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Séance du 9 décembre 2010 (compte rendu intégral des débats)

M. Guy Fischer. Cela ne nous étonne pas !

M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article.

M. Yves Daudigny. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, je profite de l’occasion qui m’est offerte pour répondre à l’interpellation de notre collègue Jean Arthuis, le président de la commission des finances.

Le conseil général de l’Aisne a pris la décision, qui est importante et lourde de conséquences, de délier les taux de taxe d’habitation et de taxe foncière en 2010.

Auparavant, nous avions sollicité l’avis de quelques-uns des meilleurs spécialistes français de la fiscalité, qu’il s’agisse d’élus de toutes tendances politiques ou de cabinets spécialisés.

Je précise en particulier que M. Paul Girod, ancien vice-président du Sénat et actuel président de l’Union des maires de l’Aisne, a commandé au service des collectivités territoriales du Sénat une étude sur les éventuelles conséquences d’une telle décision pour les communes du département.

Selon les conclusions de l’étude, que je tiens à votre disposition, le danger qu’évoquait tout à l’heure M. le président de la commission des finances n’est pas avéré. Ou alors, cela signifierait que l’État n’a pas de parole, ce que nul ici ne peut croire.

Enfin, j’aimerais conclure avec un sourire.

Certes, dans le département de l’Aisne, nous sommes habitués à des communications très fortes, quelquefois même un peu caricaturales et excessives, de la part de la ville de Saint-Quentin et de l’agglomération.

Toutefois, les dispositions adoptées par le conseil général nous permettent de faire vivre cette année et l’an prochain des contrats de fonctionnement et d’investissements avec les communes, les communautés de communes et les communautés d’agglomération du département. Et la première bénéficiaire d’un tel dispositif est la communauté d’agglomération de Saint-Quentin, que préside notre éminent collègue Pierre André.

Je tenais tout de même à souligner ce point, que chacun peut vérifier.

M. le président. La parole est à M. Yves Krattinger, sur l’article.

M. Yves Krattinger. Monsieur le président de la commission, j’ai cru vous entendre dire la même chose que nous ! Si j’ai bien compris, vous proposez de transférer plus de 3 milliards d’euros de la dotation globale de fonctionnement vers la compensation des grandes allocations de solidarité : c’est une reconnaissance publique du déséquilibre que nous constatons tous ! Vous attestez donc, par vos propos, que ces grandes allocations doivent être financées.

Évidemment, cet argent, vous le prenez dans la poche gauche du département pour le transférer dans sa poche droite : ce mouvement ne résout rien sur le fond ! En revanche, sur le principe, vous avez reconnu publiquement la nécessité de cette compensation.

Madame la secrétaire d’État, vous nous dites, injustement à mon avis, que le financement que nous proposons est contraire à l’esprit même de la décentralisation.

Franchement, et je crois que vous l’avez dit vous-même, aujourd’hui, l’État décide de toutes règles, de toutes les méthodes : il détermine les montants, les plafonds, les critères et les conditions de mise en œuvre.

M. Josselin de Rohan. C’est Jospin qui a fixé ces règles !

M. Yves Krattinger. Il existe même des prestations, comme le RSA, sur lesquelles nous n’avons rien à dire, juste à payer : nous recevons des factures de la caisse d’allocations familiales, un point c’est tout ! Et vous osez nous dire que notre proposition de loi serait contraire à l’esprit de la décentralisation !

Permettez-moi de vous retourner l’argument : appliquons-nous vraiment aujourd’hui les principes mêmes de la décentralisation ? J’en doute !

J’illustrerai mon propos en évoquant deux éléments.

Le premier a été largement évoqué tout à l’heure par Yves Daudigny, lors de sa présentation de la proposition de loi. La libre administration des collectivités territoriales est vraiment remise en question par la mise en œuvre du RSA, et de deux manières : premièrement, les départements n’ont aucune capacité de déterminer quoi que ce soit s’agissant des conditions d’attribution et des montants versés ; deuxièmement, les moyens connexes nécessaires à la mise en œuvre desdites règles ne sont pas transférés aux départements. J’y vois un point de faiblesse très préoccupant par rapport aux principes énoncés par notre Constitution.

