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Séance du 2 juin 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, madame le ministre d’État, mes chers collègues, lorsque nous avons auditionné en commission des lois Mme Rachida Dati, alors garde des sceaux, sur le périmètre des compétences du Défenseur des droits institué par l’article 71-1 de la Constitution tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle du mois de juillet 2008, nous avons noté – c’est le moins que l’on puisse dire – un certain flottement dans ses réponses…

Pour notre part, nous n’étions pas franchement opposés à la création du Défenseur des droits. Même si nous aurions préféré en rester à une constitutionnalisation du Médiateur de la République, ce n’est pas pour cette raison que nous n’avons pas voté la révision constitutionnelle.

Mais à tout le moins fallait-il que nous puissions savoir quelles autorités administratives indépendantes seraient absorbées par la nouvelle institution.

Dès l’origine, chacun avait bien compris que le Médiateur de la République, très demandeur de la création d’une telle institution, en formerait le corps principal. Pour le reste, seule la CNDS fut évoquée par l’ancienne garde des sceaux, sans la moindre justification.

Par la suite, on nous a expliqué que le Défenseur des droits constituerait un progrès notable en matière de protection des administrés, que sa saisine serait facilitée et ne serait pas réservée aux seuls citoyens français et que cette nouvelle institution aurait vocation à remplacer toutes les autorités chargées de recueillir les plaintes des personnes s’estimant lésées par le fonctionnement d’un service public. Toutes les autorités ? Soit, mais encore ? Desquelles s’agit-il ? La CNDS, on vous dit ! La CNDS ! On nous a toujours cité cette institution, et aucune autre.

À tel point que la suspicion s’est immiscée dans nos esprits et que nous nous sommes dès lors demandé si une telle création, suivie de la disparition de la CNDS, n’était pas un prétexte pour se débarrasser d’une institution particulièrement gênante pour tout le monde, qu’il s’agisse de la hiérarchie ou des syndicats de la police, de la gendarmerie et de l’administration pénitentiaire.

Avouons que cette suspicion ne s’est pas totalement dissipée à la lecture du projet de loi du Gouvernement. Nous nous demandons toujours si le Défenseur des enfants n’a pas été absorbé par le Défenseur des droits par simple similitude ou effet collatéral. Car quelle logique préside à tout cela ? Et pourquoi s’arrêter en si bon chemin ?

Monsieur le rapporteur, vous avez poussé plus loin la logique et transféré les compétences de la HALDE au Défenseur des droits. Nous n’approuvons pas nécessairement ce choix, mais il est logique. Alors, pourquoi ne pas poursuivre cette logique et faire disparaître, par fusion, la Commission d’accès aux documents administratifs, la CADA, ou le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ? Sur ce dernier, vous nous expliquez que la situation n’est pas encore mûre, mais qu’on pourrait aisément concevoir une telle fusion, ne serait-ce que parce qu’un conflit risque de survenir entre les délégués du Défenseur des droits, qui pourront être présents dans les prisons, et ceux du Contrôleur.

Quoi qu’il en soit, enfin munie du texte gouvernemental après deux ans d’attente, la commission des lois a auditionné les autorités administratives indépendantes qui étaient concernées par la fusion avec le Défenseur des droits ou qui pouvaient l’être : autrement dit, la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, la Défenseure des enfants, le Médiateur de la République, la CADA, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, la HALDE, et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Vous en avez été témoin, monsieur le rapporteur, ce fut une levée de boucliers ! Toutes ces autorités – à l’exception du Médiateur, tout acquis ! – ont manifesté une opposition forte, claire et sans nuance, faisant valoir que la création du Défenseur des droits risquait d’affaiblir la protection des droits des citoyens.

Leurs inquiétudes s’articulaient autour de cinq idées essentielles : une perte d’indépendance, une dégradation de leur visibilité et de leur notoriété, un alourdissement de la procédure, une dilution de leur savoir-faire et de leurs compétences et la disparition d’une partie des missions qui leur sont actuellement confiées par la loi. La CNDS, tout comme la Défenseure des enfants ont par ailleurs déploré ne pas avoir été entendues avant que la décision concernant leur avenir ne soit prise.

Il se trouve que, pendant six années et jusqu’au mois de février dernier, j’ai participé de façon plutôt assidue aux travaux de la CNDS, au sein de laquelle je représentais le Sénat. Je m’appuierai donc sur cette expérience très enrichissante pour exprimer l’opposition de mon groupe à la disparition de cette institution, dont l’audience et la crédibilité n’ont cessé de croître au fil des ans, en France comme à l’étranger. Cette commission était composée de quatre membres du Parlement – deux députés et deux sénateurs, désignés sur une base paritaire entre majorité et opposition –, de membres de la Cour de cassation, du Conseil d’État, de la Cour des comptes et de personnalités qualifiées : hauts fonctionnaires de police, médecins, éducateurs, etc. La polyvalence de ces membres a représenté une grande richesse et favorisé une réelle collégialité, sur la base de laquelle les recommandations de la CNDS étaient adoptées. Cette décision collégiale clôturait un travail très approfondi des instructeurs, lesquels n’hésitaient pas, dans nombre de cas, à se déplacer pour auditionner toutes les parties prenantes de l’affaire concernée : plaignants, fonctionnaires suspectés de manquement à la déontologie, ou témoins.

