M. le président. L'amendement n° 634 rectifié est retiré.
L'amendement n° 104 rectifié bis, présenté par MM. Buffet, Alduy, Bailly, Beaumont, Bernard-Reymond, Béteille, P. Blanc, Braye, Carle, César et Garrec, Mme G. Gautier, MM. Gouteyron, Huré, Laménie, du Luart et Milon, Mme Papon, MM. Pierre et Pillet, Mme Sittler, MM. Trillard et Vasselle, Mme Lamure, MM. Houel, Vial et Couderc, Mme Troendle et M. Dulait, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Après les mots :
syndicat de communes
insérer les mots :
ou au syndicat mixte
La parole est à M. Dominique Braye.
M. Dominique Braye. L'article 24 a pour objet d'étendre le champ d'application de la procédure de substitution d'une communauté de communes à un syndicat de communes ou à un syndicat mixte.
Le texte initial du Gouvernement prévoyait ainsi que, en cas d'inclusion en totalité d'un syndicat mixte dans le périmètre d'une communauté de communes, celle-ci soit substituée de plein droit à ce syndicat mixte, alors que les textes actuels n'ouvrent cette possibilité qu’aux syndicats de communes.
Ainsi qu'en atteste le rapport élaboré par M. Courtois lors de l'examen de cet article en commission, cette dernière a indiqué approuver cette mesure. Mais elle a souhaité modifier la rédaction du texte du Gouvernement. Toutefois, la nouvelle rédaction a omis de reprendre la nouvelle hypothèse de substitution proposée par le Gouvernement.
Le présent amendement a pour objet de corriger cette erreur rédactionnelle.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. J’indique que le premier signataire de cet amendement est membre de la commission des lois. Il est donc lui aussi à l’origine de cette erreur ! (Sourires.)
La commission émet un avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 277, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Remplacer les mots :
est également
par les mots :
peut être
La parole est à Mme Brigitte Gonthier-Maurin.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin. En application du principe de libre administration des communes, nous ne cesserons de rappeler que toute fusion, toute substitution et tout regroupement doivent être le résultat d’une procédure démocratique, autrement dit de la décision des communes membres.
Aussi proposons-nous de modifier l’alinéa 7 de l’article 24 pour indiquer que la communauté de communes peut être substituée, pour les compétences qu’elle exerce ou vient à exercer, aux communes membres regroupées avec des communes non membres.
Disposer, comme le fait l’alinéa 7, qu’elle « est » substituée aux communes indique que la communauté reprend de plein droit les compétences du syndicat, alors même que les périmètres de l’intercommunalité et du syndicat peuvent être différents.
Or nous voulons que les communes puissent décider des compétences qu’elles souhaitent transférer à l’intercommunalité. Votre souci de favoriser l’intégration communale ne doit pas vous faire perdre de vue le principe démocratique de libre administration des collectivités locales.
Le rapporteur de la commission des lois a souligné que « la rationalisation n’impose pas nécessairement d’unifier partout les structures syndicales ». Cela doit être vrai également pour les compétences.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement est contraire à la logique de rationalisation. La commission y est donc défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix l'article 24, modifié.
(L'article 24 est adopté.)
Articles additionnels après l'article 24
M. le président. L'amendement n° 481 rectifié, présenté par MM. Braye, Gournac, Bailly, Laménie, P. André, Milon, Portelli, Jarlier et Vasselle et Mmes Sittler et B. Dupont, est ainsi libellé :
Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Lorsque par application des précédents articles ou des articles L. 5214-21, L. 5215-22 ou L. 5216-7, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre n'est membre que pour une partie de son territoire d'un syndicat mixte, la population prise en compte dans le cadre de la majorité prévue aux articles L. 5211-17 à L. 5211-20 et L. 5212-27 au titre de cet établissement est la population correspondant à la partie de son territoire incluse dans le syndicat mixte. »
La parole est à M. Dominique Braye.
M. Dominique Braye. L'article L. 5211-61 du code général des collectivités territoriales a été créé par le Grenelle de l'environnement pour permettre à des EPCI compétents en matière de réseau d'adhérer pour partie de leur territoire à un syndicat mixte.
Des compléments apparaissent néanmoins devoir être apportés sur les modalités de prise en compte de la population de ces EPCI lors de l'exercice de la majorité qualifiée nécessaire à certaines décisions, notamment l’extension de périmètre ou de compétences, la dissolution, dans les syndicats mixtes fermés dont ils sont membres.
