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Séance du 2 juillet 2010 (compte rendu intégral des débats)

Article 14 bis
Dossier législatif : projet de loi de réforme des collectivités territoriales
Article 15 bis

Article 14 ter

I. – (Non modifié) Par dérogation à l’article L. 5341-2 du code général des collectivités territoriales, un syndicat d’agglomération nouvelle peut être transformé, dans les conditions fixées par le présent article, en communauté d’agglomération s’il remplit les conditions fixées à l’article L. 5216-1 du même code ou, dans le cas contraire, en communauté de communes.

Si le syndicat d’agglomération nouvelle exerce les compétences requises par l’article L. 5216-5 du même code ou, selon le cas, par l’article L. 5214-16 du même code, la transformation peut être prononcée par arrêté du représentant de l’État dans le département ou, le cas échéant, par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés, après accord du comité du syndicat d’agglomération nouvelle.

Si le syndicat n’exerce pas les compétences citées à l’alinéa précédent, la modification des compétences du syndicat pour assurer le respect de l’article L. 5216-5 du même code ou, selon le cas, de l’article L. 5214-16 du même code, et sa transformation peuvent être prononcées par arrêté du représentant de l’État dans le département ou, le cas échéant, par arrêté conjoint des représentants de l’État dans les départements concernés, après accord des conseils municipaux des communes membres, exprimé dans les conditions de procédure et de majorité fixées au deuxième alinéa de l’article L. 5211-17 du même code.

La communauté d’agglomération ou la communauté de communes issue de la transformation du syndicat d’agglomération nouvelle continue d’exercer les compétences prévues aux articles L. 5333-1 à L. 5333-8 du même code.

L’ensemble des biens, droits et obligations du syndicat d’agglomération nouvelle est transféré à la communauté d’agglomération ou à la communauté de communes, qui est substituée de plein droit au syndicat d’agglomération nouvelle dans toutes les délibérations et tous les actes de ce dernier à la date de la transformation. L’ensemble des personnels du syndicat d’agglomération nouvelle est, à compter de cette date, réputé relever de la communauté d’agglomération ou de la communauté de communes dans les conditions de statut et d’emploi qui sont les siennes.

Sans préjudice des dispositions de l’article L. 2121-33 du même code, les délégués des communes au comité du syndicat d’agglomération nouvelle conservent leur mandat, pour la durée restant à courir, au sein de l’organe délibérant de la communauté d’agglomération ou de la communauté de communes.

L’article L. 5334-17 du même code s’applique aux communes qui étaient membres de syndicats d’agglomération nouvelle transformés par l’effet du présent article.

II. – Les neuvième et dixième alinéas du II de l’article L. 5211-29 du même code sont supprimés.

M. le président. L'amendement n° 141, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Odette Terrade.

Mme Odette Terrade. L’article 14 ter, dont nous demandons la suppression, permet aux syndicats d’agglomération nouvelle, les SAN, de se transformer en communautés d’agglomération ou en communautés de communes.

Nous sommes plutôt favorables à la limitation des formes d’EPCI à fiscalité propre, aujourd’hui multiples.

Nous l’avons dit, l’embrouillamini des nouvelles structures ajoutées par ce texte aux structures existantes rend la réforme indigeste et, surtout, annihile toute chance de lisibilité des infrastructures par les citoyens.

Nous jugeons positive la faculté offerte aux cinq syndicats d’agglomération nouvelle de se transformer en communautés d’agglomération ou, s’ils ne satisfont pas aux critères de population posés, en communautés de communes.

Néanmoins, si nous sommes d’accord sur le principe, de nouveau, la méthode employée nous rebute.

M. Michel Mercier, ministre. C’est la liberté !

Mme Odette Terrade. Nous ne pouvons nous résoudre à confier au préfet le droit de décider de la transformation d’un syndicat d’agglomération nouvelle,...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il faut bien que quelqu’un le fasse !

Mme Odette Terrade. ... car nous pensons que ce choix doit revenir en dernier ressort aux communes.