Si le texte du Gouvernement était resté en l’état, la disparition de cette collégialité aurait représenté à l’évidence un amoindrissement de l’impartialité des avis et recommandations émis. De plus, contrairement à ce que prétend le Gouvernement, madame la ministre d'État, les pouvoirs d’enquête du Défenseur des droits auraient été limités. Ainsi le projet de loi prévoyait-il que les autorités mises en cause par une réclamation pouvaient interdire au Défenseur des droits toute investigation sur place, en invoquant des motifs tenant à « la sécurité publique » ou « à des circonstances exceptionnelles » : ces dispositions demeurent, mais elles ont été revues et atténuées par le rapporteur.

Par ailleurs, le texte initial du projet de loi disposait que le secret de l’enquête, en cas de procédure judiciaire, pouvait être opposé au Défenseur, ce qui le privait de l’accès aux pièces du dossier.

Enfin, le projet de loi prévoyait que le Défenseur n’avait pas à motiver ses décisions de rejet : cette disposition inadmissible a été également corrigée. Si le texte originel était resté en l’état, le Contrôleur de la déontologie de la sécurité se serait donc trouvé empêché de tous côtés de contrôler les services de sécurité et le Défenseur des droits n’aurait pas été tenu de justifier en droit ses propres décisions !

Monsieur le rapporteur, vous avez parfaitement mesuré les risques, les insuffisances et les incohérences du texte gouvernemental et vous avez réalisé un travail très important et très remarquable. Il est habituel de rendre hommage au rapporteur lorsque l’on intervient à la tribune, mais je le fais avec conviction car vos modifications sont très positives. Au demeurant, si la situation est désormais moins grave, elle n’est pas pour autant satisfaisante.

Vous avez beaucoup travaillé sur les collèges, qui font l’objet du chapitre premier du titre III du projet de loi organique, en particulier les articles 11 et 12 existants et les articles 11 A et 12 bis nouveaux. Vous étoffez de façon très significative la composition des collèges, dont l’effectif initialement prévu était limité à trois personnes, pour en faire, éventuellement, une transposition des conseils d’administration des différentes autorités administratives indépendantes concernées : la CNDS, la Défenseure des enfants et la HALDE. La collégialité pourrait ainsi être préservée.

C’est la pratique plus que la norme qui dira si, avec le temps, ces « sections » du Défenseur des droits – vous n’employez pas le terme – pourront acquérir une véritable originalité de fonctionnement et une relative autonomie. Vous ne pouviez pas aller plus loin, je le reconnais. Mais, du coup, vous laissez dépendre du comportement du Défenseur des droits lui-même la manière dont sa formation interviendra en matière de déontologie de la sécurité, de défense des droits ou de lutte contre les discriminations.

C’est un pari ! Mais il est un peu risqué, car le Défenseur des droits aura tous les moyens, s’il le veut, de faire acte d’autorité : c’est lui, et lui seul, qui propose et nomme ses adjoints, l’avis des commissions permanentes du Parlement n’étant que de pure forme – du moins, telle est mon opinion !

La présidence effective des nouveaux collèges sera ou non assurée par les vice-présidents, à la discrétion du Défenseur des droits. Le texte de la commission ouvre la possibilité d’une large délégation au bénéfice des vice-présidents, mais il n’élimine pas du tout la possibilité d’un fonctionnement très centralisé : le Défenseur des droits, et lui seul, en décidera. Vous comprendrez que cette tutelle d’inspiration monarchique ne nous satisfasse pas réellement !

M. Patrice Gélard, rapporteur. Une monarchie limitée à six ans !

M. Jean-Claude Peyronnet. Je conclurai par deux remarques critiques : la première renforce notre scepticisme à l’égard du projet de loi, même réécrit par la commission, et la deuxième, que vous connaissez déjà, nous oriente vers une ferme opposition.

Premièrement, à l’exception notable du Médiateur, les autorités comme la CNDS et la Défenseure des enfants sont de petites structures, la première citée pouvant même être qualifiée de toute petite structure. Cette taille n’a pas nui à leur efficacité ; au contraire, elle leur a donné une grande souplesse de fonctionnement qui a joué pour beaucoup dans la qualité de leur action.

À l’inverse, vous créez une structure lourde, qui risque d’être très administrative, au mauvais sens du terme, entraînant lenteur, manque de lisibilité et coûts excessifs. L’histoire administrative de notre pays nous offre des exemples de ce type fâcheux d’évolution. Cette dérive pourra-t-elle être évitée ? J’en doute. En tout cas, j’invite par anticipation le Parlement à être vigilant et à bien exercer son pouvoir de contrôle administratif et financier.