Le présent amendement tend ainsi à préciser que ne doit être pris en compte que le poids démographique des communes correspondant à la partie de l'EPCI incluse dans le périmètre du syndicat et non la population totale de l'EPCI.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Sauf à créer une inégalité de représentation, la population prise en compte dans ce cadre doit correspondre à la population de la communauté effectivement incluse dans le périmètre du syndicat considéré.
C’est la règle que vise à poser cet amendement : généraliser toutes les situations de même type.
La commission émet donc un avis favorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 24.
L'amendement n° 63, présenté par Mme Troendle, est ainsi libellé :
Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le second alinéa de l'article L. 5212-34 est complété par les mots : « suivant la notification de la proposition de dissolution faite par le ou les représentants de l'État. »
Cet amendement n'est pas soutenu.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Monsieur le président, j’en reprends le texte.
M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 726, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, qui reprend le contenu de l’amendement n° 63.
Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le rapporteur.
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. L’amendement tend à préciser le point de départ du délai à partir duquel l’avis des conseils municipaux des communes membres doit être rendu sur la dissolution d’un syndicat inactif depuis plus de deux ans.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi, après l'article 24.
Sous-section 3
Pays
Article 25
(Non modifié)
L’article 22 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire est abrogé.
M. le président. La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat, sur l'article.
Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 25 prévoit de supprimer les pays, qui sont une forme de coopération locale autorisée par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire de 1995.
Même si l’on ne peut pas parler d’un succès fulgurant, cette possibilité a donné lieu à la création, depuis 1995, d’un certain nombre de pays. Pourtant, l’utilité des pays est aujourd’hui remise en cause.
Cette forme spontanée de coopération est louable et nous ne voyons pas pourquoi, au nom d’une simplification de l’organisation territoriale, elle devrait être supprimée.
Les pays mènent aujourd’hui une action intéressante en faveur de l’implication des acteurs socio-économiques, notamment en milieu rural, dans une perspective d’aménagement et de développement du territoire. Ils permettent une mise en commun d’initiatives locales réellement utiles, comme celle visant la création et la coordination des agendas 21.
Pourquoi vouloir limiter ces coopérations larges aux espaces métropolitains et considérer les milieux ruraux comme des espaces inertes, servant uniquement à approvisionner les villes, espaces où une réflexion sur l’aménagement du territoire n’aurait pas lieu d’être ?
Au contraire, les pays peuvent être le pendant des métropoles en milieu rural. Vouloir les supprimer, c’est nier la réalité de la coopération économique et sociale dans nos campagnes pour considérer que celle-ci ne peut se construire qu’autour de pôles urbains.
Par ailleurs, compte tenu des nombreuses initiatives engagées par les pays existants, qui impliquent des démarches contractuelles ou des appels à projet s’étalant sur plusieurs années, il nous paraît impensable de supprimer toute base juridique à ces derniers et de mettre ainsi fin aux projets initiés.
À la limite, s’il y a une volonté absolue d’éviter que cette forme de coopération continue à se développer, pourquoi ne pas envisager de supprimer seulement les dispositions de l’article 22 de la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, relatives à la création de nouveaux pays tout en maintenant les alinéas visant le fonctionnement actuel des pays ? Il serait en effet incompréhensible de priver de toute existence légale ces coopérations, car elles continueraient alors à mener à bien leurs projets dans un vide juridique total.
M. le président. La parole est à M. Daniel Raoul, sur l’article.
M. Daniel Raoul. Cet article, qui prévoit l’abrogation de l’article 22 de la loi de 1995, me pose vraiment un problème vu le bilan qu’on peut tirer du fonctionnement des pays sur l’ensemble du territoire.
Les pays ont des formes juridiques différentes : on peut distinguer ce que j’appellerai d’une manière lapidaire les « pays Pasqua » et les « pays Voynet ». (Sourires.) Mais quelle que soit leur structure juridique, les pays ont eu un intérêt en termes d’aménagement du territoire.
Ils ont, en particulier, permis une concertation qui a évité des doublons. On le voit lors des négociations des contrats territoriaux uniques, les pays sont un lieu d’harmonisation, de concertation et de mise en réseau d’outils relativement performants, sans constituer pour autant une réelle structure supplémentaire : en tant que président d’un pays, j’ai seulement une attachée et un demi-poste de secrétariat.
