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Séance du 3 décembre 2009 (compte rendu intégral des débats)

compte de concours financiers : avances aux collectivités territoriales

Article 35 et état B
Dossier législatif : projet de loi de finances  pour 2010
Articles additionnels avant l’article 55

M. le président. Nous allons procéder au vote des crédits du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales », figurant à l’état D.

État D

(En euros)

Mission

Autorisations d'engagement

Crédits de Paiement

Avances aux collectivités territoriales

59 991 800 000

59 991 800 000

Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie

6 800 000

6 800 000

Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements,

communes, établissements et divers organismes

59 985 000 000

59 985 000 000

M. le président. Je n’ai été saisi d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix les crédits du compte de concours financiers.

(Ces crédits sont adoptés.)

M. le président. J’appelle en discussion les articles 55, 56, 56 bis, 57, 58 et 58 bis ainsi que les amendements portant articles additionnels, qui sont rattachés pour leur examen aux crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ».

Article 37 et état D
Dossier législatif : projet de loi de finances  pour 2010
Article 55

Articles additionnels avant l’article 55

M. le président. L’amendement n° II-112, présenté par M. Faure, est ainsi libellé :

Avant l’article 55, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - L’article L. 2333-52 du code général des collectivités territoriales est abrogé.

II. - La perte de recettes pour les collectivités territoriales résultant du I ci-dessus est compensée à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

III. - La perte de recettes résultant pour l’État résultant du paragraphe précédent est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »

La parole est à M. Jean Faure.

M. Jean Faure. Nous avions voté en 1984, dans la loi relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, une disposition donnant aux communes la faculté d’instituer une taxe de 3 % sur le chiffre d’affaires des remontées mécaniques et de disposer ainsi d’une ressource leur permettant de faire face à certaines dépenses.

Nous avions également ouvert aux départements la possibilité de créer pour eux-mêmes une taxe supplémentaire de 2 %, toujours sur le chiffre d’affaires des remontées mécaniques, et d’être ainsi en mesure d’exercer une forme de solidarité entre toutes les communes de montagne. Le produit de cette taxe était affecté, c’est-à-dire qu’il ne pouvait pas être utilisé dans n’importe quelles conditions et tomber dans le budget général du département. Bien au contraire, il ne pouvait être affecté qu’à cinq types de dépenses, la formation des personnels des stations et l’octroi, au titre de la solidarité, d’aides à des communes qui souhaitaient intégrer des équipements dans l’environnement ou créer, notamment en moyenne montagne, des activités de substitution au « tout-ski » ou au « tout-neige ».

C’était donc, je le répète, une possibilité ouverte aux conseils généraux d’aider ces petites communes et d’exercer une forme de solidarité.

Il se trouve que certaines communes, les plus importantes, celles qui accueillaient les plus grandes stations, avaient très opportunément anticipé la création de cette taxe et prélevaient déjà ce que l’on avait appelé la « taxe Ravanel », du nom du commissaire du Gouvernement qui en avait permis la création, au taux de 5 %. La loi Montagne fixant le taux de la taxe communale à 3 %, les départements se sont vus contraints de reverser à ces grandes stations la différence, c’est-à-dire 2 %, parce que le taux de 5 % était pour elles un droit acquis.

Que s’est-il passé durant ces vingt-cinq ans ? Lorsque les grandes stations avaient instauré la taxe Ravanel, donc avant 1984, leurs équipements n’étaient pas ce qu’ils sont aujourd’hui. Depuis, elles les ont démultipliés, et ont démultiplié le chiffre d’affaires. Elles ont donc considérablement bénéficié de l’avantage que leur procure l’antériorité puisqu’elles perçoivent depuis longtemps la totalité des 5 %, c’est-à-dire, aujourd’hui, les 3 % de la taxe communale et les 2 % que le département est obligé de leur reverser.

C’est donc une forme d’injustice qui frappe les petites stations, car les départements se trouvent privés d’une manne importante qui représente parfois plus de la moitié, voire les deux tiers de la somme dont ils pourraient disposer pour mener une politique de péréquation, de redistribution aux petites communes, par exemple en soutenant la création de commerces – car ils sont en voie de disparition ! –, ce que l’on appelle les commerces multiples.