Dans un système décentralisé, les collectivités locales doivent être libres de se transformer, sans ingérence des représentants de l’État. Mais peut-on encore parler de décentralisation avec le projet de loi qui nous est soumis ? Dans la réforme qui nous est proposée, on voit perpétuellement revenir par la fenêtre la tutelle pourtant chassée par la porte !

La démocratie locale ne peut se satisfaire de cette autonomie de mascarade. C’est la raison pour laquelle, mes chers collègues, nous vous invitons à voter avec nous cet amendement de suppression.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Cet amendement vise à supprimer la possibilité offerte à un syndicat d’agglomération nouvelle de se transformer en communauté d’agglomération ou en communauté de communes.

Or la commission approuve cet assouplissement, qui renforce l’intercommunalité. Il ne serait ni possible ni concevable que les syndicats d’agglomération nouvelle ne puissent pas se transformer en établissements publics de coopération intercommunale.

Par conséquent, la commission est très défavorable à cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. L'article 14 ter offre aux cinq SAN existants la possibilité – ce n’est pas une obligation - de se transformer avant la fin des opérations d’intérêt national, afin d’évoluer vers une forme d’intercommunalité plus moderne et plus démocratique. S’ils ne le souhaitent pas, ils ne le feront pas.

En la matière, le préfet n’a pas de pouvoir d’appréciation.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Exactement !

M. Michel Mercier, ministre. Il se contente de prendre l’arrêté qui constate l’accord des membres du SAN et la transformation de cette structure soit en communauté d’agglomération soit en communauté de communes, suivant les conditions fixées à l’article L.5216-1 du code général des collectivités territoriales.

Peut-on proposer disposition plus libérale que celle-là ? L’initiative revient aux communes membres du SAN ; si elles décident de changer de statut, le préfet doit suivre.

Après cette explication lumineuse, madame Terrade, je vous demande de bien vouloir retirer cet amendement. (Sourires.)

Mme Éliane Assassi. Quelle humilité !

M. Michel Mercier, ministre. Si je ne le dis pas, qui d’autre le fera ? (Nouveaux sourires.)

M. le président. Madame Terrade, les explications de M. le ministre ont-elles été assez lumineuses pour que vous retiriez l'amendement n° 141 ?

Mme Odette Terrade. Sans doute pas assez, car je le maintiens, monsieur le président !

M. Michel Mercier, ministre. Ce n’était pas la peine de vous apporter la lumière ! (Rires.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Malgré vos explications, tout aussi lumineuses que celles du ministre, madame Terrade, la position du groupe socialiste est quelque peu différente de la vôtre.

Nous en avons longuement discuté avec le président de la commission des lois, qui connaît bien le département de la Seine-et-Marne. En outre, Nicole Bricq, Yannick Bodin et moi-même nous sommes longuement entretenus avec les élus des SAN que nous avons rencontrés : ils souhaitent que les syndicats d’agglomération nouvelle bénéficient des dispositions de ce projet de loi tout en conservant leur forme actuelle de SAN.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Ah non !

M. Jean-Pierre Sueur. Je n’ai pas terminé, monsieur Hyest !

Jusqu’à ce jour, les SAN ne pouvaient devenir communautés d’agglomération que par décret. Il se trouve que ce texte se fait attendre et que, sans modification de la législation en vigueur, il pourrait continuer encore à se faire attendre un certain temps.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. C’est pour cela que le projet de loi contient l'article 14 ter !

M. Jean-Pierre Sueur. Le groupe socialiste a présenté hier deux amendements, l’un visant à permettre aux SAN de bénéficier des dispositions de ce texte sans changer de statut, l’autre tendant à supprimer la contrainte du décret.

Monsieur le président de la commission, nous avons retiré ce dernier amendement sur votre demande et forts de l’engagement que vous avez pris de donner un avis favorable à l'article 14 ter, lequel article supprime cette contrainte et permet aux SAN qui le souhaitent de se transformer, dans des délais très rapprochés, ma chère collègue, en communautés d’agglomération.

