Tableau : évolution des crédits, à champ constant, sur les périmètres de la norme (lien)
b) Le budget pluriannuel comporte par ailleurs les plafonds 2011, 2012 et 2013 de chacune des missions du budget général (voir article 6 de la loi de programmation). Ces derniers sont exprimés en crédits de paiement ainsi qu’en autorisations d’engagement (cf. point b) ci-après). Ils distinguent, pour les missions supportant des dépenses de personnel, un plafond hors contributions de l’État au compte d’affectation spéciale « Pensions » (celles-ci n’étant pas prises en compte pour apprécier la norme « 0 valeur »).
Pour l’année 2011, les plafonds de dépense établis au niveau des missions et la répartition par programme correspondent à ceux de la LFI pour 2011.
Pour l’année 2012, les plafonds sont fixés par mission et complétés d’une répartition indicative des crédits par programme, présentée dans les documents budgétaires du projet de loi de finances pour 2011.
Pour 2013, les crédits par mission pourront faire l’objet d’ajustements complémentaires, dans le respect du plafond global de dépense. Une répartition indicative par programme est également présentée dans les documents budgétaires du projet de loi de finances pour 2011.
b) Les autorisations d’engagement
Les autorisations d’engagement fixées au niveau de la mission à l’article 6 de la présente loi pourront, exceptionnellement, faire l’objet d’ajustements liés au mode de budgétisation des crédits. Il s’agit, en particulier, d’assurer la neutralité de la budgétisation selon les différents types de commande publique utilisés, par exemple dans le cas d’un recours à une convention pluriannuelle qui n’aurait pas été pris en compte dans le cadre de la programmation initiale. Ceci peut conduire à augmenter le niveau des autorisations d’engagement pour l’année où l’engagement juridique est concrétisé et diminuer celui des années suivantes.
Cet ajustement éventuel sera opéré dans le cadre de la préparation des projets de loi de finances pour 2012 et 2013. Il ne crée pas de droits au titre des années suivantes, que ce soit en autorisations d’engagement ou en crédits de paiement, et ne peut en aucun cas conduire à engendrer des besoins en crédits de paiement excédant les plafonds de la programmation initiale.
2. L’articulation entre les budgets pluriannuels et les lois de finances annuelles
Pour chacune des années de la programmation, le projet de loi de finances est élaboré et présenté au Parlement dans le respect des plafonds fixés dans le budget pluriannuel.
La première année de la programmation constitue le cadre du projet de loi de finances pour 2011, qui procède à la ventilation fine des crédits par destination et, à titre indicatif, par nature.
La deuxième année de la programmation fera, de la même façon, l’objet d’une déclinaison au niveau prévu par la loi organique (programmes, actions, titres et catégories) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.
Enfin, la troisième année de la programmation (2013) constituera le point de départ d’un nouveau budget pluriannuel portant sur trois années (ajoutant ainsi deux années par rapport à la programmation initiale), soit 2013 à 2015. Comme précisé infra, des ajustements dans la répartition des crédits par mission seront possibles pour la première année de la nouvelle programmation (2013), tout en respectant le montant global des dépenses prévu dans le budget pluriannuel initial.
Le schéma ci-dessous illustre les différents degrés de rigidité de la programmation :
Le schéma ci-dessous illustre l’enchaînement des différents budgets pluriannuels :
Chaque année, le Gouvernement établit et transmet au Parlement, avant le débat d’orientation des finances publiques au plus tard, un bilan des ajustements opérés par rapport aux plafonds fixés dans le budget pluriannuel, tant en ce qui concerne le plafond global de dépense que les plafonds par mission, conformément au I de l’article 13 de la LPFP.
C. Les règles de fonctionnement du budget triennal
La réussite du budget triennal repose sur des règles qui permettent de gérer les incertitudes inhérentes à la pluriannualité. Ces règles doivent concilier deux impératifs : assurer une visibilité suffisante aux gestionnaires et garantir le strict respect de la norme de dépense, afin de contribuer de façon significative au redressement des comptes publics.
La présente partie définit les modalités de fonctionnement du budget pluriannuel.
1. Une règle de fonctionnement essentielle : la mise en œuvre du mécanisme d’ « auto-assurance »
Corollaire de la visibilité donnée sur les enveloppes triennales allouées à chaque mission, le principe de responsabilisation des ministères sur les plafonds pluriannuels par mission ou « auto-assurance » est une règle de gouvernance budgétaire, au niveau des missions, qui doit permettre de garantir le respect des plafonds par mission du budget triennal.