À ce sujet, j’ajoute que le sort réservé aux délégués du Médiateur, de la Défenseure des enfants ou aux correspondants locaux de la HALDE ne semble pas clair. Les missions sont nouvelles : défense ou médiation, ce n’est pas exactement la même chose. Les délégués seront-ils omniscients ou continueront-ils à être spécialisés ? L’intervention de Mme la ministre a semblé apporter une réponse, mais j’aimerais que ce point soit précisé. J’attire l’attention du Sénat sur le fait que, dans le premier cas, nous nous priverions de cette irremplaçable culture du bénévolat, qui faisait la richesse des anciennes autorités indépendantes, nourrie par une longue expérience professionnelle. Au demeurant, si la professionnalisation des délégués se confirmait, elle serait l’assurance d’un coût supplémentaire.

Deuxièmement, même si vous n’y pouvez rien, monsieur le rapporteur – et vous avez d’une certaine façon répondu par avance –, le texte que vous défendez reste entaché du péché originel de l’article 13, dernier alinéa, de la Constitution.

En l’état, le mode de désignation qui y est prévu ne donne aucune garantie d’objectivité et, comme le Défenseur des droits choisira ses vice-présidents, l’absence de garantie entourant sa nomination s’étendra à ceux-ci. Ce n’est pas le simulacre de la confirmation par deux cinquièmes des membres de chaque commission des assemblées – puisque l’opposition doit réunir trois cinquièmes – qui peut masquer l’absence de démocratie présidant à ces choix.

Monsieur le rapporteur, vous le savez bien, car nous l’avons remarqué ensemble, en Europe, partout ou presque, les nominations importantes sont effectuées par le Parlement à la majorité qualifiée, qui oblige au consensus. Cette obligation n’expose pas à un risque de médiocrité, comme cela a été dit ; au contraire, elle représente un gage d’objectivité et de qualité, l’expérience l’a démontré. Certes, il ne vous appartenait pas de modifier la Constitution. Il demeure que ce mode de désignation est pour nous rédhibitoire : à lui seul, il renforce et justifie notre opposition. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, madame la ministre d’État, ministre de la justice et des libertés, mes chers collègues, la création du Défenseur des droits résulte de la dernière révision constitutionnelle : il est chargé, en vertu de l’article 71-1 de la Constitution, d’exercer une compétence générale en matière de protection des droits et libertés. Cet objectif est largement partagé, reste à construire un édifice qui en assurera la réalisation, dans une société où l’être humain est de plus en plus solitaire face aux mécanismes bureaucratiques.

Peut-être est-il aussi pertinent, voire impertinent, de rappeler à ce moment du débat que la notion de droits a pour corollaire celle de devoirs, tant de la société que des citoyens.

Assurer la protection des droits fondamentaux de toute personne présente sur le sol national constitue de fait l’application des principes de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, l’expérience ayant démontré que la République avait souvent pris trop de libertés avec le respect de la liberté.

Le groupe du RDSE tient tout d’abord à saluer le travail de M. Gélard et la qualité de son rapport, dont plusieurs propositions constituent à ses yeux des améliorations du texte initial. Je note d’ailleurs que le Gouvernement lui-même avait déposé une dizaine d’amendements sur son propre texte avant le débat en commission. Lenteur et excès de vitesse s’entrechoquent parfois !

Parlons d’abord de ce qui fâche, c’est-à-dire, en premier lieu, de l’application de l’article 13 de la Constitution, tel qu’il résulte de la révision constitutionnelle – on ne pourra pas y revenir ! – et donc de la nomination du Défenseur des droits par décret en conseil des ministres, avec le seul barrage de la majorité négative des trois cinquièmes et, en cascade, la désignation directe par le Défenseur des droits de nombre de personnalités qualifiées appelées à siéger dans les collèges.

Il s’agit là, monsieur le rapporteur, d’une question de principe et, si vos arguments sont très convaincants, le principe demeure malgré tout. Certes, dans les faits, des désignations réalisées arbitrairement – mais régulièrement – par l’exécutif se sont révélées remarquables, car la qualité de la personnalité désignée, homme ou femme, est primordiale. Mais, s’il est un domaine où la désignation doit être la plus incontestable et la plus signifiante du point de vue de l’éthique, c’est bien celle du Défenseur des droits. Nous risquons de perdre une belle occasion de conforter davantage l’image première, voire l’aura, du nouveau Défenseur des droits ! mais c’est ainsi…

Certes, conformément à l’article 2 du projet de loi organique, le Défenseur ne devra recevoir aucune instruction et devra exercer ses fonctions en toute indépendance, mais ce serait encore mieux s’il n’était point redevable.

Sur le fond, deux logiques peuvent s’opposer.

Le Défenseur des droits, tel qu’il résulte des travaux de notre commission, intègre deux fonctions relevant de logiques différentes, le contrôle et la médiation, comme le reconnaît d’ailleurs l’étude d’impact.

D’un côté, il existe un risque que l’une de ces deux fonctions soit privilégiée et l’autre neutralisée, lorsqu’elles sont regroupées et exercées par une autorité unique. La cohabitation de ces deux missions peut donc devenir un exercice délicat.

D’un autre côté, il peut être justement considéré que cette fusion conférera davantage de force et d’autorité au Défenseur des droits.