Deuxième élément : la France a été, je crois, le dernier pays européen à ratifier la Charte européenne de l’autonomie locale ; cette charte affirme clairement le principe de la libre administration des collectivités locales en Europe.

Vous pouvez donc mesurer que nous disposons de deux échelons d’appel par rapport à la situation actuelle : nous pourrions saisir le Conseil constitutionnel, comme l’a dit Yves Daudigny, mais aussi la Cour européenne des droits de l’homme, pour faire reconnaître le droit des collectivités locales françaises à bénéficier des mêmes conditions de mise en œuvre de la décentralisation que les collectivités des autres États membres du Conseil de l’Europe.

Dans ce domaine, nous avons encore beaucoup à discuter. Il est nécessaire que nous le fassions et que nous trouvions rapidement des réponses plus appropriées et plus conformes aux textes fondamentaux qui régissent nos travaux. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC-SPG.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 1er.

J’ai été saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Je rappelle que les avis de la commission et du Gouvernement sont défavorables.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 131 :

Nombre de votants 339
Nombre de suffrages exprimés 336
Majorité absolue des suffrages exprimés 169
Pour l’adoption 154
Contre 182

Le Sénat n’a pas adopté.

Titre 2

DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES DÉPARTEMENTS AU TITRE DU VERSEMENT DE L’ALLOCATION PERSONNALISÉE D’AUTONOMIE

Article 1er
Dossier législatif : proposition de loi relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements
Article 3

Article 2

La section 1 du chapitre II du titre III du livre II du code de l’action sociale et des familles est complétée par une sous-section 3 ainsi rédigée :

« Sous-section 3

« Dispositions communes à l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile et en établissement :

« Art… – À compter de 2010, les charges résultant, pour les départements, des prestations versées au titre des articles L. 232-3 et L. 232-8 sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements dans les conditions fixées à l’article 7 de la loi n° … du … relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

« La compensation versée en application de l’article L. 232-3 précité est calculée hors le montant actualisé versé en 2001 au titre de la prestation spécifique de dépendance, créée par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l’attente du vote de la loi instituant une prestation d’autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l’institution d’une prestation spécifique dépendance.

« Les compensations versées au titre des deux alinéas précédents sont ajustées par département, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l’article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

« Dans l’attente du calcul de ces compensations définitives au titre d’une année considérée, l’État assure mensuellement, à chaque département, le versement d’une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l’exercice précédent dans les conditions fixées à l’article 7 de la loi ° … du … relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements. »

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, sur l’article.

M. Guy Fischer. Monsieur le président, pour vous faciliter la tâche, mon intervention vaudra pour les articles 2, 3 et 4, qui portent sur une question identique, à savoir le financement de l’APA.

Avec ces articles, il s’agit pour nous de créer un véritable droit universel à compensation pour les dépenses publiques assumées par les départements au titre de la gestion de l’allocation personnalisée d’autonomie, ainsi qu’une compensation à hauteur de 90 % du montant des allocations distribuées, tant au titre de l’« APA à domicile » que de l’« APA en établissement ».

Comme vous le savez, l’APA est une allocation universelle, sociale, individuelle, permettant aux personnes âgées et dépendantes de bénéficier des aides et services nécessaires à leur vie quotidienne. Cette aide est très importante et le sera de plus en plus, puisqu’elle permettra notamment aux personnes âgées d’assumer financièrement une partie de leurs besoins : je pense, notamment, à l’embauche d’une aide à domicile qui les accompagne dans leurs démarches quotidiennes et permet leur maintien chez elles.

Tout le monde s’accorde à le dire, nous assistons à un vieillissement de la population. Les gens vivent plus longtemps – et c’est tant mieux ! –, ce qui crée des besoins nouveaux, mais également des solidarités nouvelles, particulièrement lorsque l’on mesure la dégradation du pouvoir d’achat des personnes vieillissantes.

N’oublions pas que, aujourd’hui, en France, plus d’un million de retraités vivent sous le seuil de pauvreté. Pour eux, le maintien à domicile ou l’accueil par une structure ne sont possibles que parce qu’existent des mécanismes de solidarité. Or, M. le rapporteur le souligne, ces mécanismes, précisément parce qu’ils ne sont pas compensés, pèsent de plus en plus sur les budgets départementaux. L’APA constitue, dans le triptyque des dettes dues par l’État au titre des allocations individuelles, le principal élément : ainsi, en 2008, le reste à charge net pour les départements s’élevait à 532 millions d’euros pour le RMI, à 18 millions d’euros pour le RSA et à 3,25 milliards d’euros pour la seule APA.