En construction budgétaire (pour les budgets à venir au-delà de celui de 2011) comme en gestion, ce principe implique que les aléas ou les priorités nouvelles affectant les dépenses d’une mission soient gérés dans la limite du plafond de ses crédits soit par redéploiement de dépenses discrétionnaires, soit par la réalisation d’économies. Ces redéploiements ou économies doivent être mis en œuvre prioritairement au sein du programme qui supporte les aléas ou les priorités nouvelles. A défaut, ils doivent être réalisés entre les programmes de la même mission.
La mise en œuvre de ce principe serait facilitée par l’identification, au sein de la mission, d’un responsable administratif chargé du pilotage des crédits qui, sur le modèle du responsable de programme, serait en mesure de proposer au(x) ministre(s) gestionnaire(s) concerné(s) des redéploiements entre programmes de la mission ou des économies correctrices. Des travaux seront conduits à cet effet.
La mise en œuvre du principe d’auto-assurance permet ainsi de limiter aux seules situations exceptionnelles les ajustements susceptibles d’affecter en cours d’année les plafonds définis par mission ou leur révision dans le cadre des projets de lois de finances, selon les modalités précisées ci-après.
En tout état de cause, afin de renforcer la logique d’auto-assurance par rapport au précédent budget pluriannuel et d’inciter au respect de la programmation, les dépassements de crédits réalisés en année n pourront se traduire par une révision à la baisse des ressources disponibles l’année n+1, par exemple par la limitation des reports de l’année n vers l’année n+1 ou par l’application de taux dérogatoires de mise en réserve de crédits en année n+1.
2. Réserve de budgétisation et réserve de précaution
Contrairement au précédent budget triennal, le budget triennal 2011-2013 ne prévoit aucune réserve de budgétisation. Les crédits budgétés sur la mission « Provisions » sont en effet destinés essentiellement aux dépenses accidentelles et imprévisibles, dont les crédits sont répartis par décret conformément à l’article 11 de la LOLF.
Cela s’explique par l’ambition inédite du budget pluriannuel 2011-2013 en termes de maîtrise des dépenses, qui se traduit par la règle de progression « zéro valeur hors dette et pensions » ; cette contrainte plus élevée que par le passé ne permet pas de dégager des marges complémentaires. Elle doit à l’inverse conduire à donner au principe d’« auto-assurance » sa pleine portée.
La réserve de précaution constituée suivant les règles posées par le 4°bis de l’article 51 de la LOLF permet, pour sa part, de faire face à des aléas importants survenant en cours de gestion. Elle demeure nécessaire dans le cadre du budget pluriannuel et sera, comme aujourd’hui, constituée en début de gestion par l’application de taux de mise en réserve différenciés sur le titre 2 et les autres titres des programmes du budget général.
3. Le respect des règles « 0 volume » et « 0 valeur » en cas d’évolution des hypothèses d’inflation, de dette et de pensions
Le budget triennal fixé par l’article 5 de la présente loi de programmation respecte la norme « 0 volume » sur le périmètre de la norme élargie et la norme « 0 valeur hors dette et pensions » sur la base d’hypothèses d’inflation, de dette et de pensions présentées dans le présent rapport.
Or, celles-ci sont susceptibles d’évoluer d’ici l’élaboration des projets de loi de finances 2012 et 2013.
Néanmoins, quelles que soient ces hypothèses, les plafonds de dépenses résultant des normes « 0 volume » et « 0 valeur hors dette et pensions » seront respectés, la règle la plus contraignante des deux étant retenue pour chaque année. Ainsi, en 2011, la programmation est plus contraignante que le « 0 volume », puisque les crédits diminueront en euros constants de près de 0,2%.
Les années suivantes, si les prévisions de dépenses relatives à la charge de la dette et aux pensions le permettent, le plafond global de crédits sera révisé à la baisse par rapport à celui déterminé par l’application du « 0 volume », ce qui contribuera au désendettement de l’État.
A l’inverse, si les variations de prévisions d’inflation, dette et pensions ne permettaient plus de respecter le plafond global « 0 volume », et alors même que les crédits sur le périmètre « hors dette et pensions » respecteraient la règle du « 0 valeur », les plafonds des crédits des missions seraient révisés à la baisse de manière à respecter la norme « 0 volume ».
Ces ajustements seraient opérés conformément au cadrage fixé par le Premier ministre au début de la procédure budgétaire. En cas de révision à la baisse de l’hypothèse d’inflation, ils se feraient prioritairement par la révision à la baisse des plafonds des missions comprenant des dotations dont l’évolution est directement corrélée au niveau de l’inflation, en vertu notamment de mécanismes d’indexation prévus par une disposition juridique.