M. Gérard César. C’est bien ! D’autres multiplient les dépenses !
M. Daniel Raoul. Et cela suffit amplement pour faire le lien entre les différents EPCI.
M. Jean-Pierre Sueur. C’est parce que le président est exceptionnel ! (Sourires.)
M. Daniel Raoul. Je trouve donc dommage qu’on en arrive à empêcher la création de nouveaux pays. Je peux vous l’assurer, l’existence d’un pays favorise les échanges entre les élus, mais également avec les conseils de développement, avec les forces vives, avec les associations...
Je ne donnerai que deux exemples : la mise en réseau des écoles de musique nous permet d’avoir une vision globale sur le public potentiellement concerné – essentiellement des enfants – et donc d’optimiser l’organisation du service rendu à la population ; de même, la mise en réseau des bibliothèques nous évite de multiplier les achats de logiciels ou de livres, alors qu’il arrivait autrefois que deux établissements situés à 500 mètres de distance commandent le même ouvrage parce qu’ils n’étaient pas dans la même commune !
Il s’agit donc de véritables outils de cohérence à l’échelle d’un territoire et, dans ces conditions, il me semblerait dommage d’empêcher la création de nouveaux pays. D’ailleurs, au regard de l’expérience des pays existants, j’aurais même eu tendance à penser qu’il fallait plutôt les généraliser sur l’ensemble du territoire national. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. L'amendement n° 422 rectifié, présenté par MM. Peyronnet, Sueur et Bel, Mme Voynet, M. Anziani, Mme Bonnefoy, MM. Collombat, Frimat, C. Gautier, Krattinger, Mauroy et Povinelli, Mme Alquier, MM. Andreoni, Bérit-Débat et Berthou, Mme Blondin, MM. Bodin, Botrel et Boutant, Mmes Bourzai et Bricq, MM. Caffet et Chastan, Mme Cartron, MM. Courteau et Daunis, Mme Durrieu, MM. Fichet et Jeannerot, Mme Ghali, MM. Guérini et Guillaume, Mmes Khiari et Klès, MM. Lagauche, Marc, Le Menn, Lozach, Madec, Mazuir, Miquel, Mirassou, Patriat, Percheron, Rebsamen, Ries, Sergent, Signé, Teulade et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Je partage l’avis qui a été exprimé à deux reprises : s’il est vrai que le bilan des pays est mitigé, la suppression pure et simple de la possibilité d’en créer pose un problème.
Il y a des pays qui ne fonctionnent pas bien ou qui sont gourmands en structures. Mais c’est la faute des financeurs, c'est-à-dire des départements et des régions.
M. Dominique Braye. Et de l’ensemble des élus locaux !
M. Jean-Claude Peyronnet. Si les financeurs ne sont pas favorables à de telles évolutions, ils n’ont qu’à faire en sorte de les empêcher !
Certains pays sont d’une grande utilité pour établir la cohésion qu’évoquait Daniel Raoul. Au bout du compte, ils permettent même, je le crois, de réaliser des économies, d’éviter des doublons et de faciliter la mutualisation, la concertation et la collaboration entre communes et entre EPCI.
C'est la raison pour laquelle il me semble excessif de supprimer purement et simplement l’article 22 de la loi du 4 février 1995.
À mon sens, il faudrait laisser aux communes et aux EPCI une grande liberté de se regrouper au sein d’un pays, ou de se séparer si le pays existe et qu’ils jugent qu’il ne remplit pas un véritable rôle. Bref, la création d’un pays doit rester une possibilité, car c’est parfois fort utile.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement est contraire à la position de la commission, qui ne souhaite précisément pas la création de nouveaux pays.
M. Daniel Raoul. Pour quelles raisons ?
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Alain Fouché, pour explication de vote.
M. Alain Fouché. Comme je l’avais indiqué lors de la discussion générale, j’avais déposé un rapport sur les pays au nom de la délégation parlementaire à l’aménagement et au développement durable du territoire du Sénat. J’avais alors auditionné de nombreux acteurs, notamment des responsables de pays. Certains de mes interlocuteurs approuvaient le dispositif ; d’autres y étaient hostiles.
À cette occasion, j’ai pu m’apercevoir qu’une grande majorité de pays fonctionnaient bien.
Pour moi, les pays ont une utilité et ils ne coûtent pas cher en fonctionnement.
