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Séance du 1er octobre 2010 (compte rendu intégral des débats)

Article 7 bis B (Nouveau)
Dossier législatif : projet de loi de régulation bancaire et financière
Articles additionnels avant l'article 7 bis

Article additionnel après l'article 7 bis B

M. le président. L’amendement n° 105, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Après l'article 7 bis B, insérer article additionnel ainsi rédigé :

Les crédits rechargeables sont interdits. Ceux qui sont en cours doivent être obligatoirement remplacés par un prêt à taux plafonné selon des modalités fixées par décret.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Mme Marie-Agnès Labarre. Les associations de consommateurs ont déjà largement attiré l’attention du public sur les dangers du crédit revolving, ou rechargeable, qui devient très vite un crédit permanent. Il est en effet très difficile d’en sortir, à cause des taux exorbitants pratiqués : l’emprunteur rembourse, chaque mois, presque uniquement des intérêts, des assurances et, au moindre écart de paiement, des frais !

Le piège qui rend ce crédit attractif, notamment lorsqu’on a besoin de faire face à une dépense imprévue ou à un « accident de la vie », c’est la facilité avec laquelle on l’obtient. Les organismes prêteurs ne demandent pas de justificatif concernant l’objet du crédit et ne sont pas très regardants sur les réelles capacités de l’emprunteur à rembourser les mensualités de cet emprunt.

Très vite, l’emprunteur peut se retrouver dans une situation inextricable qui l’obligera à souscrire un crédit supplémentaire pour faire face à de tels emprunts. Cette escalade a conduit nombre de familles au surendettement.

Bien sûr, la nouvelle loi portant réforme du crédit à la consommation, que le Sénat a votée en juin dernier et qui entrera en vigueur en 2011, devrait limiter un peu les risques, en obligeant les organismes pourvoyeurs de ce type de crédits revolving à vérifier le taux d’endettement de l’emprunteur par la consultation du « fichier positif ». Cependant, les taux de ces crédits, qui tournent autour de 20 %, n’en resteront pas moins à la limite de l’usure.

C’est pourquoi nous vous proposons d’interdire tout crédit rechargeable, ceux qui sont en cours devant être obligatoirement remplacés par un prêt à taux plafonné, selon des modalités fixées par décret.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Nous avons amplement débattu de cette question à l’occasion de l’examen de la récente loi portant réforme du crédit à la consommation, qui a permis d’établir un équilibre correct en la matière. Il est trop tôt pour y revenir, car toutes les dispositions de cette loi ne sont pas encore techniquement applicables.

Je vous propose donc, ma chère collègue, d’attendre quelque temps avant d’évoquer à nouveau ce sujet, si vous l’estimez utile. Pour le moment, cela paraît prématuré. La commission émet donc un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Je partage l’avis de la commission.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 105.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Chapitre V

Encadrer les produits dérivés et les ventes à découvert

Article additionnel après l'article 7 bis B
Dossier législatif : projet de loi de régulation bancaire et financière
Article 7 bis (début)

Articles additionnels avant l'article 7 bis

M. le président. L’amendement n° 102, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 7 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, avant la fin de l'année 2010, un rapport sur la limitation stricte de la titrisation.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Mme Marie-Agnès Labarre. La dynamique des acquis sociaux semble avoir changé de camp. Tout ce que le travail a gagné est devenu contestable, tout ce que le capital obtient est décrété irréversible. Il en va ainsi de l’ « innovation » financière.

On nous explique ainsi que deux des pratiques les plus toxiques, les produits dérivés et la titrisation, dont la finance s’est parfaitement passée pendant des décennies – rappelons qu’ils ont été répandus à partir du milieu des années quatre-vingt ... –, sont considérés désormais comme tellement indispensables qu’il serait inconcevable de s’en passer.

Ces braiements de la finance ne doivent impressionner personne. Jusqu’au début des années quatre-vingt-dix, les banques ont fait leur métier de banquier : elles ont accordé des crédits, puis les ont conservés sur leurs livres jusqu’à l’échéance ; il faudrait une certaine audace pour affirmer qu’elles s’en sont mal portées !