Je propose donc aujourd’hui que toutes les communes participent à la solidarité et aident les plus petites à s’équiper.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. Cet amendement vise à supprimer la dotation « remontées mécaniques » versée aux communes qui avaient institué avant le 31 décembre 1983 la taxe spéciale dite Ravanel, comme cela a été parfaitement expliqué par M. Jean Faure.

La commission des finances n’a pas eu le temps d’examiner cet amendement. Il est vrai que ce mécanisme repose sur la prise en compte de situations anciennes, mais il serait utile de connaître les collectivités et les montants concernés.

Nous souhaiterions en conséquence entendre l’avis du Gouvernement.

M. le président. Quel est donc l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. Monsieur le sénateur, vous proposez la suppression de cette dotation, qui, me semble-t-il, ne saurait être valablement remplacée par la DGF, et ce pour deux raisons essentielles.

D’une part, la DGF ne peut servir à compenser la suppression d’une dotation versée par les départements à des communes. D’autre part, elle ne peut pas être utilisée pour compenser les pertes de fiscalité que subiraient certaines communes parce qu’elle est répartie entre toutes les communes en fonction de critères qui sont les mêmes pour toutes, qui sont objectifs, linéaires, et qui doivent être relativement constants dans le temps si l’on veut éviter que les budgets locaux ne se trouvent déstabilisés d’une année sur l’autre par l’agrégation de données étrangères à celles auxquelles on recourt traditionnellement pour la répartition de la DGF.

C’est pourquoi, monsieur le sénateur, je vous invite à retirer votre amendement, faute de quoi je serais malheureusement obligé d’en demander le rejet.

M. le président. Monsieur Faure, l’amendement n° II-112 est-il maintenu ?

M. Jean Faure. Monsieur le secrétaire d’État, il ne vous aura pas échappé que, si j’ai gagé mon amendement, c’est pour qu’il soit recevable et puisse être discuté. Mais, bien entendu, rien ne vous oblige à garder ce gage !

Non seulement les communes qui avaient instauré la taxe spéciale il y a plus de trente ans en ont largement bénéficié, comparées à celles qui n’ont pas eu la possibilité de l’instituer à ce moment-là, d’autant plus que l’assiette de la taxe s’est considérablement développée. L’avantage dont ces communes bénéficient par rapport aux petites communes est tout à fait indécent. La répartition que pourrait faire le département de ces sommes permettrait de compenser ces injustices.

Il est bien certain, monsieur le secrétaire d’État, que, si vous levez le gage, ces grosses stations, dont le budget est plus important que celui du chef-lieu du département, y perdront un peu, puisqu’elles ne toucheront plus la subvention de 2 % des départements, mais les départements, eux, pourront mener une action beaucoup plus importante en matière de redistribution entre les communes, bref, en matière de solidarité.

Voilà ce que je voulais défendre, voilà pourquoi aussi, monsieur le secrétaire d’État, je vous demande de revoir votre position et de lever le gage.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Si les deux gages que notre collègue Jean Faure a effectivement trouvés pour éviter l’irrecevabilité constitutionnelle étaient levés par le Gouvernement, l’amendement ne pourrait plus se voir reprocher d’affecter la DGF.

Si j’ai bien compris l’économie du dispositif, certaines communes recevraient un peu moins, mais les départements percevraient l’intégralité du produit de la taxe que la loi les autorise à décider et, dans ces conditions, pourraient procéder à une sorte de péréquation au profit de l’ensemble des communes des départements.

De ce fait, monsieur Faure, la commission des finances considère votre amendement avec une relative faveur.

M. le président. Monsieur le secrétaire d’État, acceptez-vous de lever le gage et de revoir votre position sur cet amendement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d’État. Je ne lève pas le gage.

Le Gouvernement a besoin d’un temps supplémentaire pour procéder à l’étude du problème et recenser les communes concernées.

En revanche, je prends l’engagement, au nom du Gouvernement, de revoir la question et éventuellement d’y apporter une réponse favorable lors du prochain examen du budget.