Certes, nous aurions préféré que les SAN puissent, tout en restant SAN, bénéficier du mode de scrutin prévu, singulièrement du fléchage. Toutefois, l’article 14 ter nous donne satisfaction dans la mesure où il leur permet tout à la fois de se transformer en communautés d’agglomération et de bénéficier du système du fléchage pour l’élection des représentants des communes membres.

C’est pour cette unique raison que nous voterons contre cet amendement de suppression.

Monsieur le président, vous conviendrez avec moi que cette explication de vote me dispensera d’intervenir de nouveau pour exposer les motifs qui nous conduiront à voter l’article 14 ter.

M. Nicolas About. Remarquable !

M. le président. Monsieur Sueur, je vous remercie de cette précision, mais vous êtes seul à même d’apprécier vos interventions.

M. Jean-Pierre Sueur. Je fais toujours valoir les efforts que j’accomplis, monsieur le président ! (Sourires.)

M. le président. Il est certain que l’on n’est jamais aussi bien servi que par soi-même. (Rires.)

Je mets aux voix l'amendement n° 141.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 183, présenté par M. Houel, est ainsi libellé :

I. - Alinéa 1

1° Après la référence :

L. 5341-2

insérer la référence :

et à l'article L. 5216-1

2° Supprimer les mots :

ou, dans le cas contraire, en communauté de communes

II. - Alinéa 2

Rédiger ainsi le début de cet alinéa :

Si les communes membres du syndicat d'agglomération nouvelle lui ont transféré les compétences requises par l'article L. 5216-5 du même code avant la transformation, celle-ci peut être prononcée...

III. - Alinéa 3

Supprimer les mots :

ou, selon le cas, de l'article L. 5214-16 du même code,

IV. - Alinéa 4

Supprimer les mots :

ou la communauté de communes

V. - Alinéa 5

1° Première phrase

Supprimer les mots :

ou à la communauté de communes

2° Seconde phrase

Supprimer les mots :

ou de la communauté de communes

VI. - Alinéa 6

Supprimer les mots :

ou de la communauté de communes

Cet amendement n'est pas soutenu.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. J’en reprends le texte, monsieur le président.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 588, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, dont le libellé est strictement identique à celui de l'amendement n° 183.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Compte tenu de leur intégration et des compétences qui sont les leurs, les SAN ne peuvent absolument pas se transformer en communauté de communes. Les lois précédentes, par exemple la loi Rocard, prévoyaient d’ailleurs qu’ils deviendraient obligatoirement des communautés d’agglomération, ce qui correspond mieux aux compétences qu’ils exercent actuellement. Il est donc quelque peu curieux que le texte prévoie une option entre les deux, communauté de communes ou communauté d’agglomération.

De toute manière, les SAN n’ont pas vocation à être pérennisés, et l’article 14 ter ne fait que faciliter en l’assouplissant la sortie du dispositif.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Le Gouvernement est quelque peu hésitant sur cet amendement, qui n’est pas sans incidences, potentiellement, sur la DGF.

Si le changement de statut ne pose pas véritablement problème, la question des dotations mérite, elle, d’être soulevée, car, apparemment, le coût de cette transformation n’est pas négligeable. Certes, cela dépend des conditions de la garantie et je reconnais que je ne suis pas en mesure aujourd’hui de vous communiquer de chiffres exacts, mais l’adoption de cet amendement coûterait au minimum 2,7 millions d’euros de plus, et cela pourrait aller jusqu’à 4,9 millions d'euros. Il faudrait examiner attentivement ce point avant d’aller plus loin...

C’est la raison pour laquelle le Gouvernement n’est pas enclin à émettre un avis favorable sur cet amendement et s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

Mesdames, messieurs les sénateurs, il faut veiller à ne pas bouleverser les équilibres de la DGF, car tout se joue à enveloppe fermée : ce que l’on donne en plus à une catégorie, on le prend forcément aux autres, il faut en avoir conscience.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. J’accepte tous les points de vue, mais je rappelle que les dotations pour les villes nouvelles disparaîtront lorsque les SAN se transformeront en communautés d’agglomération.