Comme par le passé, le Gouvernement s’attachera en exécution à ce que la dépense hors variation des fonds de concours n’excède pas, sur le périmètre de la norme « 0 volume », l’autorisation donnée par le Parlement en loi de finances initiale.
D. Les réformes par grands postes du budget de l’état
1. Présentation de la programmation par nature de dépense
La construction du budget triennal s’est appuyée sur les règles transversales d’économies fixées par le Premier ministre :
– remplacement d’un départ à la retraite sur deux et diminution de 1,5% chaque année des emplois des opérateurs, soit un effort comparable à celui de l’État ;
– effort collectif de baisse de 10% des dépenses de fonctionnement, en commençant par 5% dès 2011, au sein de l’État comme de ses opérateurs ;
– réexamen systématique des dispositifs d’intervention, avec pour objectif le même effort de 10% à horizon 2013 que sur le fonctionnement.
Ces normes transversales sont essentielles : elles marquent l’ambition poursuivie par le Gouvernement et garantissent un traitement équitable des budgets des différents ministères.
Elles peuvent connaître des exceptions limitées et justifiées. Leur mise en œuvre a en effet été modulée selon les priorités politiques du Gouvernement : elles s’appliquent par exemple intégralement aux fonctions support de l’État, alors que certains dispositifs qui préparent l’avenir en ont été exonérés.
Elles ont également été adaptées lorsque leur application aurait conduit à contredire des engagements ou des besoins inéluctables (par exemple, l’augmentation du nombre de places dans les prisons ou le financement de l’organisation des élections prévues en 2012).
a) Les emplois et la masse salariale
Les réductions d’effectifs programmées dans les services de l’État et des opérateurs sont documentées précisément par des réformes expertisées, décidées et annoncées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, dont le deuxième volet (RGPP 2) a été rendu public le 30 juin 2010.
Ces réformes s’articulent autour de trois axes principaux :
– Recentrer l’État sur son cœur de métier : des gains sont rendus possibles via la simplification de plusieurs procédures aujourd’hui trop complexes (par exemple, démarches administratives dans le champ de l’emploi), en progressant dans la dématérialisation de certaines tâches (augmentation des démarches fiscales en ligne), ou en abandonnant des missions qui peuvent être assurées par le secteur privé (exemple de l’ingénierie concurrentielle) ;
– Réorganiser et rationaliser les administrations centrales, l’administration déconcentrée et les réseaux à l’étranger : élaborée à partir de l’analyse des structures et des moyens mis en œuvre par l’État pour assurer ses missions, la nouvelle vague de RGPP inclut des réorganisations supplémentaires visant une plus grande cohérence des services et permettant de dégager des gains de productivité, à l’exemple des réseaux culturels français à l’étranger ou de la poursuite de la réorganisation de l’administration territoriale ;
– Mutualiser et professionnaliser les fonctions support sur une base interministérielle : la RGPP a déjà permis de lancer plusieurs grands chantiers interministériels sur les fonctions support (Opérateur national de paye, rationalisation du parc automobile, etc.) dont les impacts se traduisent à la fois sur les crédits de fonctionnement et sur les effectifs. La deuxième vague de RGPP propose des pistes de rationalisation supplémentaires, dans les champs de la logistique, des systèmes d’informations, de l’organisation des concours et des formations. Au-delà de ces chantiers interministériels, la majorité des ministères conduisent en interne des initiatives de rationalisation de leurs fonctions support.
La RGPP2 a d’ailleurs mis un accent particulier sur les réductions d’emplois relatives aux fonctions support, afin de préserver le potentiel opérationnel des ministères : ainsi, sur les annuités 2012 et 2013, près de 30% des suppressions d’effectifs programmées (hors éducation nationale) concernent les fonctions support, alors que la part de celles-ci dans les effectifs des ministères est environ deux fois moindre.
Les nouvelles mesures et réformes de modernisation du service public annoncées le 30 juin 2010 et la poursuite des réformes décidées par les CMPP de l’année 2008 conduiront à ne pas remplacer près de 100.000 départs en retraite sur la période 2011-2013, soit environ -31.600 ETP en 2011, -33.000 ETP en 2012 et -33.100 ETP en 2013. Ce niveau correspond à la poursuite du non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux sur l’ensemble des trois années de la programmation, selon des prévisions de départ à la retraite qui s’élèvent à environ 62.000 ETP en 2011, 63.200 ETP en 2012 et 62.600 ETP en 2013.