Nous proposons qu’elles fassent un saut en arrière minime, en renonçant à nous convaincre que rien ne serait plus possible si on les privait de l’outil de la titrisation.

Comme on le sait, la titrisation permet aux banques de se défaire de leurs crédits, à peine ceux-ci accordés, et de les vendre sous la forme de créances négociables sur des marchés ad hoc. On se demande, rétrospectivement, comment on a pu s’étonner que cet instrument de défausse systématique du risque de crédit ait conduit à un effondrement de la sélectivité des prêts, jusqu’à faire surgir la catégorie des prêts subprime.

L’instrument de la titrisation est particulièrement dangereux, car il a la propriété de soustraire le comportement bancaire d’émission de crédits, donc de risques, à toute régulation prudentielle. En effet, la politique de crédit adoptée par les banques est normalement limitée par les règles prudentielles, qui contraignent ces organismes à réserver du capital propre à hauteur de 8 % du total de leurs encours risqués. Or les crédits titrisés sortent immédiatement du bilan des banques puisqu’ils sont formellement cédés à des entités juridiques distinctes. Par conséquent, des risques de crédit sont émis, et même en quantité gigantesque, mais échappent à toute provision prudentielle de capitaux propres, puisque la banque s’en débarrasse dans l’instant. Du point de vue de la supervision, tout se passe comme si ces crédits n’avaient simplement pas été accordés...

Il y a donc, dans ce dossier, plus d’éléments qu’il n’en faut pour interdire purement et simplement le recours à la titrisation des crédits.

Si quelques timidités se font jour, deux solutions un peu plus douces sont également disponibles.

La première consisterait à limiter drastiquement, par exemple à 5 % maximum, la part titrisable des portefeuilles de crédit, qui laissent une marge aux banques pour le redéploiement de leurs capitaux propres. Je rappelle que, lors des dernières années de la bulle des subprimes, près de 50 % des crédits immobiliers ont été titrisés...

Une autre solution consisterait à laisser ouverte, telle quelle, la possibilité de la titrisation, mais à imputer aux banques la totalité des risques titrisés dans le calcul de leurs provisions prudentielles de capitaux propres, quand bien même ceux-ci auraient été sortis de leurs bilans.

Du point de vue de la surveillance du risque, cette formule équivaut à une conservation complète des crédits. La titrisation demeure alors intéressante pour les banques, non plus comme instrument de défausse du risque, mais comme instrument de refinancement de marché.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. C’est non pas la nature même des opérations de titrisation ou le processus juridique qu’il faut incriminer, mais bien plutôt l’absence d’information sur les risques contenus, parfois à plusieurs niveaux, dans les produits de titrisation, ces produits « synthétiques » dont on ne connaît plus toujours la réalité économique. C’est cette déconnexion entre l’économique, le juridique et le financier qui induit des risques considérables, et même systémiques.

Je ne suis donc pas certain de la pertinence, ou du moins de l’efficacité, de la démarche que vous proposez. Bien entendu, il ne faut pas oublier que la titrisation demeure un moyen efficace de refinancement et qu’elle représente un marché considérable dont nos économies ne peuvent pas se priver.

C’est au niveau de l’appréciation des fonds propres des établissements de crédit et de la transparence des bilans des différentes entités économiques que des progrès peuvent être accomplis. En revanche, se fixer comme objectif une limitation stricte de la titrisation revient à se focaliser sur un aspect accessoire du problème.

Pour cette raison, et n’adhérant pas à la logique de votre raisonnement, j’émets un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Je partage l’avis du rapporteur. J’ajoute, pour la bonne information de la Haute Assemblée, que des progrès ont été faits en la matière. Notre pays a en effet transposé la directive CRD 2, prévoyant notamment que les banques doivent conserver 5 % des produits qu’elles titrisent dans leur bilan. Cette disposition doit leur permettre de mieux apprécier le risque, ce qui répond à votre préoccupation, madame le sénateur.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 102.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 104, présenté par Mme Labarre et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de Gauche, est ainsi libellé :

Avant l'article 7 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le Gouvernement remet au Parlement, avant la fin de l'année 2010, un rapport sur une stricte limitation de l'effet de levier sur l'achat d'instruments financiers.