Pourtant, dans ce contexte marqué par la baisse des ressources propres et par l’augmentation des besoins, M. le rapporteur nous affirme qu’il serait urgent d’attendre que le Gouvernement prenne des décisions à la suite du débat public qui se tiendra dans le courant de l’année 2011 et qui devrait trouver sa concrétisation dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012. On nous a en effet annoncé que l’année 2011 sera « l’année de la dépendance ».

Cet argument nous inquiète, car la dépendance, à elle seule, mériterait dès aujourd’hui un projet de loi, ainsi qu’une véritable discussion qui pourrait se prolonger plusieurs semaines ; l’intégration de cette question dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale augure mal de la volonté du Gouvernement d’aller au fond des problèmes.

D’une part, on repousse, une nouvelle fois, le temps de l’action et on laisse les départements seuls face à leurs difficultés ; d’autre part, nous connaissons par avance les conclusions que le Gouvernement tirera en définitive d’une concertation dont on ne peut espérer qu’une chose : qu’elle se déroule mieux que celle qui avait été engagée lors de la réforme des retraites !

Nous savons en effet que ces conclusions privilégieront les mécanismes assurantiels, qui reposent toujours sur les capacités financières de ceux qui deviennent alors des clients. Une telle solution exclut, de fait, les plus modestes, pour qui vous ne manquerez pas de proposer l’instauration de mécanismes de récupération sur succession et qui se trouveront obligés de vendre leurs biens, imposant ainsi le démembrement de patrimoines familiaux modestes, ce qui est inadmissible !

Si ces mesures ne suffisent toujours pas, vous exigerez des aînés qu’ils engagent contre leurs descendants ou leurs héritiers des actions juridiques de telle sorte que la solidarité familiale prime la solidarité nationale.

Or, pour tous ceux qui n’ont plus rien, il ne restera précisément plus que celle-ci et nous craignons fort que, en lieu et place de cette solidarité nationale, ne s’instaure une solidarité intradépartementale. C’est en tout cas ce que nous fait craindre la déclaration suivante de Mme Berra, lorsqu’elle était secrétaire d’État chargée des aînés : « On ne pourra jamais, avec l’argent public, couvrir l’ensemble des besoins. […] La solidarité nationale continuera à jouer son rôle ».

Aussi, même si nous entendons l’argument selon lequel une loi pourrait rénover, d’ici à la fin de 2012, les règles régissant l’APA, il ne nous semble pas inutile d’agir dès aujourd’hui, même de manière provisoire, afin que cesse cette situation financière insoutenable pour les départements. (Mme Françoise Laborde applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny, sur l’article.

M. Yves Daudigny. Sans allonger inutilement les débats, je souhaiterais insister sur un point.

Il nous a été reproché de vouloir, à travers notre proposition de loi, « déresponsabiliser » les départements. J’insiste cependant sur le fait que nous ne prévoyons pas le remboursement du montant de l’APA en fonction des comptes administratifs ; bien au contraire, qu’il s’agisse de la part relative au maintien à domicile ou de la part relative à l’accueil en établissement, sur la base du calcul d’une valeur nationale moyenne, le remboursement versé au département correspondrait à la dépense réelle, si celle-ci est inférieure à cette moyenne nationale, et serait ramené à la dépense moyenne, si la dépense réelle est supérieure. Ce mécanisme est bien un facteur de responsabilisation.

Je voudrais aussi insister, très brièvement, sur les problèmes financiers résultant de la mise en œuvre de la PCH : la couverture qui était supérieure à 100 % la première année est descendue très rapidement. Elle s’établit aujourd’hui, d’après les chiffres de la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie, à moins de 50 %.

Les montants globaux ne sont pas encore à la hauteur – heureusement ! – de l’APA et du RSA, mais ils appuient du mauvais côté de la balance. Il n’est pas envisageable que, demain, les départements puissent supporter à eux seuls cette nouvelle charge.