Venons-en à la question du regroupement de plusieurs autorités administratives indépendantes : il est vrai qu’elles sont nombreuses, trop nombreuses – trente-quatre, me semble-t-il –, et que leur multiplicité n’est pas toujours un gage d’efficacité, ni d’économie budgétaire. Cependant, des autorités comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et la CNDS ont démontré leur utilité pour des coûts minimaux. De plus, l’expérience démontre que le manque relatif d’efficacité de leur action résultait surtout de l’absence de prise en compte de leurs constatations et recommandations par l’État : le rapport de la CNDS pour 2009 est frappant à cet égard, pour ne pas dire inquiétant. Nous pourrons avoir rapidement une idée de la réussite ou de l’échec du Défenseur des droits dans le domaine particulièrement exemplaire de la déontologie et de la sécurité.

Faut-il regrouper certaines autorités administratives ? Majoritairement, les membres de notre groupe n’y sont pas opposés. La proposition du rapporteur d’intégrer la HALDE dans le dispositif convient également à la majorité d’entre nous – j’ai d’ailleurs pu vérifier tout à l’heure que la totalité de notre groupe avait voté en faveur de la création de la HALDE.

Nous nous plaçons ainsi dans la tradition de la gauche démocratique réfractaire et combattant toute discrimination, plaie de notre société, du délit de « sale gueule » au refus de l’embauche ou refus du logement.

Respecter les minorités, faire en sorte que nul ne soit défavorisé en raison de sa religion, de sa couleur de peau, de son sexe, de son âge : sur tous ces plans, notre République est loin d’être exemplaire. Elle doit le devenir ! À cet égard, la question économique est d’ailleurs fondamentale, car la discrimination la plus dure, aujourd’hui, est celle qui est subie par les plus démunis, souvent des personnes sans soutien familial.

Je ne suis pas convaincu que le fonctionnement de la HALDE ait été parfait – il n’y a rien de parfait dans notre société ! J’en prends pour exemple les courriers menaçant de sanction pénale les élus des collectivités locales sans instruction préalable du dossier ou le retard à mettre en place les délégués départementaux en zone rurale. Curieux hasard, j’ai eu un cas de la sorte, dans mon département, il y a quelques jours !

Soyons clairs, mes chers collègues, au risque de ne pas toujours être « politiquement corrects » : la lutte contre les comportements discriminants, qui s’avère nécessaire et doit être efficace, ne doit verser ni dans la discrimination positive ni dans la dérive consistant à permettre à quelque minorité que ce soit d’imposer ses comportements à la République et, de fait, de ne point être concernée par les lois de la République. Pour aller jusqu’au bout de ma pensée, je dirai que nous avons jugé corporatistes certaines réactions et inopportune l’utilisation de fonds publics pour des campagnes promotionnelles.

Toujours dans un souci d’être direct, j’indiquerai que, s’agissant des autorités administratives indépendantes, la CNDS et le Contrôleur général des lieux de privation de liberté retiennent tout particulièrement mon attention. En effet, ces autorités sont directement en friction avec les services de l’État, ce qui est normal. Pour des raisons qui ne sont pas techniques, leur sort sera différent. L’examen de leur évolution sera donc particulièrement instructif.

L’efficacité du Défenseur des droits va aussi de pair avec les moyens qu’il obtiendra. Ces moyens doivent permettre d’assurer un véritable maillage du territoire, ce que n’avaient fait ni le Défenseur des enfants ni la HALDE.

Avant de terminer mon propos, je souhaiterais faire deux observations.

Tout d’abord, s’il est judicieux de prévoir que le secret de l’enquête n’est pas opposable au Défenseur des droits en matière de déontologie et de sécurité, je suis toujours réservé sur la fragilisation progressive du secret professionnel.

Par ailleurs, les pouvoirs donnés au Défenseur des droits pourront, certes rarement, amener à des poursuites disciplinaires ou judiciaires non fondées. Monsieur le rapporteur, qu’en sera-t-il, dans ce cas, de la responsabilité du Défenseur des droits ? Faudra-t-il en venir à enclencher une procédure de droit commun, ce qui pourrait être cocasse ?

Bref, ce texte nous pose un problème de principe du fait de l’application de l’article 13 de la Constitution, mais il amène, par les propositions de la commission, un certain nombre d’avancées que nous reconnaissons.

S’agissant d’un texte touchant aux libertés fondamentales, chaque membre de notre groupe, conformément à ce qui fait l’originalité de celui-ci, exprimera sa position dans la liberté de vote habituelle. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur certaines travées de lUnion centriste et de lUMP. - M. Jean-Louis Carrère applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Jean Louis Masson.

M. Jean Louis Masson. Monsieur le président, madame le ministre d’État, mes chers collègues, les projets de loi que nous examinons actuellement viennent en conséquence de la réforme de la Constitution. De ce point de vue, une certaine logique est respectée.

Il n’en reste pas moins que je m’interroge sur l’intérêt de mener des réformes dans tous les sens et dans tous les domaines… Compte tenu des problèmes qui se posent actuellement dans notre société, certains dossiers sont certainement plus urgents que cette frénésie de réformes, qui, parfois, touchent des dispositifs fonctionnant correctement. Dans le cas présent, rien ne dit que la nouvelle organisation sera plus performante que les différents organismes qui existaient auparavant.