M. Dominique Braye. Ça dépend desquels !
M. Alain Fouché. Globalement, les pays fonctionnent bien et ne coûtent pas cher, même si, comme dans tout système, il y a des exceptions. Certains pays dépensent plus que d’autres. En tout cas, ils permettent de mettre en place nombre de programmes.
Je voudrais avoir des garanties supplémentaires sur les pays existants. M. le secrétaire d’État a expliqué qu’ils seront maintenus si les élus concernés le souhaitent.
Certains pays sont organisés sous forme syndicale. D’autres le sont sous forme associative ; c’est le cas de celui que je préside. Dans ce cadre, je travaille avec le département et la région Poitou-Charentes, et cela se passe plutôt bien.
Dans les pays, les présidents veulent continuer à contractualiser sur des thèmes donnés ou correspondant aux compétences définies avec les départements, les régions et les collectivités. Celles et ceux qui souhaitent pouvoir continuer à travailler dans le sens de l’intérêt général doivent, me semble-t-il, pouvoir le faire.
M. Daniel Raoul. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.
M. Alain Vasselle. L’article 25, qui n’a l’air de rien, est un article important. D’ailleurs, je constate qu’il a suscité le dépôt de plusieurs amendements.
Le texte qui nous a été présenté par le Gouvernement à cet égard me semble présenter une certaine cohérence.
Mes chers collègues, êtes-vous prêts à accepter que des situations tout à fait différentes puissent coexister sur le territoire national ? Les territoires ayant déjà un pays pourraient le conserver, mais ceux qui n’en ont pas ne pourraient pas en créer ! Dès lors, des collectivités territoriales souhaitant se regrouper dans un cadre excédant les limites du périmètre intercommunal devraient le faire de manière informelle ! Cela ne me paraît pas satisfaisant.
Le système des pays fonctionne plus ou moins bien selon les territoires. Notre collègue Alain Fouché nous a indiqué que tout se passait bien dans son département. Idem dans le Calvados, selon M. Ambroise Dupont.
M. Gérard César. Chez moi, ça se passe très mal !
M. Alain Vasselle. En revanche, il semblerait que cela se passe moins bien en Gironde.
M. Gérard César. C’est atroce !
M. Alain Vasselle. Je pense que nous devons rechercher de la cohérence et que la cohérence est dans le texte.
En ce sens, une disposition du projet de loi – je ne sais pas si nous l’avons déjà adoptée ou si nous l’examinerons un peu plus tard – prévoit que les collectivités territoriales, notamment les départements et les régions, puisque ce seront eux les principaux concernés, ne pourront plus conditionner les aides versées aux communes et aux structures intercommunales.
En effet, que se passe-t-il aujourd'hui ? Dans ma région, la Picardie, la politique menée en la matière a constamment évolué. Voilà quelques années, le conseil régional a commencé par exiger la constitution de syndicats de pays comprenant au moins deux cantons pour pouvoir bénéficier des aides financières de la région. Puis, considérant que cela n’était pas suffisant, il a imposé aux collectivités territoriales de se réunir dans un cadre beaucoup plus large que deux cantons et de signer un contrat de territoire pour pouvoir bénéficier des aides régionales. Ensuite, la région a estimé que les contrats de territoire n’étaient pas suffisants et a exigé que des syndicats mixtes regroupant plusieurs communautés de communes se constituent.
C’est alors qu’est apparu le pays, au prétexte de quoi la région a imposé que nous nous organisions en pays… Pis, elle exige à présent que le pays soit maître d’ouvrage pour certaines opérations ! Là se pose vraiment un problème majeur !
M. Dominique Braye. C’est un dévoiement !
M. Alain Vasselle. Nous sommes donc obligés de nous constituer en syndicats, en associations, en pays… On n’en sort plus ! Quelle nouvelle condition nous imposera-t-on demain ?
Cela étant, nous devons réfléchir à des dispositions qui permettraient de maintenir la situation actuelle. L’abrogation de l’article 22 de la loi de 1995 m’apparaît pertinente, mais j’admets qu’il faut envisager des dispositifs de remplacement pour les territoires où le système fonctionne.
Ne pourrait-on pas imaginer des organes permettant aux uns et aux autres de se rencontrer pour débattre d’un certain nombre d’orientations, par exemple sur le modèle de la Conférence nationale des finances publiques, dont la mise en place a été décidée par le Président de la République ?