La parole est à Mme Marie-Agnès Labarre.

Mme Marie-Agnès Labarre. Cet amendement vise à limiter strictement l’effet de levier sur l’achat d’instruments financiers.

L’un des procédés les plus générateurs de risques de la finance spéculative tient à la mobilisation intensive de l’effet levier, c’est-à-dire le recours à de forts taux d’endettement comme démultiplicateur de la rentabilité brute. Les agents prennent alors des positions qui peuvent excéder considérablement leurs capitaux propres, une situation extrêmement dangereuse lorsque les paris spéculatifs tournent mal.

Il est inutile de souligner la gravité des conséquences de ces pratiques lorsque les agents en question sont des banques, et à plus forte raison des banques de dépôt. Bien loin des aimables bluettes de certains manuels d’économie financière, nous laissant croire que la valeur usuelle des leviers tourne entre 2 et 5, on rappellera que la banque Bear Stearns était « leviérisée » à 35 et le hedge fund Carlyle Capital à 32,... avant de faire faillite, l’un et l’autre. Dans le cas de Bear Stearns, la régulation prudentielle et ses ratios de capital ont eu, à l’évidence, quelques absences. C’est pourquoi il faut reconstruire des ratios réglementaires limitant strictement les effets de levier d’endettement.

On nous répondra que tel était bien, en un sens, l’objectif du ratio de capital lui-même, dans la mesure où il tend à définir les engagements risqués comme des multiples des capitaux propres. Force est cependant de constater qu’en cette matière l’échec aura été à peu près complet.

C’est pourquoi il est important que le Gouvernement remette au Parlement, avant la fin de l’année 2010, un rapport sur cette question.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Il est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 104.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Articles additionnels avant l'article 7 bis
Dossier législatif : projet de loi de régulation bancaire et financière
Article 7 bis (interruption de la discussion)

Article 7 bis

(Non modifié)

I. – Les c et d du II de l’article L. 621-15 du code monétaire et financier sont ainsi rédigés :

« c) Toute personne qui, sur le territoire français ou à l’étranger, s’est livrée ou a tenté de se livrer à une opération d’initié ou s’est livrée à une manipulation de cours, à la diffusion d’une fausse information ou à tout autre manquement mentionné au premier alinéa du I de l’article L. 621-14, dès lors que ces actes concernent :

« – un instrument financier admis aux négociations sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations, ou pour lequel une demande d’admission aux négociations sur de tels marchés a été présentée, dans les conditions déterminées par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers ;

« – un instrument financier lié à un ou plusieurs instruments mentionnés à l’alinéa précédent ;

« d) Toute personne qui, sur le territoire français, s’est livrée ou a tenté de se livrer à une opération d’initié ou s’est livrée à une manipulation de cours, à la diffusion d’une fausse information ou à tout autre manquement mentionné au dernier alinéa du I de l’article L. 621-14, dès lors que ces actes concernent :

« – un instrument financier admis aux négociations sur un marché réglementé d’un autre État membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen ou pour lequel une demande d’admission aux négociations sur un tel marché a été présentée ;

« – un instrument financier lié à un ou plusieurs instruments mentionnés à l’alinéa précédent ; ».

II. – L’article L. 621-17-2 du même code est ainsi modifié :

1° Les mots : « admis aux négociations sur un marché réglementé, ou pour lesquels une demande d’admission aux négociations sur un tel marché a été présentée, » sont supprimés ;

2° Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :

« Les instruments financiers mentionnés au premier alinéa sont les instruments financiers admis aux négociations sur un marché réglementé ou sur un système multilatéral de négociation qui se soumet aux dispositions législatives ou réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d’initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations, ou pour lequel une demande d’admission aux négociations sur de tels marchés a été présentée, dans les conditions déterminées par le règlement général de l’Autorité des marchés financiers, ainsi que les instruments financiers qui leur sont liés. »

M. le président. L’amendement n° 169, présenté par M. Marini, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéas 3 et 6

Après les mots :

un instrument financier

insérer les mots :

ou un actif mentionné au II de l'article L. 421-1

La parole est à M. le rapporteur général.