Comme l’a signalé précédemment un autre intervenant, le projet vise à rassembler des fonctions de contrôle et des fonctions de médiation. Cela me semble quelque peu contradictoire. Peut-être l’autorité morale de celui qui aura en charge tout le système sera telle qu’elle favorisera les opérations de médiation et donnera plus de crédit aux missions de contrôle. Mais je ne suis pas certain qu’il y ait là un argument fondamental.

Je voudrais par ailleurs formuler deux remarques.

Premièrement, je regrette que cette réforme, si elle est décidée, ne prévoie pas d’intégrer dans le système le Contrôleur général des lieux de privation de liberté. Je ne comprends pas très bien pourquoi on le laisserait en dehors du dispositif, alors que le Médiateur de la République y est inclus.

Deuxièmement, je considère que le Médiateur de la République est une institution très utile, dont la création a représenté une grande avancée pour notre société. S’il y avait une décision urgente à prendre, une réforme à mettre en œuvre absolument, il aurait peut-être été intéressant, plutôt que d’opter pour un regroupement de différentes structures, d’œuvrer pour l’amélioration du fonctionnement de cette institution. En effet, les délais de traitement des dossiers sont absolument épouvantables. Certains dossiers – j’en ai de nombreux exemples – mettent plus d’un an à être gérés par le Médiateur de la République.

S’il faut réformer, réformons ! Mais, dans ce cas, il faut veiller à ce que les différents organismes regroupés fonctionnent mieux après cette réforme qu’avant. C’est le vœu que je formule. Il est nécessaire que nous progressions sur les points qui posent problème ; je pense en particulier à la durée d’instruction de certains dossiers par le Médiateur de la République.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, la discussion de ce projet de loi organique nous donne, s’il en était besoin, l’occasion d’affirmer ici combien il est indispensable que soient défendus, reconnus et étendus les droits et les libertés dans leur diversité. C’est un combat au quotidien, un combat de longue haleine, consubstantiel à notre humanité !

Loin d’être une simple déclaration de principe, mon insistance en la matière se justifie d’autant plus – hélas ! – que notre pays est loin d’être irréprochable, qu’il se montre réticent à mettre en œuvre ses propres engagements nationaux et internationaux dans de nombreux domaines touchant aux droits individuels et sociaux et que nous assistons, depuis quelques années, à d’incessantes régressions, dont la frénésie législative pénale est une triste illustration.

Quant à l’opposabilité et à l’effectivité concrète des droits pourtant consacrés depuis si longtemps dans nos textes fondamentaux, notamment le préambule de la Constitution, elles sont à mille lieues d’être atteintes. La majorité a d’ailleurs refusé de les inscrire dans le texte lors de la révision constitutionnelle de 2008, comme nous proposions de le faire.

C’est dans ce contexte que nous sommes appelés à débattre des modalités de mise en œuvre du Défenseur des droits, institution issue précisément de cette révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, contre laquelle nous avons voté.

Dans le rapport de la commission des lois, la création du Défenseur des droits, auquel un article de la Constitution est consacré, était présentée comme participant du renforcement des dispositifs de protection des droits et des libertés. Nous partagions bien évidemment cet objectif et nous demeurons favorables à la constitutionnalisation de mécanismes de défense des droits.

Mais, à nos yeux, cet objectif a été contredit par les choix qui ont été faits. C’est pourquoi nous n’avons pas voté le nouvel article 71-1 de la Constitution.

Le présent projet de loi organique ne peut évidemment que confirmer les deux principales observations que j’avais alors émises au nom de mon groupe.

Ma première réticence portait sur la nomination du Défenseur des droits par le Président de la République, selon les modalités du dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution.

Comme je l’ai indiqué à plusieurs reprises, le sort de l’article 13 nous permettant de nous exprimer souvent sur ce sujet, ces dispositions laissent en réalité tout pouvoir au Président de la République en matière de nomination. En effet, nous savons tous qu’il est pratiquement impossible, dans le système politique actuel, d’atteindre le minimum des trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions permanentes concernées permettant de s’opposer au choix du Président de la République.

Contrairement à ce qui est affirmé dans le rapport de la commission des lois, ce mode de désignation ne présente aucune garantie d’indépendance. Il aurait déjà été beaucoup plus démocratique de prévoir que le Parlement désigne le Défenseur des droits, à une majorité qualifiée par exemple. Dans les conditions actuelles, comment ce dernier pourrait-il être le contre-pouvoir évoqué par M. le rapporteur ?

Vous dites avoir pris exemple sur les ombudsmen ou, quelle que soit leur dénomination, les défenseurs des droits existant dans les pays étrangers. Mais la plupart d’entre eux sont justement désignés par les assemblées parlementaires de leur pays. Sur ce point, mes chers collègues, je vous renvoie à l’étude d’impact.

La décision qui a été prise de faire nommer le Défenseur des droits par l’exécutif est tout à fait significative et nourrit mes doutes sur la volonté réelle du Gouvernement de garantir le respect des droits.