M. le président. Je mets aux voix l'article 2.

(L'article 2 n’est pas adopté.)

Article 2
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Article 4

Article 3

Après l’article L. 232-3 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art… – I. – Pour chaque département, le droit à compensation de l’allocation personnalisée d’autonomie à domicile est calculé en prenant en référence le plan d’aide moyen national établi par la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

« Sur la base de la moyenne des dépenses constatées au titre des trois derniers exercices, la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie calcule, pour chaque département et au niveau national, les montants moyens des plans d’aide établis à l’aide de la grille nationale mentionnée à l’article L. 232-2 pour chacun des groupes iso-ressources (GIR).

« Elle détermine aussi pour chaque département et au niveau national le montant moyen des plans d’aide sur l’ensemble des GIR.

« II. – Pour les départements dont le montant moyen des plans d’aide est supérieur au montant moyen des plans d’aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant national résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I du présent article.

« III. – Pour les départements dont le montant moyen des plans d’aide est inférieur au montant moyen des plans d’aide au niveau national, le droit à compensation est calculé en multipliant le nombre réel de bénéficiaires par le montant départemental résultant du calcul effectué au deuxième alinéa du I du présent article.

« IV. – Chaque département reçoit 90 % du droit à compensation visé aux II et III du présent article. »

M. le président. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 n’est pas adopté.)

Article 3
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Article 5

Article 4

Après l’article 232-8 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art… – I. – Le droit à compensation de l’allocation personnalisée d’autonomie en établissement est calculé en prenant en compte l’ensemble des forfaits globaux mentionnés au 2° de l’article L. 314-2 versés dans le département aux établissements relevant du I de l’article L. 313-12.

« La caisse nationale de solidarité pour l’autonomie calcule pour chaque département et au niveau national, les valeurs départementales et la valeur nationale du point groupe iso-ressources dépendance en divisant pour le dernier exercice connu le total des forfaits globaux mentionnés au 2° de l’article L. 314-2 par le total des points GIR  dépendance des établissements concernés.

« La caisse nationale de solidarité pour l’autonomie calcule aussi le GIR moyen pondéré des établissements relevant du I de l’article L. 313-12 dans le département.

« II. – Pour les départements dont la valeur du point GIR dépendance est supérieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d’abord la valeur nationale du point GIR dépendance par le GIR moyen pondéré départemental et, ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l’article L. 313-12.

« III. – Pour les départements dont la valeur du point GIR dépendance est inférieure au montant de la valeur nationale, le droit à compensation est calculé en multipliant d’abord la valeur départementale du point GIR dépendance par le GIR moyen pondéré départemental et ensuite, le résultat ainsi obtenu par le nombre départemental de places dans les établissements relevant du I de l’article L. 313-12. 

« IV. – Chaque département reçoit 90 % du droit à compensation visé aux II et III du présent article. »

M. le président. Je mets aux voix l’article 4.

(L’article 4 n’est pas adopté.)

Titre 3

DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DES CHARGES SUPPORTÉES PAR LES DÉPARTEMENTS AU TITRE DU VERSEMENT DE LA PRESTATION DE COMPENSATION DU HANDICAP

Article 4
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Article 6

Article 5

Après l’article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art… - I. – À compter de 2010, les charges résultant pour les départements des prestations versées au titre de l’article L. 245-1 du code de l’action sociale et des familles sont compensées sur la base des dépenses constatées aux derniers comptes administratifs connus des départements dans les conditions fixées à l’article 7 de la loi n° … du … relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements.

« II. –  La compensation versée au titre de l’alinéa précédent est ajustée par département, après avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges, dans les conditions prévues au II de l’article 119 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. 

« III. – Dans l’attente du calcul de cette compensation définitive au titre d’une année considérée, l’État assure mensuellement, à chaque département, le versement d’une somme calculée sur la base de la compensation complémentaire déterminée au titre de l’exercice précédent dans les conditions fixées à l’article 7 de la loi n° … du … relative à la compensation des allocations individuelles de solidarité versées par les départements. »

M. le président. La parole est à Mme Odette Terrade, sur l'article.

Mme Odette Terrade. Monsieur le président, madame le secrétaire d'État, mes chers collègues, à mon intervention sur cet article 5, je voudrais associer ma collègue Isabelle Pasquet, qui ne peut être présente parmi nous aujourd’hui, mais qui suit de très près la question du handicap et de sa compensation.