M. Alain Fouché. Cela n’a aucun rapport !
M. Alain Vasselle. Je n’en sais rien ! Je réfléchis simplement à voix haute.
Quoi qu’il en soit, je pense que la sagesse serait de suivre la position de la commission et du Gouvernement.
M. le président. La parole est à M. Ambroise Dupont, pour explication de vote.
M. Ambroise Dupont. À l’instar de nos collègues Alain Fouché et Alain Vasselle, je pense beaucoup de bien des pays. Pourquoi ? Parce qu’en créant les pays M. Pasqua avait pris comme exemple le pays d’Auge ! Or il est vrai que le pays d’Auge a une véritable identité géographique et culturelle et que certaines des actions menées dans son périmètre étaient parfaitement bienvenues.
C’est encore plus vrai aujourd'hui dans la perspective du projet du Grand Paris. Je pense notamment au développement de l’estuaire. Il n’y a pas d’estuaire s’il n’y a pas de rive gauche, et il n’y a pas de rive gauche s’il n’y a pas de pays. En effet, en l’absence de pays, il y aurait seulement un ensemble de communautés de communes, incapable de porter un discours cohérent sur les projets de développement économique de la zone, projets dont je me réjouis.
Dans ce contexte, l’organe associant les élus et les acteurs économiques est le seul cadre dans lequel nous pouvons mettre en œuvre, à partir du conseil de développement, les décisions qui sont prises.
Pour ma part, je suis attaché à cette forme de pays. À la limite, je peux accepter qu’on n’en crée pas de nouveaux. En revanche, ceux qui existent aujourd'hui et qui fonctionnent bien doivent, de mon point de vue, être pérennisés.
J’ai toujours souligné qu’il était totalement inutile de créer des pays pour le seul plaisir d’en créer.
Mme Nathalie Goulet. Très bien !
M. Ambroise Dupont. En revanche, lorsque le pays correspond à une véritable cohérence territoriale, à un bassin de vie et à tout un ensemble d’actions communes entre le développement économique et la volonté politique, il n’y a pas de raison de le supprimer.
M. Alain Fouché. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour explication de vote.
M. Jacques Mézard. À mon sens, le problème des pays, c’est qu’il y a eu des dérives.
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Jacques Mézard. À l’origine, tout se passait de manière consensuelle, dans le respect de la liberté de chacun. Mais les pays posent aujourd'hui un problème.
Je n’ignore pas que des pays existaient avant l’adoption de la « loi Pasqua ». Ils correspondaient à des territoires à l’identité bien établie et où l’on avait l’habitude de travailler ensemble.
Mais, aujourd'hui, par le biais des pays, on cherche à forcer des collectivités territoriales à contractualiser.
M. Gérard César. Exactement !
M. Alain Fouché. Si les responsables sont à la hauteur, ils ne l’acceptent pas !
M. Jacques Mézard. Dans les faits, les pays agissent comme une véritable tutelle et se considèrent comme supérieurs aux collectivités territoriales. C’est absolument insupportable et cela justifie tout à fait qu’on supprime les pays. (MM. René Beaumont, Dominique Braye, Gérard César et Alain Vasselle applaudissent.)
M. le président. La parole est à M. Daniel Dubois, pour explication de vote.
M. Daniel Dubois. Je souhaite également défendre un certain nombre de pays qui sont effectivement engagés dans des démarches de cohérence, de concertation et de stratégie. Ils jouent un rôle essentiel pour le développement de certains territoires.
J’entends bien ce que dit M. Mézard. C’est vrai, il y a eu des dérives ! D’ailleurs, ce sont elles que nous sommes en train de payer aujourd'hui.
M. Dominique Braye. Absolument !
M. Daniel Dubois. Dès lors que le support est associatif, dès lors qu’il y a des engagements de stratégie, et surtout pas de maîtrise d’ouvrage, dès lors qu’il y a de la cohérence, de l’engineering et qu’il n’est pas question de prendre la place des communautés de communes, le système fonctionne.
Et je voudrais aussi vous rappeler, mes chers collègues, qu’un certain nombre de pays porteront à terme les schémas de cohérence territoriale !
M. Gérard César. Mais non !
M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Ce n’est pas possible !
M. Daniel Dubois. Je pense que ce serait donc une erreur de tirer un trait sur les pays existants !
M. le président. Mes chers collègues, nous sommes contraints par l’horaire d’interrompre maintenant nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures, pour les questions d’actualité au Gouvernement.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Gérard Larcher.)