La programmation pluriannuelle permet de répartir les efforts dans le temps. Ainsi, l’effort en 2011 est un peu moins important que les années suivantes. Ceci tient compte du fait que le volume global de suppressions d’emplois 2008-2009 a été globalement conforme aux prévisions de la LFI sur ces deux années, alors même que les départs en retraite en 2009 ont été sensiblement moins nombreux que prévus. Le « taux d’effort » sur 2008-2010 sera donc globalement supérieur à celui anticipé au moment de la construction des budgets correspondants, justifiant pour certains ministères un « rattrapage » en 2011 et ainsi à un nombre de suppression un peu moins important cette année-là.
Les opérateurs de l’État seront également associés à cette démarche et fourniront un effort sans précédent en termes de réduction des effectifs, à l’exception des opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, qui sont exonérés de réduction d’effectifs sur la période de programmation. Il est ainsi prévu pour 2011 une diminution de plus de 2.600 emplois au sein du plafond opérateurs, à périmètre constant. Cela représente, hors le secteur de l’enseignement supérieur et de la recherche, une diminution de l’ordre de -1,8% par rapport à 2010, diminution équivalente à l’effet du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux pour les services de l’État.
De manière plus détaillée, à l’exception du ministère de la justice et du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, tous les ministères verront leurs effectifs réduits sur les années 2011 à 2013. Les efforts déployés ne résultent pas de l’application d’une règle arithmétique, mais des gains de productivité documentés par la nouvelle vague de réformes liées à la révision générale des politiques publiques. L’effort demandé est ainsi variable selon les ministères, même si la recherche de gains de productivité a été poursuivie par tous avec la même intensité.
Les schémas d’emplois ministériels pour l’année 2011 sont détaillés dans le tableau ci-après.
Tableau : Schémas d’emplois du PLF 2011 (en ETP) (lien)
Ces schémas d’emplois, annoncés dès juillet pour une mise en œuvre l’année prochaine, sont désormais fixes. Ils n’ont pas vocation à être revus dans l’éventualité où le volume des départs en retraite s’écarterait des prévisions sous-jacentes à la programmation budgétaire, puisqu’ils sont liés à des réformes permettant de documenter objectivement des réductions d’effectifs en valeur absolue.
Près de 3 Md€ d’économies liées au non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux sont ainsi prévus au cours de la période 2011-2013. Ces non-remplacements s’accompagnent, comme lors du premier budget triennal, d’un retour aux fonctionnaires à hauteur de 50% des économies induites (« retour catégoriel »).
La hausse du point fonction publique de 0,5% réalisée au 1er juillet 2010 et ses effets sur 2011 sont naturellement intégrés à la programmation. En revanche, la contribution des fonctionnaires au nécessaire redressement de nos finances publiques passe par une absence de revalorisation du point fonction publique en 2011. Pour 2012 et 2013, le rendez-vous salarial annuel permettra de déterminer l’évolution du point d’indice, compte tenu de la croissance économique.
Toutefois, le pouvoir d’achat des agents publics continuera de progresser globalement (+1,5% en 2011), sous l’effet des évolutions automatiques de carrières des fonctionnaires, des promotions individuelles, et des mesures catégorielles interministérielles et ministérielles. Pour les agents dont la progression au sein de la grille ne permettrait pas le maintien du pouvoir d’achat, le Gouvernement prolongera sur l’ensemble de la période 2011-2013 le mécanisme de garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA). Ainsi, la GIPA sera mise en œuvre chaque année, de 2011 à 2013, sous la forme d’un examen de la situation de l’ensemble des agents.
Tableau : évolution de la RMPP et de l’inflation moyenne (2000-2011) (lien)
(Source : estimations sur la base de données budgétaires)
Ces orientations permettront, après un léger ressaut en 2011, une diminution de la masse salariale de l’État en valeur en 2012 et 2013, à périmètre constant (c’est-à-dire hors mesures de transferts et de décentralisation). Les crédits passeront de 82,1 Md€ en 2010 à 82,7 Md€ en 2011 et 81,7 Md€ en 2013, soit une diminution de plus de 0,4% en fin de période de programmation par rapport à la loi de finances initiale pour 2010.
b) Les dépenses de fonctionnement
Réduire de 10% en trois ans les crédits de fonctionnement de l’État et de ses opérateurs ne peut se faire sans réorganisation : un tel niveau de réduction excède en effet, très largement, les marges naturelles que pourraient mobiliser les administrations en l’absence de réformes.