La composition pluraliste des collèges, telle qu’elle figure dans le texte de la commission des lois, pourrait certes apporter des garanties.

Néanmoins, les vice-présidents de ces collèges sont eux-mêmes principalement choisis par le Défenseur des droits et ne sont donc que des collaborateurs de celui-ci, ce que nous a d’ailleurs confirmé le rapporteur en les qualifiant ainsi. En outre, le Défenseur des droits désigne les personnalités qualifiées. Par conséquent, il existe bien une hiérarchie, et la dépendance du Défenseur des droits à l’égard de l’exécutif n’est pas moins réelle.

La deuxième inquiétude que j’avais exprimée lors du débat sur la réforme constitutionnelle était relative à un sujet qui continue de nous occuper les uns et les autres.

Je veux parler du fait que le Défenseur des droits devait se substituer à plusieurs autorités administratives indépendantes, visées par le texte initial : le Médiateur de la République, la Commission nationale de déontologie de la sécurité et la Défenseure des enfants. Restait ouverte la question de sa substitution à d’autres autorités : la HALDE, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, voire la CADA.

S’agissant du Médiateur de la République « généraliste », qui, comme son nom l’indique, est un médiateur entre l’administration et le citoyen, son remplacement par le Défenseur des droits ne pose pas de problème, en dehors des difficultés liées à la nomination exclusive par l’exécutif de personnalités pilotant les autorités administratives indépendantes, procédure que j’ai toujours critiquée. Compte tenu de ses missions et de sa non-spécialisation, cela risque de lui donner plus de poids en lui conférant un statut constitutionnel.

Il n’en est pas de même pour les autres autorités administratives indépendantes, supprimées par le texte que nous examinons aujourd’hui ou par la commission.

Le projet de loi organique n’a fait que renforcer nos inquiétudes : l’objectif est clairement d’intégrer toutes les institutions relatives aux droits !

La commission des lois, en ajoutant aux missions du Défenseur des droits celles de la HALDE, et ce juste après que le Président de la République a nommé une nouvelle présidente à la tête de cette autorité, s’est résolument inscrite dans cette voie.

Le processus est donc amorcé pour que le Défenseur des droits chapeaute toutes les autorités administratives indépendantes traitant des droits des personnes.

Le Gouvernement a donné un mauvais signal avec le texte qu’il a présenté, en « ignorant » les institutions existantes.

La Commission nationale consultative des droits de l’homme n’aurait pas été consultée et n’a d’ailleurs pas manqué de le signifier. Elle se montre très critique sur le projet de loi. La crainte de ces critiques expliquerait-elle justement cette absence de consultation ? On se le demande…

Quant à Mme Dominique Versini, Défenseure des enfants, et M. Roger Beauvois, président de la CNDS, ils se sont chacun exprimés, nous le savons, et déclarent avoir été mis devant le fait accompli, ayant progressivement eu, à la lecture des projets de loi, confirmation de la condamnation de leur institution.

Dès lors, comment ne pas avoir quelques doutes sur les véritables intentions du Gouvernement ?

Vous avez pu constater, en effet, que ces autorités administratives, comme la HALDE, ont su, par leur composition ou encore par la pratique quotidienne de leur mission, acquérir un certain poids et une indépendance par rapport aux gouvernements successifs. Elles n’hésitent pas à dénoncer des faits ou des situations, ce qui n’avait pas l’heur de plaire.

La Défenseure des enfants en 2004 et la Commission nationale de déontologie de la sécurité, la CNDS, en 2005 n’ont-elles pas échappé de peu à une réduction de leur budget, qui venait sanctionner leurs prises de position ? Ce n’est pas un hasard, ces dernières étaient intervenues en 2004 pour la Défenseure des enfants et en 2005 pour la CNDS !

Je ne peux que tirer une conclusion de tout cela : la dilution de ces autorités dans l’institution du Défenseur des droits constitue, en réalité, une reprise en main.

Aucune des autorités administratives indépendantes existantes n’est parfaite, comme vient de le souligner notre collègue Jacques Mézard. Je l’avoue d’autant plus volontiers que j’ai plaidé pour davantage de pluralisme dans ces autorités et que je n’ai pas été entendue ! Néanmoins, elles n’ont encore qu’une courte existence. Malgré cela, ces instances ont su faire la preuve de leur pertinence et elles ont acquis une véritable reconnaissance sur le plan national comme international. Il serait très imprudent et dangereux de mettre fin aujourd’hui à leurs missions de cette façon.

La Défenseure des enfants procède de la Convention internationale des droits de l’enfant du 20 novembre 1989. D’ailleurs, Mme Versini, aujourd'hui Défenseure des enfants en France, est présidente de l’ENOC, European Network of Ombudspersons for Children, présent dans vingt-neuf pays d’Europe. L’ENOC est reconnu par le Comité des droits de l’enfant des Nations unies et collabore étroitement avec le Conseil de l’Europe, la Commission européenne et les Nations unies.

La mission de la Défenseure des enfants est très large : protéger et défendre l’intérêt supérieur des enfants, y compris au regard des législations internationales, mais aussi promouvoir leurs droits.