M. Paul Blanc. Du budget ? D’un budget !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Nous avons rendez-vous les 17 et 18 décembre pour l’examen du collectif budgétaire. Il serait peut-être possible d’ici là, monsieur le secrétaire d’État, de faire toute la lumière sur cette question des communes et des départements concernés pour que nous puissions nous prononcer en pleine connaissance de cause.

Si l’engagement est pris que cet amendement fera l’objet d’un nouveau dépôt et d’un nouvel examen lors de la discussion du collectif budgétaire de 2009 et qu’il pourra recevoir un avis éclairé du Gouvernement, notre collègue Jean Faure peut sans doute le retirer.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. J’en prends l’engagement devant le Sénat.

M. le président. Monsieur Faure, l'amendement n° II-112 est-il maintenu ?

M. Jean Faure. C’est le cœur déchiré que je me rends à la raison, mais je prends acte de l’engagement de M. le président de la commission des finances et de M. le secrétaire d’État, pour mieux revenir à la charge dans quelques semaines !

Je retire mon amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° II-112 est retiré.

L'amendement n° II-181, présenté par M. Reiner, est ainsi libellé :

Avant l'article 55, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le huitième alinéa (d) de l'article L. 2334-6 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« e) La redevance spéciale prévue à l'article L. 2333-78 lorsqu'elle ne s'applique pas à une activité artisanale ou commerciale. »

Cet amendement n'est pas soutenu.

Relations avec les collectivités territoriales

Articles additionnels avant l’article 55
Dossier législatif : projet de loi de finances  pour 2010
Articles additionnels après l'article 55

Article 55

I. – Le onzième alinéa de l’article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :

« En 2010, le complément de garantie dû à chaque commune correspond à son montant de 2009 diminué de 2 %. »

II. – Au cinquième alinéa de l’article L. 2334-13 du même code, après l’année : « 2009 », sont insérés les mots : « et en 2010. » – (Adopté.)

Article 55
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Article 56

Articles additionnels après l'article 55

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° II-178, présenté par M. Collomb et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 55, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Au septième alinéa de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, les mots : « selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 » sont remplacés par les mots : « selon un taux égal à celui retenu par le comité des finances locales pour les communautés d'agglomération dans les limites prévues au premier alinéa du II de l'article L. 5211-29 ».

II. - Au neuvième alinéa du II de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales, les mots : « selon un taux fixé par le comité des finances locales au plus égal au taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 » sont remplacés par les mots : « selon un taux égal à celui retenu par le comité des finances locales pour les communautés d'agglomération dans les limites prévues au premier alinéa du II de l'article L. 5211-29 ».

L'amendement n° II-179, présenté par M. Collomb et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 55, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Au septième alinéa de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales, les mots : « selon un taux fixé par le comité des finances locales dans la limite du taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 » sont remplacés par les mots : « selon un taux fixé par le comité des finances locales au minimum égal à zéro et au maximum égal au taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 ».

II. - Au neuvième alinéa du II de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales, les mots : «  selon un taux fixé par le comité des finances locales au plus égal au taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 » sont remplacés par les mots : « selon un taux fixé par le comité des finances locales au minimum égal à zéro et au maximum égal au taux d'évolution de la dotation forfaitaire prévue à l'article L. 2334-7 ».

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour présenter ces deux amendements.

M. Pierre-Yves Collombat. Je présente ces amendements au nom de mon collègue Gérard Collomb.

Il s’agit de revenir sur l’une des spécificités d’un système particulièrement complexe qui veut que les dotations d’intercommunalité des communautés urbaines et des syndicats d’agglomérations nouvelles, ou SAN, soient indexées sur la dotation forfaitaire des communes.

Or la faible progression des dotations de base et de péréquation combinées à une réduction du complément de garantie se traduira par une diminution globale de la dotation forfaitaire des communes.

L’amendement n° II-178 vise à aligner la situation des communautés urbaines et des SAN sur celle des communautés d’agglomération, pour lesquelles il est prévu que la progression de la dotation soit au moins égale à l’inflation prévisionnelle telle que prévue dans la loi de finances.