Monsieur le ministre, à partir du moment où vous leur offrez le choix, pensez-vous que les SAN choisiront de devenir des communautés de communes ? Bien sûr que non ! Ils demanderont à devenir des communautés d’agglomération, car c’est ce qui correspond la plupart du temps le mieux à leurs compétences, qui sont lourdes, et au nombre de leurs habitants. Pourquoi accepteraient-ils de redescendre pour devenir communautés de communes ?

Quant aux 2,7 millions d'euros dont vous parlez, monsieur le ministre, vous les aviez déjà potentiellement dépensés au stade de l'Assemblée nationale !

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous soutenons l'amendement n° 588 pour les raisons que vient d’indiquer le président de la commission des lois.

Nous nous sommes mis d’accord hier pour que les syndicats d’agglomération nouvelle puissent, sans délai supplémentaire, devenir communautés d’agglomération. Il faut donc qu’ils bénéficient des dispositions applicables aux communautés d’agglomération. Personne ne comprendrait qu’il leur soit demandé de se transformer en communautés de communes. Ce ne serait pertinent ni au regard du nombre d’habitants ni au regard des compétences qui sont actuellement les leurs.

Monsieur le ministre, il est tout à fait exact que l’intégration des cinq SAN aura une répercussion en termes de DGF. Mais comment faire autrement ? Cette discussion ne fait que mettre en lumière, une fois de plus, la nécessité d’une réforme en profondeur de la dotation globale de fonctionnement.

M. Michel Mercier, ministre. Nous sommes d’accord !

M. Jean-Pierre Sueur. Une communauté urbaine, qui est pourtant quatre fois moins peuplée qu’un SAN, touche une dotation globale de fonctionnement par habitant d’un montant deux fois plus important. Il va de soi que les membres de l’Association des communautés urbaines de France, l’ACUF, qui sont des élus, s’opposeront à ce projet et souhaiteront que les communautés urbaines conservent leurs dotations ; je peux les comprendre. Mais des disparités existent, et la responsabilité en incombe aux différents gouvernements, qui, de ce point de vue, peuvent tous être mis sur le même plan !

La dotation d’intercommunalité a été créée pour aider l’intercommunalité ; c’est un succès. Il ne s’agit pas du tout de la supprimer aujourd'hui, mais il est certainement utile de renforcer la dimension péréquatrice à l’intérieur du paquet global des dotations liées à l’intercommunalité.

Si le Gouvernement décidait d’ouvrir ce chantier et de déposer un projet de loi, nous serions tout à fait prêts à y apporter notre contribution.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 588.

(L'amendement est adopté.)

M. Jean-Pierre Sueur. Vous êtes soutenu, monsieur le président de la commission !

M. le président. L'amendement n° 142, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et Beaufils, M. Voguet et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 2

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Cet accord ne peut être recherché qu'après avis exprimé par l'ensemble des conseils municipaux. Il doit s'exprimer par une majorité des deux tiers des membres du comité du syndicat d'agglomération nouvelle, représentant plus de la moitié de la population ou par la moitié des représentants des conseils municipaux représentant plus des deux tiers de la population.

La parole est à Mme Odette Terrade.

Mme Odette Terrade. Il s’agit d’un amendement de repli.

Nous sommes défavorables à la procédure de transformation des syndicats d’agglomération nouvelle. En effet, le pouvoir donné au représentant de l’État pour effectuer cette opération nous paraît contraire au respect de la démocratie locale, malgré les arguments avancés par le Gouvernement tout à l’heure sur l'amendement n° 141.

Néanmoins, si nous devons nous résoudre à confier au préfet le droit de décider de la transformation d’un syndicat d’agglomération nouvelle, nous estimons qu’il serait normal de consulter les conseils municipaux dans communes formant le SAN. Qu’ils n’aient pas leur mot à dire sur cette transformation serait choquant.