La spécificité de la mission du Défenseur des enfants en fait un acteur de proximité et permet une vraie reconnaissance par les enfants concernés. La mise en place d’un collège, quelle qu’en soit la composition, et d’un adjoint au sein d’une grosse institution remettra nécessairement en cause cette proximité.

Vingt ans après l’adoption de la Convention internationale des droits de l’enfant, la CIDE, une soixantaine d’États dans le monde ont institué un Défenseur des enfants indépendant ; ce chiffre ne cesse de croître.

Les pays dotés de Défenseurs des droits antérieurs à la CIDE ont d’ailleurs créé depuis des Défenseurs des enfants spécifiques. C’est notamment le cas de la Suède et de plusieurs pays nordiques.

Il paraît donc inconcevable que la France se distingue et veuille fondre son institution de Défenseur des enfants dans celle de Défenseur des droits, plus généraliste.

C’est d’autant plus inconcevable que le Comité des doits de l’enfant à l’ONU recommande aux États parties à la convention de « se doter d’institutions nationales indépendantes pour protéger et promouvoir les droits de l’enfant consacrés par la CIDE ». En juin 2009, le Comité des droits de l’enfant s’est d’ailleurs montré sévère à l’égard de la France dans ses observations finales.

La suppression du poste de Défenseur des enfants est également inconcevable à l’heure où croît dans notre pays le nombre d’enfants en situation de vulnérabilité et subissant les conséquences des difficultés sociales croissantes de leurs parents en matière d’emploi, de logement, de soins. À ces problèmes, vient s’ajouter une législation pénale qui nie de plus en plus l’enfance et autorise le placement des enfants en centre de rétention. C’est un point qui a été mis en évidence par la Défenseure des enfants, et c’est sans doute ce qui lui est reproché !

Nous avons voté à l’unanimité la loi du 6 mars 2000 instituant un Défenseur des enfants, laquelle s’ancrait dans une demande concrète puisqu’elle émanait d’une proposition du Parlement des enfants. Ceux d’entre vous qui étaient présents à l’époque, chers collègues, doivent s’en souvenir. Revenir sur ce vote serait nous déjuger. Écoutons plutôt, avant de dissoudre ce lieu de protection des enfants, ce qu’ont, par exemple, à nous dire les organisations rassemblées pour des États génÉreux de l’enfance.

J’ajoute que supprimer la fonction de Défenseur des enfants, quand nous venons lundi de donner notre accord à la ratification de la convention du Conseil de l’Europe pour la protection des enfants contre l’exploitation et les abus sexuels, est bien contradictoire !

Quant à la CNDS, ses saisines n’ont cessé de monter en puissance depuis sa création le 6 juin 2000 : 19 en 2001 ; 152 en 2008 ; 228 en 2009 !

Personnellement, je l’ai saisie près de quarante fois depuis sa création, non par manie, mais parce que j’avais été informée de faits précis dans mon département. Cela signifie que les occasions de saisir cette instance sont nombreuses. Il faut y voir la conséquence d’une augmentation des atteintes aux droits de la part des professionnels chargés de faire respecter la sécurité. La politique ultra-sécuritaire que vous menez, la pression du chiffre et l’insuffisance des personnels ne peuvent que conduire à des excès.

Dans son dernier rapport, publié très récemment, la CNDS pointe toujours plus d’interpellations et de placements en garde à vue : 43 % de ses dossiers de police ou de gendarmerie concernaient en 2009 la garde à vue, contre 33 % l’année précédente. Elle dénonce l’usage systématique en garde à vue de la « fouille à corps ». Selon elle, sur 43 saisines, dans 80 % des cas, la fouille à corps ne se justifiait pas. Or vous savez qu’il s’agit d’un sujet sensible.

Sur 153 dossiers traités en 2009, la CNDS constate pour 78 dossiers, soit 65 % des cas, un ou plusieurs manquements à la déontologie de la part des personnels de la police. C’est dire combien la mission de la CNDS est, hélas ! justifiée. Dans ces conditions, il n’est pas surprenant que le ministère de l’intérieur et les syndicats de police ne la voient pas d’un bon œil.

Par ailleurs, le Comité contre la torture des Nations unies, pointant dans son dernier rapport sur la France ses préoccupations en matière de refoulement des étrangers, de violations des droits et de dignité des personnes arrêtées, gardées à vue, détenues ou emprisonnées, se dit inquiet des régressions qui pourraient naître de la création d’un Défenseur des droits unique. J’espère que l’amendement que j’ai déposé à ce sujet sera adopté.

Le projet de loi organique, qui prévoit de restreindre les pouvoirs d’enquête sur les lieux de privation de liberté accordés au Défenseur des droits, en remplacement de la CNDS, confirme cette appréciation.

Alors que la HALDE paraissait, au moins pour l’heure, échapper à la disparition, notre collègue Patrice Gélard, soutenu par la majorité, a décidé d’en finir aussi avec elle. Depuis cette décision, de très nombreuses organisations protestent : syndicats, associations de défense des droits généralistes ou œuvrant dans des secteurs aussi divers que le handicap, l’homosexualité, l’antiracisme. Et elles ont beaucoup à faire !