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Il s’agit d’un amendement de coordination.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Il est favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 169.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 7 bis, modifié.

(L’article 7 bis est adopté.)

Article 7 bis (début)
Dossier législatif : projet de loi de régulation bancaire et financière
Discussion générale

3

Suite de l’ordre du jour

M. le président. Voici quel sera la suite de l’ordre du jour de cette première séance de la session ordinaire 2010-2011, précédemment fixée à aujourd’hui, vendredi 1er octobre 2010, à dix heures, à quatorze heures trente et, éventuellement, le soir :

Suite du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de régulation bancaire et financière (n° 555, 2009-2010).

Rapport de M. Philippe Marini, fait au nom de la commission des finances (n° 703, 2009 2010).

Texte de la commission (n° 704, 2009-2010).

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à une heure, est reprise à dix heures.)

M. le président. La séance est reprise.

4

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

5

Dépôt d'un rapport du Gouvernement

M. le président. M. le Premier ministre a communiqué au Sénat, en application de l’article 46 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, le rapport étudiant la possibilité d’alléger la taxe générale sur les activités polluantes…

M. Guy Fischer. …pesant sur les collectivités dont les déchets sont éliminés dans des installations de stockage lorsqu’elles réalisent des installations d’incinération, des installations de récupération du biogaz ou des installations connexes visant à l’amélioration de la valorisation.

Acte est donné du dépôt de ce document.

Il a été transmis à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, ainsi qu’à la commission des finances. Il sera disponible au bureau de la distribution.

6

Article 7 bis (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi de régulation bancaire et financière
Article 7 ter

Régulation bancaire et financière

Suite de la discussion d'un projet de loi

(Texte de la commission)

M. le président. Nous reprenons la discussion du projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, de régulation bancaire et financière.

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 7 ter.

Discussion générale
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Article 7 quater A (Nouveau)

Article 7 ter

(Non modifié)

Au 6° du VII de l’article L. 621-7 et à l’article L. 621-7-1 du même code, les mots : « et les transactions » sont remplacés par les mots : «, les transactions et les positions ».

M. le président. L'amendement n° 57, présenté par M. Vera, Mme Beaufils, M. Foucaud et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le VII de l'article L. 621-7 du même code est complété par un 7° ainsi rédigé :

« 7° L'interdiction de l'introduction sur le marché de produits financiers émis à partir de territoires n'ayant pas signé avec la France d'accord relatif à l'échange d'information en matière fiscale. »

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Cet amendement est pour nous l’occasion d’évoquer la question des territoires non coopératifs.

Nul doute que, au terme de la signature de quelques conventions fiscales idoines, la liste noire, comme la liste grise, des territoires qualifiés comme tels aura quelque peu rétréci.

Ainsi, pour revenir sur certains exemples cités hier, il suffit que le gouvernement suisse ou le gouvernement luxembourgeois donnent leur accord formel sur l’échange d’informations en vue de l’instruction de quelques dossiers fiscaux pour que leurs fonds de pension, leurs fonds d’investissements, leurs fiducies et leurs organismes de placement divers puissent agir sans trop de contraintes sur le territoire français et mener une forme de course à l’optimisation fiscale qui aura, de plus, l’onction de la légalité.

Nul doute que la technicité acquise par les ingénieurs financiers de ces pays devenus coopératifs permettra aux produits dérivés, à compartiments divers et variés, de continuer à envahir le marché, jusqu’à provoquer la jalousie de certains.

D’ailleurs, n’est-ce pas ainsi, mes chers collègues, qu’il faut apprécier, par exemple, l’amendement de M. le rapporteur général sur la possibilité offerte aux véhicules de titrisation de disposer, de manière temporaire, d’actions d’entreprises concernées par des opérations de restructuration du capital ?