L’amendement n° II-179 est un peu en retrait, puisqu’il vise à éviter la baisse de la dotation d’intercommunalité, quelle que soit l’évolution de la dotation forfaitaire des communes.

En espérant ne pas trahir mon collègue Gérard Collomb, voilà, présenté de la façon la plus simple possible, l’objet de ces deux amendements.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. On a beaucoup parlé de péréquation tout à l’heure et je crains que l’amendement n° II-178 n’aille à l’inverse de l’objectif poursuivi en la matière.

En effet, si l’on assure une évolution de la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines, on risque du même coup de contrarier l’évolution de la dotation forfaitaire des communes, puisque nous sommes dans le même périmètre et que nous raisonnons sur une enveloppe fermée.

À l’Assemblée nationale, un effort a été fait en faveur de la DSU, qui augmente de 70 millions d’euros. Cet effort permettra peut-être, si le Comité des finances locales s’aligne, d’augmenter également la dotation de solidarité rurale, mais, si l’on vous suit que ce soit sur l’amendement n° II-178 ou sur l’amendement n° II-179, on ne pourra pas maintenir cet effort en faveur de la péréquation.

La commission émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° II-178.

Le même raisonnement vaut pour l’amendement n° II-179. J’ajoute que je ne vois pas comment on pourrait garantir une évolution au-dessus de zéro pour les intercommunalités, alors que, compte tenu des tensions sur la DGF, nous ne pourrons peut-être pas assurer une évolution positive pour certaines des communes.

Les intercommunalités et les communes doivent être sur le même plan. Donc, au nom de l’équité, la commission émet également un avis défavorable sur l’amendement n° II-179.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Le Gouvernement demande le rejet de l’amendement n° II-178. Les arguments de M. le rapporteur spécial rejoignent ceux que le Gouvernement pourrait développer.

Pour ce qui est de l’amendement n° II-179, la dotation d’intercommunalité étant prélevée sur la dotation d’aménagement des communes et des EPCI, cette proposition reviendrait à minorer la péréquation communale.

Cependant, la possibilité d’une évolution négative de la dotation forfaitaire des communes ne peut être entièrement écartée. En effet, il est possible que l’indexation de la dotation de base et des dotations de superficie et « parc national » ne suffisent pas à compenser l’évolution négative du complément de garantie.

Par conséquent, dans cette hypothèse, la dotation d’intercommunalité des communautés urbaines et des SAN connaîtrait une évolution légèrement négative, ce qui n’est pas l’objectif, vous en conviendrez.

Pour ces raisons, le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur l’amendement n°II-179.

M. le président. Monsieur Collombat, les amendements sont-ils maintenus ?

M. Pierre-Yves Collombat. M. le rapporteur spécial me crucifie ! (Sourires.) C’est que, d’habitude, je ne défends pas spécialement les communautés urbaines. Mais j’espère que, lorsque nous en viendrons à discuter de la répartition du produit de ce qui va remplacer la taxe professionnelle, vous tiendrez le même raisonnement en disant que la péréquation est difficile si l’on maintient la même dotation pour tout le monde. Mais c’est un autre débat…

Cela dit, j’apprécie la position exprimée par M. le secrétaire d’État. Si on pouvait au moins garantir que la dotation ne baisse pas, ce serait, me semble-t-il, une solution de compromis qui satisferait à peu près tout le monde.

Dans ces conditions, je retire le premier amendement, mais je maintiens le second, en espérant que nous pourrons ce soir nous accorder sur un dispositif raisonnable.

M. le président. L’amendement n° II-178 est retiré.

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. Si nous votions la stabilité pour les intercommunalités, cela ne manquerait pas d’avoir un effet négatif pour les communes : je souhaite vous rendre attentifs à cette remarque, mes chers collègues.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-179.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° II-180, présenté par Mme Bricq et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 55, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, avant le 1er octobre 2010, un rapport relatif aux modalités de prises en compte, pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement, des personnes détenues dans les établissements pénitentiaires dès la date d'achèvement du centre, au nombre de place effectivement construites, sans attendre l'arrivée effective des prisonniers.

La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, qui est à la peine, ce soir.