La PCH, qui est une aide personnalisée destinée à financer les besoins liés à la perte d’autonomie, n’est attribuée aux personnes en situation de handicap qu’à la condition que les besoins que cette allocation est destinée à couvrir soient inscrits dans un plan personnalisé défini par l’équipe pluridisciplinaire de la maison départementale des personnes handicapées, sur la base du projet de vie exprimé par la personne.

Autant dire que son versement est capital pour éviter que les bénéficiaires ne souffrent d’une addition de handicaps dans leur vie courante. Il est vrai que nous assistons, progressivement, à une montée en charge de la PCH et tout laisse à penser que celle-ci devrait continuer à croître dans l’avenir.

Si tel est le cas, ce n’est pas que les départements sont dispendieux ou peu regardants, c’est que les besoins augmentent. D’ailleurs, comment les départements pourraient-ils être responsables de cette situation quand l’article L. 245-6 du code de l’action sociale et des familles prévoit : « La prestation de compensation est accordée sur la base de tarifs et de montants fixés par nature de dépense, dans la limite de taux de prise en charge qui peuvent varier selon les ressources du bénéficiaire. Les montants maximums, les tarifs et les taux de prise en charge sont fixés par arrêtés du ministre chargé des personnes handicapées. Les modalités et la durée d’attribution de cette prestation sont définies par décret. »

Les départements n’ont donc, en la matière, que peu de marge de manœuvre, si ce n’est avec le fonds départemental de compensation, mais cela est un autre sujet.

En raison du désengagement financier de l’État, ce sont les prestations mêmes qui sont remises en cause. La prestation de compensation du handicap souffre d’un sous-financement chronique lié au non-respect par l’État de ses engagements. Comme le souligne avec raison Claude Jeannerot, « […] le financeur principal est le conseil général. Dans ce contexte, il va devenir impossible de financer certains besoins en raison de leurs coûts ».

Et le problème, mes chers collègues, c’est que, en matière de handicap, l’État ne doit pas de l’argent qu’aux seuls départements ; il est également redevable envers les maisons départementales des personnes handicapées.

Comment ne pas évoquer la situation dramatique de la MDPH de Paris, qui a dû saisir le tribunal administratif de Paris pour obtenir, par une condamnation prononcée le 6 novembre dernier, le paiement des dettes accumulées par l’État ? Pour mémoire, la situation était telle que la direction de la MDPH, pour garantir le versement des salaires, a été contrainte de puiser dans le fonds de compensation du handicap.

Ainsi, dans le Gers, à la suite de la circulaire du 7 octobre 2009, ce sont 150 000 euros qui vont manquer pour le fonctionnement de la MDPH et qui seront puisés dans le fonds de compensation. Cela entraîne un traitement purement comptable des demandes, au grand dam de la direction et des associations, qui craignent que cela n’ait pour conséquence une hausse du reste à charge des personnes en situation de handicap.

En Gironde, le bilan d’activité pour 2009 du fonds de compensation fait apparaître 365 demandes de financement. Or la participation globale annuelle du fonds pour 2009 s’élève à 566 894,48 euros, ce qui représente un dépassement des crédits pérennes de 40 %.

Enfin, en Loire-Atlantique, la situation est telle que la MDPH serait en train de travailler à l’élaboration d’un nouveau règlement intérieur, afin de créer des barèmes supplémentaires destinés à réduire le montant des allocations versées, voire à exclure certaines demandes !

Pendant ce temps, mes chers collègues, la PCH reste plafonnée et ne prend toujours pas en compte l’ensemble des besoins des personnes en situation de handicap, et ce alors même qu’elle était conçue comme devant être une allocation unique destinée à compenser intégralement le handicap.

Tout cela pèse financièrement sur les départements et contribue à faire exploser le reste à charge des personnes handicapées.

M. le président. Je mets aux voix l'article 5.

(L'article 5 n’est pas adopté.)

Titre 4

DISPOSITIONS APPLICABLES À L’OUTRE-MER