Les économies programmées reposent, ainsi, sur un champ très vaste :
– Elles portent sur les fonctions support comme les fonctions métiers ;
– Elles concernent les crédits destinés à l’ensemble de l’État. Ainsi, par souci d’exemplarité, la réduction des dépenses visera tout particulièrement certains avantages individuels comme les voitures ou les logements de fonction, dont les critères d’attribution sont sensiblement durcis ;
– Elles tendent à diminuer les prix des achats de l’État (grâce à la nouvelle politique des achats) et à en maîtriser les volumes (mètres carrés occupés, mutualisation des moyens, etc.) ; en matière immobilière en particulier, la réduction des surfaces utilisées par les agents publics pour converger vers la norme de 12 mètres carrés par poste a déjà permis de réduire le parc immobilier de 184 000 mètres carrés depuis 2007 ; un objectif de réduction des surfaces de 500 000 mètres carrés supplémentaires d’ici fin 2012 a été fixé à France Domaine ;
– Elles s’appuient, comme les réductions d’effectifs, sur des chantiers interministériels de réformes (création du service des achats de l’État, ou de l’Opérateur national de paye). Des initiatives interministérielles complémentaires couvrent également la fonction logistique (constitution de marchés multiservices, mutualisations), la fonction systèmes d’information (convergence vers des standards d’organisation plus élevés) ;
– Une fraction des économies, enfin, découle mécaniquement de la diminution des effectifs de l’État (sur le champ des dépenses directement variables avec les effectifs, correspondant à des coûts dits « environnés »).
Au-delà, il appartiendra à chaque ministère de définir son propre plan d’action pour réduire ses dépenses de fonctionnement, parfois en révisant en profondeur son organisation et ses procédures « métiers » (par exemple, le ministère de l’intérieur réduira ses dépenses de fonctionnement « métiers » par la diminution des dépenses de propagande électorale).
Les dépenses de fonctionnement (catégorie 31) représentent au total 18,3 Md€ en LFI 2010 soit un peu plus de 5% de l’assiette retenue pour la programmation du budget triennal.
Toutefois, pour apprécier les efforts de productivité retenus dans le cadre du budget triennal sur le fonctionnement de l’État, il convient d’isoler les crédits de fonctionnement de la mission défense (7,8 Md€ en 2010), traités globalement dans le cadre de la loi de programmation militaire, ainsi que les crédits de la mission administration générale et territoriale de l’État relatifs à la vie politique cultuelle et associative (0,2 Md€ en 2010), en raison du ressaut lié à l’organisation des élections de 2012.
Retraitée de ces éléments, l’assiette des crédits de fonctionnement sur laquelle portent les efforts de productivité retenus pour la programmation du budget triennal s’élève à près de 10,3 Md€.
Sur cette assiette, en s’appuyant sur les résultats des travaux conduits dans le cadre de la RGPP, la programmation retient dès 2011 des gains de productivité de 5% par rapport à la LFI 2010, soit une économie globale de 0,5 Md€, conformément au cadrage fixé par le Premier ministre.
L’économie nette est de 0,2 Md€ compte tenu de l’évolution des moyens inéluctables et de la mise en œuvre de moyens nouveaux – à hauteur d’environ 0,3 Md€ en 2011 (notamment pour l’organisation des G8 et G20 sous présidence française, le respect des engagements pris sur la mission « Justice », etc.)
Les efforts de productivité demandés à l’État ayant été étendus à l’ensemble de ses opérateurs sur la période de programmation, leurs dépenses de fonctionnement courant diminueront de 10% sur la période.
c) Les interventions de l’État
Sous le vocable d’« interventions » de l’État coexistent une très grande variété de dispositifs, de publics bénéficiaires et de modalités de gestion.
Réformer les interventions de l’État est une nécessité compte tenu de leur importance en termes de politiques publiques et des enjeux budgétaires qu’elles représentent.
Il est utile, car les leviers de réforme ne sont pas les mêmes, de distinguer au sein de ces dispositifs les interventions dites de guichet, qui sont versées automatiquement dès lors que le bénéficiaire répond à des conditions définies par des textes, et les interventions hors guichet, pour lesquelles le niveau de la dépense peut être piloté de manière discrétionnaire par les ministères.
. Les interventions de guichet
Pour les dispositifs de guichet, la maîtrise de la dépense peut passer par une modification des paramètres législatifs ou réglementaires qui régissent le niveau et les conditions d’ouverture des droits aux prestations ou, plus ponctuellement, par une optimisation des processus de gestion des prestations, notamment lorsqu’existent des disparités fortes sur le territoire.