M. Pierre-Yves Collombat. Il est vrai que je suis chargé des missions difficiles, mais en l’occurrence ma tâche est plus simple puisqu’il s’agit d’essayer de faire disparaître une des difficultés que pose le calcul de nos dotations.

Sont ici concernées les communes qui comptent une population carcérale.

Actuellement, dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement, la prise en compte de cette population s’effectue avec un décalage de quatre ans minimum à partir du recensement. Les communes sont pourtant confrontées aux mêmes difficultés avant l’expiration des quatre ans !

L’amendement vise donc à prendre en compte la population correspondant au nombre de places effectivement construites dans l’établissement pénitentiaire.

M. le président. Je crois savoir d’où vient cet amendement...

Quel est l’avis de la commission ?

M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial. Les auteurs de cet amendement demandent au Gouvernement d’établir un rapport sur les modalités de prise en compte, pour la répartition de la DGF, des personnes détenues dans les établissements pénitentiaires dès la date d’achèvement du centre.

La question se pose effectivement du fait de la création de nouveaux centres pénitentiaires. Elle a d’ailleurs été évoquée le 27 novembre dernier par Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Justice », et aujourd'hui président de séance.

L’article R. 2151-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que la population de la commune comprend, au titre des communautés qui font partie de la population comptée à part, les personnes détenues dans les établissements pénitentiaires dont le siège est situé sur le territoire de la commune.

Cette population compte donc pour le calcul de la DGF, mais il existe effectivement un décalage dans la prise en compte de cette population.

La commission des finances n’a pas pu examiner l’amendement, mais à titre personnel, comme Roland du Luart, rapporteur spécial de la mission « Justice », je pense qu’il faut faire le point sur ce sujet et j’émets un avis plutôt favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Le mode de recensement vise à empêcher que ne soient comptés les habitants fictifs non résidents d’une commune, par exemple, ou des habitants déjà recensés sur le territoire d’une autre commune.

Une partie de la population est donc comptabilisée à part – c’est traditionnel – afin d’éviter une double prise en compte. D’ailleurs, l’INSEE assure directement la collecte des informations auprès des personnes qui résident dans ces communautés : les militaires dans les casernes, les internes dans les établissements d’enseignement, les détenus en prison, les personnes âgées en maison de retraite…

Un établissement pénitentiaire étant considéré légalement comme une communauté, sa population est recensée à part.

Par conséquent, il semble peu opportun de recenser la population carcérale en fonction du nombre de places construites, ce qui reviendrait de surcroît, en anticipant l’occupation de l’établissement, à prendre en compte une population fictive et non encore avérée, dont chacun souhaite au demeurant qu’elle soit la moins nombreuse possible.

Pour ces raisons, il ne semble pas opportun d’amorcer une réflexion sur les modalités de prise en compte de la population des établissements carcéraux.

C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable.

M. le président. Généralement, les établissements pénitentiaires se remplissent bien...

M. Robert del Picchia. Même un peu trop, parfois !

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. La commission des finances est perplexe, parce que les rapports s’accumulent et, en matière de justice, elle a le privilège d’avoir un rapporteur spécial dont les rapports font autorité.

M. le président. Vous allez me faire rougir !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Ne pourrait-il pas y avoir une démarche commune du Gouvernement et du rapporteur spécial pour nous rendre compte des meilleures réflexions sur le problème posé ?

Faut-il pour autant l’inscrire dans la loi ?

Si le Gouvernement prenait l’engagement de nous aider à conduire cette réflexion, je ne doute pas que M. du Luart serait particulièrement diligent pour apporter sa propre contribution et mettre à la disposition de la représentation nationale un rapport d’ici au 30 juin.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État. Le Gouvernement prend cet engagement.

M. le président. Monsieur Collombat, l’amendement n° II-180 est-il maintenu ?

M. Pierre-Yves Collombat. La multiplication des rapports n’est pas forcément la solution, mais je retiendrai du débat de ce soir que les populations carcérales sont des populations fictives : c’est assez intéressant...

Cela étant, je retire cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° II-180 est retiré, mais je remercie M. Pierre-Yves Collombat d’avoir ainsi porté mes idées.