raison d’être de la clause de revoyure, proposée par Philippe Marini et acceptée par le Gouvernement.

Mais je peux d’ores et déjà vous dire que les collectivités territoriales seront assurées de recevoir à l’avenir des ressources fiscales dynamiques, qui leur permettront de poursuivre le financement de leurs compétences et de leurs grands projets, sans rompre pour autant le lien entre activités économiques et territoires.

C’est à mon sens un très bel objectif, en passe d’être réalisé grâce à un immense travail collectif, porté à la fois par le Gouvernement et par le Parlement.

Ce grand chantier ne doit pas occulter nos efforts concernant les finances locales, et plus particulièrement en matière de péréquation, efforts poursuivis au sein de l’enveloppe normée. C’est un sujet essentiel pour le Gouvernement.

Je reviens tout d’abord sur cette notion d’enveloppe normée, après Pierre Jarlier et Catherine Troendle.

Je rappelle que le total des concours de l’État aux collectivités territoriales évolue dans ce budget au même rythme que l’inflation, soit une augmentation de 1,2 %.

Au sein de cette enveloppe, il est vrai que le FCTVA progresse de manière dynamique, avec une hausse de 6,4 % en 2010. Déduction faite de cette augmentation du FCTVA, il reste 300 millions d’euros supplémentaires à répartir, ce qui représente une augmentation de 0,6 % pour la DGF, soit la moitié de l’inflation.

Mais je vous précise aussi que, si le FCTVA doit évoluer encore plus l’an prochain en raison du dynamisme des investissements locaux, nous l’abonderons de manière à rembourser aux collectivités territoriales les sommes dues, sans revenir sur les autres variables de l’enveloppe.

Dans ce contexte, il est effectivement séduisant de sortir le FCTVA de l’enveloppe normée. M. le ministre du budget semble prêt à se rallier à cette solution ; en tout cas, nous l’y aiderons. Mais il faudra ensuite s’accorder sur l’indexation de cette enveloppe « hors FCTVA ». C’est, à mon sens, un sujet important pour 2011.

Permettez-moi également de répondre à Mme Troendle, qui a excellemment présenté le rapport de M. Saugey, au sujet de l’effort financier de l’État en faveur de l’investissement local.

Certes, les dotations d’investissement n’ont pas été indexées en 2009, et elles ne le seront pas plus en 2010, compte tenu des choix effectués par les députés, visant à abonder la DGF. Cependant, l’État a entendu les craintes des élus locaux sur le ralentissement de l’investissement local.

Je vous rappelle à ce titre l’effort considérable consenti dans le cadre du plan de relance. Ainsi, en 2009, pas moins de 3,8 milliards d’euros de remboursement anticipé de FCTVA ont été déboursés par l’État et comptabilisés en dehors de l’enveloppe 2009, afin de soutenir efficacement l’investissement local. Je remercie à cette occasion les collectivités locales de l’effort substantiel qu’elles ont accompli pour participer au plan de relance, à travers les 20 000 conventions qui ont été conclues cette année.

Il en est de même, madame Troendle, monsieur Collombat, pour le FCTVA versé aux collectivités qui vont s’engager en 2010, à la suite de l’amendement que vous avez adopté en première partie. Cela représente un effort supplémentaire estimé, à ce stade, à 1 milliard d’euros pour la prochaine année budgétaire.

Venons-en à présent à la péréquation, abordée dans plusieurs articles rattachés à cette mission.

L’effort de progression des masses financières pour la péréquation a été plus contraint cette année, en raison du choix fait, comme je le disais, d’associer les collectivités territoriales à l’effort de maîtrise des dépenses publiques.

C’est pourquoi l’article 55 reconduit la mesure d’écrêtement du complément de garantie de 2 % initiée l’an dernier. Cette mesure se combine avec l’abondement de 131 millions d’euros de la DGF des communes opéré à l’Assemblée nationale, de manière à afficher une augmentation de la péréquation communale sans abaisser trop fortement le complément de garantie des communes.

Ainsi, en 2010, le Comité des finances locales disposera des marges d’indexation nécessaires pour faire progresser les dotations de péréquation.

Je voudrais en particulier répondre à M. Sueur, qui a longuement parlé, et avec talent, de la péréquation, que l’effort global de péréquation approche désormais les 7 milliards d’euros, ce qui, vous en conviendrez, est tout de même une masse financière très importante et tout à fait significative.

S’agissant de la dotation de solidarité urbaine, le Gouvernement avait choisi de reporter la réforme de fond la concernant à l’an prochain, de manière à la mener en cohérence avec la révision du zonage prioritaire de la politique de la ville. Il avait donc proposé, à l’article 56, de reconduire les attributions individuelles, en les indexant selon les choix du Comité des finances locales.

Or les députés ont amendé ce texte, afin de poursuivre les principes de répartition adoptés en 2009, sans attendre la réforme du zonage prioritaire de la politique de la ville, et de cibler l’augmentation de la DSU sur les 250 premières communes du classement de la DSU.

Madame Mathon-Poinat, je me permets de vous rappeler que cette augmentation sera de 70 millions d’euros dans le prochain exercice budgétaire.