C’est donc pour ces raisons, et parce cela va mieux en le disant, que nous vous invitons à adopter cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. Mon cher collègue, comme vous l’avez rappelé, nous avons examiné hier plusieurs projets d’avenant à des conventions fiscales bilatérales.

De même, comme vous le savez, on peut distinguer, parmi les juridictions non coopératives, deux catégories qui peuvent ou non se recouper : il y a en quelque sorte des paradis fiscaux et des paradis juridiques.

Le sujet qui peut nous retenir le plus, à bon droit, est celui de la supervision bancaire et financière, et, partant, la comparaison des règles qui prévalent dans les ordres juridiques nationaux de ces différents États.

Mme le ministre nous rappellera peut-être ce qu’il en est des conventions d’échange de renseignements fiscaux qui nous lient à la quasi-totalité de ces juridictions, certaines d’entre elles offrant un environnement juridique très souple et très attractif, en particulier pour les produits financiers les plus risqués.

Puisque cette question se retrouve dans plusieurs amendements, je dirai un mot sur les produits financiers qui peuvent être domiciliés dans ces fameuses juridictions non coopératives et sur la question de leur commercialisation en Europe.

Mme le ministre l’a rappelé, la France, lors de l’élaboration du projet de directive européenne Alternative Investment Fund Managers, la directive AIFM, a adopté une position constante, identique, si je ne me trompe, à celle du Conseil européen : pas de passeport européen pour les fonds alternatifs domiciliés dans ces juridictions, qu’il s’agisse de hedge funds ou d’autres catégories de ces véhicules ; investissements dans ces fonds réservés aux seuls investisseurs qualifiés, selon le régime du placement privé.

Certes, le compromis qui s’est fait jour au sein de la commission compétente du Parlement européen semble être de nature différente, mais il importe de réaffirmer très clairement la position de principe de la France et de ne pas laisser dériver la notion de passeport européen, afin que celui-ci ne devienne pas, en quelque sorte, un passeport « passoire ».

La commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Le Gouvernement émet également un avis défavorable, d’autant qu’il serait fort compliqué d’imposer une telle interdiction de manière unilatérale. Il nous paraît plus opportun de poursuivre le combat que nous avons engagé contre les juridictions non coopératives en matière fiscale et prudentielle et en matière de blanchiment. Ainsi, hier, nous avons examiné ici même plusieurs projets d’avenant à des conventions fiscales tendant à éviter les doubles impositions et prévoyant l’échange d’informations entre les juridictions.

J’ajoute que, en octobre 2009, les banques françaises se sont engagées à fermer leurs établissements, filiales ou succursales, situées dans des juridictions non coopératives. C’est ce qu’elles annoncent. J’ai demandé à mes services de vérifier, un an après, si cet engagement a été respecté, si des établissements ont bien été fermés et ce qui reste en chantier.

S’agissant du projet de directive AIFM, le conseil Écofin était parvenu à trouver un accord reprenant exactement la position française, que vous venez de rappeler. Malheureusement, les discussions sur ce projet se prolongent, car ce dernier aborde à la fois la question du private equity et celle de l’activité des fonds alternatifs. La Commission européenne n’est pas exactement sur la même ligne que celle qu’avait adoptée le Conseil du mois de juin, sous présidence espagnole. Le Parlement européen, quant à lui, conduit aussi sa propre réflexion. De fait, nous ne sommes pas parvenus à adopter un texte de compromis.

Pour mémoire, la France, ainsi que d’autres pays, et non des moindres, n’est pas favorable à la mise en place d’un passeport qui s’appliquerait à des fonds ou à des gérants de fonds situés hors du territoire européen. Cette question fait encore l’objet d’un vif débat qui n’est pas clos à ce jour.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Bricq, pour explication de vote.

Mme Nicole Bricq. Nous voterons cet amendement, qui est quasi identique – même si, curieusement, ils ne sont pas examinés concomitamment – à notre amendement n° 139 rectifié, qui vise à insérer un article additionnel après l’article 7 septies A.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 57.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 7 ter.

(L'article 7 ter est adopté.)