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Séance du 12 janvier 2011 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de Mme Catherine Tasca

vice-présidente

Secrétaires :

M. François Fortassin,

M. Marc Massion.

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Demande d'inscription à l'ordre du jour d'une proposition de résolution

Mme la présidente. En application de l’article 50 ter de notre règlement, j’informe le Sénat que M. Yvon Collin, président du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, a demandé l’inscription à l’ordre du jour de la proposition de résolution n° 204, présentée en application de l’article 34-1 de la Constitution, relative à la coordination des politiques économiques au sein de l’Union européenne, déposée le 4 janvier 2011.

Cette demande a été communiquée au Gouvernement dans la perspective de la prochaine réunion de notre conférence des présidents, qui se tiendra le jeudi 20 janvier.

3

Dépôt d'un avenant à une convention

Mme la présidente. M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010, l’avenant à la convention « Valorisation – Instituts Carnot » publiée au Journal officiel le 30 juillet 2010.

Acte est donné du dépôt de ce document.

Il a été transmis à la commission des finances et à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire. Il sera disponible au bureau de la distribution.

4

Modification de l’ordre du jour

Mme la présidente. Mes chers collègues, je vous rappelle que la conférence des présidents réunie le mercredi 15 décembre dernier a prévu une séance de questions orales le mardi 18 janvier 2011.

La liste des questions inscrites ce jour s’établit comme suit :

- n° 996 de Mme Anne-Marie Payet à Mme la secrétaire d’État chargée de la santé ;

(Le thermalisme de santé) ;

- n° 1011 de M. René-Pierre Signé à Mme la secrétaire d’État chargée de la santé ;

(Recrutement des médecins généralistes) ;

- n° 1017 de Mme Maryvonne Blondin à M. le ministre du travail, de l’emploi et de la santé ;

(Disparités de traitement existant entre les salariés pacsés et mariés) ;

- n° 1072 de M. Jean-Luc Fichet à M. le ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative ;

(Réforme du BAC STI) ;

- n° 1084 de M. Bernard Piras à M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ;

(Financement d’une partie de la suppression de la taxe professionnelle par le contribuable ou la collectivité) ;

- n° 1091 de Mme Nathalie Goulet à Mme la secrétaire d’État chargée de la santé ;

(Dangers de l’aluminium dans l’alimentation) ;

- n° 1099 de M. Robert Navarro transmise à M. le ministre de la culture et de la communication ;

(Ratification de la charte européenne des langues minoritaires ou régionales) ;

- n° 1114 de M. Marcel Rainaud à M. le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, porte-parole du Gouvernement ;

(Renouvellement du dispositif des contrats d’accompagnement dans l’emploi) ;

- n° 1115 de Mme Mireille Schurch à M. le ministre du travail, de l’emploi et de la santé ;

(Conséquences de l’arrêt des aides de l’État aux CAE en cours d’année) ;

- n° 1119 de M. Yves Daudigny à Mme la ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement ;

(Inscription de la RN 2 au schéma national des infrastructures de transport) ;

- n° 1124 de Mme Anne-Marie Escoffier à M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ;

(Expérience professionnelle pour l’enseignement de la conduite) ;

- n° 1127 de Mme Claudine Lepage à M. le garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés ;

(Assimilation du mariage d’un couple homosexuel marié à l’étranger au Pacs en France) ;

- n° 1135 de Mme Françoise Cartron à M. le ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration ;

(Restructuration des zones de police et de gendarmerie en Gironde) ;

- n° 1136 de M. Didier Guillaume à M. le ministre de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire ;

(Extension de la présence du loup sur le territoire drômois) ;

- n° 1139 de M. Guy Fischer à M. le ministre du travail, de l’emploi et de la santé ;

(Regroupement des plateaux de qualification biologique des dons de l’Établissement français du sang) ;

- n° 1141 de M. Alain Anziani à M. le ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État, porte-parole du Gouvernement ;

(Application du régime du mécénat aux sociétés de capitaux des collectivités territoriales) ;

- n° 1143 de Mme Josette Durrieu à M. le ministre chargé de l’industrie, de l’énergie et de l’économie numérique ;

(Haut débit) ;

- n° 1144 de M. André Trillard à M. le ministre du travail, de l’emploi et de la santé ;

(Désertification médicale dans les zones rurales).