Je suis prêt à me rallier à la proposition des députés Pierre Cardo et François Pupponi, à la condition que cette augmentation ne se fasse pas au détriment de la dotation de solidarité rurale. C’est pourquoi je souhaite que la DSR augmente également de 6 % l’an prochain. Le monde rural n’est donc pas négligé. (M. Jean-Pierre Sueur s’exclame.)

Le Gouvernement reconduit enfin la nouvelle dotation de développement urbain, qui bénéficiera d’une nouvelle tranche de 50 millions d’euros en crédits budgétaires ; c’est l’article 57 du projet de loi de finances.

J’en profite pour vous préciser que cette dotation a connu, c’est vrai, une mise en place un peu longue en 2009. En effet, elle n’a été créée qu’en loi de finances pour 2009, et il a fallu attendre la publication du décret d’application, après consultation de plusieurs instances, pour répartir la dotation entre les 100 communes éligibles. (Mme Nathalie Goulet s’exclame.) Les crédits n’ont donc été disponibles qu’en juin, mais il avait été demandé aux préfets de prendre rapidement contact avec les communes éligibles afin de déterminer les projets pouvant être retenus pour 2009.

L’objectif du Gouvernement est que la totalité des autorisations d’engagement soit mobilisées cette année et, l’an prochain, nous mettrons des crédits plus rapidement en place, dès que l’éligibilité des communes aura été calculée.

Pour être exhaustif, je dirai encore quelques mots de la reconduction du fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées, que le rapporteur spécial a également évoqué.

L’article 58 prévoit d’attribuer à ce fonds 10 millions d’euros, qui s’ajouteront aux 5 millions d’euros ouverts en 2009. Là encore, la mise en place des crédits est très tardive, mais pour une raison simple : le redéploiement territorial des armées ne s’est pas traduit en 2009 par des pertes significatives de population ou de recettes fiscales pour les collectivités concernées. Or ce sont les pertes qui conditionnent l’octroi de cette aide. Au demeurant, seuls cinq contrats de redynamisation des sites de défense, ou CRSD, ont été signés depuis cet été, alors qu’une dizaine de villes et de sites étaient ciblés.

Sachez cependant que je suis ce dossier en liaison permanente avec Michel Mercier, ministre de l’espace rural et de l’aménagement du territoire. Nous avons d’ailleurs récemment adressé une circulaire commune aux préfets concernés.

Je voudrais, mesdames, messieurs les sénateurs, terminer par quelques précisions sur la compensation financière des transferts de compétences.

Vous avez adopté en première partie deux articles, les articles 17 et 18, désormais traditionnels, qui attribuent aux départements et aux régions une fraction du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers, la TIPP, en compensation des transferts de compétences. Au total, la fiscalité transférée pour compenser les charges de l’Acte II de la décentralisation s’élève à 2,78 milliards d’euros pour les départements et à 3,18 milliards d’euros pour les régions.

Le fonds de mobilisation départementale pour l’insertion, le FMDI, a également été reconduit à l’article 15 ; il est doté de 500 millions d’euros pour 2010.

Je précise en outre que plusieurs ajustements sont effectués en loi de finances rectificative pour 2009 au profit des régions, notamment au titre du transfert des formations sanitaires et de la formation professionnelle des jeunes de moins de vingt-six ans.

Par ailleurs, je vous présenterai également un amendement qui ajuste les montants de la dotation générale de décentralisation des départements et des régions.

Ces ajustements me permettent de saluer le remarquable travail de la Commission consultative sur l’évaluation des charges, présidée par le député Thierry Carcenac, qui prend soin d’affiner rigoureusement le coût exact de ces transferts de compétences avec les ministères concernés.

Je n’aurais garde, bien évidemment, d’oublier la Commission consultative d’évaluation des normes, présidée par le sénateur Alain Lambert,…

Mme Nathalie Goulet. Remarquable !

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. … qui est aujourd’hui devenue incontournable.

Je précise au passage que l’État, lui aussi, réorganise fortement ses administrations, notamment au niveau local. Ainsi, le conseil des ministres qui s’est tenu hier a examiné le projet de décret relatif aux directions départementales interministérielles, qui a pour objet de regrouper les administrations départementales autour de deux, voire trois pôles.

Enfin, le Gouvernement a tenu compte du contexte particulier de la généralisation du revenu de solidarité active pour les départements. Il a décidé de ne pas appliquer l’ajustement de la compensation qui avait été prévu sur la base des données d’exécution de l’année 2008. Cela conduit à accorder un versement exceptionnel de 45 millions d’euros en 2010.

Toutes ces mesures témoignent des efforts consentis par le Gouvernement en faveur d’une juste compensation des charges de décentralisation. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de lUMP.)

relations avec les collectivités territoriales

Relations avec les collectivités territoriales - Compte de concours financiers : Avances aux collectivités territoriales
Dossier législatif : projet de loi de finances  pour 2010
Article 37 et état D

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », figurant à l’état B.

État B

(En euros)

Mission

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Relations avec les collectivités territoriales

2 615 297 179

2 564 621 190

Concours financiers aux communes et groupements de communes

814 483 066

774 198 686

Concours financiers aux départements

489 158 867

486 945 729

Concours financiers aux régions

887 684 813

887 684 813

Concours spécifiques et administration

423 970 433

415 791 962

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits de la mission.

(Ces crédits sont adoptés.)