Ces organisations savent la pertinence des missions de la HALDE. Comme l’a souligné devant nous sa présidente, la HALDE a « permis de mettre fin à un sentiment d’impunité dans certains domaines », ce qui est exact.

Je vous conseille, là encore, mes chers collègues, la lecture du rapport de 2009 de cette institution : en cinq ans, la HALDE a été saisie de plus de 30 000 réclamations, ce qui a donné lieu à 1 418 délibérations du collège ; ses recommandations ont été suivies dans 64 % des cas et les observations qu’elle a présentées devant les tribunaux ont été suivies pour 78 % d’entre elles. Craindriez-vous d’avoir été dépassés par votre création ?

Champ de compétence, cible d’intervention publique ou privée, saisine par les seuls particuliers ou par des organisations, composition, fonction de contrôle ou de médiation, pouvoirs d’enquête diversifiés, pouvoirs de sanction ou pas, mise en œuvre ou non de poursuites pénales : ces contradictions n’ont pas échappé à M. le rapporteur, lequel a précisément tenté de concilier la mise en place d’un Défenseur constitutionnel avec les problématiques spécifiques de la défense de droits par nature très divers.

Il a donc affirmé que toutes les prérogatives et tous les moyens des autorités actuelles seraient conservés, et que leur visibilité serait maintenue grâce à la création d’adjoints sur les différents secteurs concernés : enfance, déontologie de la sécurité, discriminations.

Néanmoins, cela ne peut faire le compte, car c’est la disparition de la spécificité qui pose problème. Le champ d’intervention et les missions des autorités actuelles sont divers : prévention, médiation, dénonciation, injonction, création de droits. Cette spécificité me paraît constituer une véritable garantie, notamment en termes de proximité. La concentration sous une même autorité me paraît difficilement réalisable.

Le groupe CRC-SPG a déposé un certain nombre d’amendements visant à maintenir ces autorités. Nous défendrons également des amendements de repli afin de renforcer certaines dispositions. Quoi qu’il en soit, nous sommes pleinement conscients que la seule façon de sortir des contradictions de ces textes est de renoncer à la dilution des différentes missions en une seule autorité.

Avant de conclure, je ferai quelques remarques.

Je souhaite, notamment, dire un mot des moyens financiers. Les débats sur les crédits des autorités administratives indépendantes, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2010, ont montré l’absence de volonté du Gouvernement pour donner à ces dernières les moyens de fonctionner. Vous avez refusé de tenir compte de l’augmentation de leur activité. Nous avons même assisté à une tentative de réduire les crédits de la HALDE, ce qui augure mal des moyens dont disposera de Défenseur des droits. Nous ne pouvons que nous attendre à une concentration de moyens, incompatible avec la nécessité d’investigation et le besoin de proximité.

En 2008, la commission des lois avait auditionné le Défenseur du peuple espagnol, dont la fonction de Défenseur des droits s’inspirerait le plus. Celui-ci nous avait expliqué que ses attributions correspondaient globalement à celles du Médiateur de la République français et que, l’Espagne étant un pays fédéral, chaque région avait son propre Défenseur.

Il est donc difficile de s’inspirer de cet exemple puisque le Défenseur espagnol est bien loin de connaître l’ensemble des saisines que connaîtra le Défenseur des droits français, qui concentrera de nombreuses compétences. De plus, je rappelle que le Défenseur du peuple espagnol a été instauré dans la situation historique toute particulière de l’après-franquisme.

Il aura fallu près de deux ans pour en arriver à un texte finalement sans grande ambition, comportant, certes, un certain nombre d’avancées, mais aussi et surtout un nombre important de régressions !

Comme je l’ai souligné, il peut être positif d’inscrire dans la Constitution un Défenseur des droits, qui reprendrait l’ensemble des missions exercées aujourd’hui par le Médiateur de la République, mais avec des pouvoirs accrus. Je rappelle néanmoins que je ne suis pas d’accord avec le mode de désignation qui est prévu.

Cependant, au nom de mon groupe, je vous demande, mes chers collègues, de renoncer à votre projet et de réfléchir encore à la dilution des trois autorités indépendantes que sont le Défenseur des enfants, la CNDS et la HALDE dans les attributions du Défenseur des droits.

En n’accédant pas à cette demande, vous prouveriez que votre intention réelle est non d’accroître le contrôle aujourd’hui exercé par ces autorités indépendantes, mais bien de le restreindre.

Quant à la promotion de droits nouveaux, elle ne serait qu’un simple affichage pour couvrir une réalité toute différente.

Si vous me le permettez, je citerai la phrase écrite par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Delarue dans son rapport de 2009 alors qu’il traitait de la sécurité : « Certains droits fondamentaux sont même intangibles, c’est-à-dire qu’aucune nécessité ne saurait justifier qu’il y soit porté atteinte ». Nous avons encore beaucoup à faire pour nous y conformer.

C’est précisément pourquoi il ne serait pas acceptable de consacrer dans la loi des reculs en matière de protection des droits.