Certes, en vertu de l’article L. 5332-2 du code général des collectivités territoriales, chaque SAN est administré par un comité composé de membres élus par les conseils municipaux des communes le constituant. Cependant, ces membres élus ne peuvent pas représenter toutes les sensibilités qui composent les différents conseils municipaux. Or la transformation d’un syndicat d’agglomération nouvelle est un acte d’une gravité suffisante pour que toutes les opinions représentées au sein des conseils municipaux membres du syndicat trouvent à s’exprimer sur la question.

Pour cette raison, il nous paraît nécessaire non seulement que l’ensemble des conseils municipaux soient consultés, mais aussi que l’accord du comité du syndicat d’agglomération nouvelle ne puisse être acquis que s’il reflète l’aval donné par les élus des populations locales à une telle transformation.

Pour cette raison, nous vous invitons à voter notre amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur. Il s’agit non pas d’une variation du degré d’intégration mais d’un changement de structure, puisque, dans ce cas, il n’y a pas de modification des compétences transférées. En conséquence, l’accord du comité syndical apparaît suffisant. Le droit actuel ne prévoit pas de majorité qualifiée dans ce cas.

En outre, l’article L. 5341-2 ne prévoit l’intervention des conseils municipaux intéressés que lorsque les compétences exercées par le syndicat d’agglomération nouvelle ne correspondaient pas au bloc de compétences prévu par le code pour l’établissement de transformation.

La commission émet donc un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Le Gouvernement émet un avis défavorable, pour les mêmes raisons.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 142.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 184, présenté par M. Houel, est ainsi libellé :

Alinéa 3

Après les mots :

peuvent être prononcées

insérer les mots :

sur proposition du comité du syndicat d'agglomération nouvelle adoptée à la majorité des membres du syndicat,

Cet amendement n'est pas soutenu.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. J’en reprends le texte.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 589, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, dont le libellé est strictement identique à celui de l’amendement n° 184.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Cet amendement, et celui qui suit, prévoit des adaptations qui ne font que conforter l’article 14 ter.

Il est proposé que la modification des compétences, nécessaire pour tenir compte de la transformation, intervienne sur proposition du comité du syndicat d’agglomération nouvelle, à la majorité des membres du syndicat. Nous organisons ici la consultation des conseils municipaux.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Avis favorable, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 589.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 185, présenté par M. Houel, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Sur proposition ou après avis du conseil de l'établissement public de coopération intercommunale constitué dans les conditions prévues au premier alinéa, un décret fixe, pour chaque agglomération nouvelle, la date à laquelle les opérations de construction et d'aménagement sont considérées comme terminées. Dans le délai d'un mois à compter de la date fixée par ce décret, le représentant de l'État dans le département abroge le périmètre d'urbanisation prévu à l'article L. 5311-2 du code général des collectivités territoriales.

Cet amendement n'est pas soutenu.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. J’en reprends le texte.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 590, présenté par M. Courtois, au nom de la commission des lois, dont le libellé est strictement identique à celui de l’amendement n° 185.

Vous avez la parole pour le défendre, monsieur le président de la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. Il s’agit de la procédure à mettre en œuvre pour mettre fin à l’opération d’intérêt national le moment venu, car le code général des collectivités territoriales prévoit aujourd’hui une procédure avant transformation en communauté d’agglomération avec le comité de SAN et non avec le conseil de la communauté d’agglomération.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Michel Mercier, ministre. Avis favorable, monsieur le président.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 590.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. L'amendement n° 186 rectifié, présenté par M. Houel, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Rédiger ainsi cet alinéa :

II - Les neuvième et dixième alinéas du II de l'article L. 5211-29 du même code sont applicables aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre issus de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle selon la procédure prévue par le présent article.

Cet amendement n'est pas soutenu.

Je mets aux voix l'article 14 ter, modifié.

(L'article 14 ter est adopté.)