L’ordre d’appel des questions sera fixé ultérieurement.

5

Débat sur l'édiction des mesures réglementaires d'application des lois

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle le débat sur l’édiction des mesures réglementaires d’application des lois, organisé à la demande du groupe du Rassemblement démocratique et social européen.

La parole est à M. Yvon Collin, orateur du groupe ayant demandé le débat.

M. Yvon Collin, président du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, auteur de la demande. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, si le groupe du RDSE a souhaité que le Sénat débatte aujourd’hui de l’édiction des mesures réglementaires d’application des lois, c’est qu’il nous est apparu qu’il existait un vrai décalage entre, à la fois, l’objectif de rééquilibrage des institutions en faveur du Parlement, la mise en application par le Gouvernement de la volonté exprimée par nos deux assemblées au travers du vote de la loi et, enfin, l’impératif d’amélioration de la qualité de la loi.

Soyons clairs : le droit ne peut être efficace et compris par nos concitoyens que s’il est correctement produit et mis en application. Or tel n’est assurément pas le cas aujourd’hui.

L’actualité toute récente nous fournit un exemple probant. Le Conseil d’État a transmis le 30 décembre dernier au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’application de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance. La haute juridiction administrative a estimé dans son arrêt de transmission que, l’article 27 de cette loi créant un fonds national de financement destiné à compenser les charges nouvelles des départements selon des critères fixés par décret, dans la mesure où un tel décret n’avait jamais été pris par le Gouvernement, il existait un doute sérieux quant à la constitutionnalité de l’article en question.

Tout est dit : la carence du pouvoir réglementaire, qu’elle soit politique ou non, alimente l’insécurité juridique et finit par porter atteinte à la protection de l’intérêt général.

Mes chers collègues, l’office des législateurs que nous incarnons est d’abord et avant tout de voter la loi, c’est-à-dire une norme générale et impersonnelle fixant, selon les termes de l’article 34 de la Constitution, des « règles » et des « principes ».

Toujours selon la logique de nos institutions, il revient ensuite au pouvoir réglementaire de fixer les modalités d’application des lois par l’édiction de normes réglementaires. Ce dernier pouvoir est une compétence du Premier ministre, à laquelle celui-ci associe par leur contreseing les ministres chargés de l’exécution de ses actes.

Il ressort de cette architecture institutionnelle que la volonté du législateur, expression de la volonté générale de la nation, est dépendante de la bonne exécution des lois par le pouvoir réglementaire, qui est constitutionnellement chargé de cette mission.

Or ce bel ordonnancement n’est que théorique. Notre assemblée met en œuvre, depuis maintenant près de quarante ans, un contrôle de la mise en application des lois. Le dernier rapport paru sur ce sujet en décembre dernier montre à quel point l’exécution des lois souffre de retards, voire de carences qui altèrent parfois gravement l’application concrète de la volonté du Parlement.

À cet égard, les chiffres ne font pas honneur à la célérité qui devrait pourtant mobiliser le Gouvernement ; je sais que vous en êtes convaincu, monsieur le ministre.

Ainsi, sur les 1 605 lois promulguées depuis 1981, 243 – soit près de 15 % – sont toujours en attente d’une mesure réglementaire. La plus ancienne loi remonte à 1984 ! Pis, 26 de ces textes, dont le plus ancien date de 1997, n’ont encore reçu aucune des mesures réglementaires requises. Ne faisant pas mentir cette tendance, il apparaissait au 31 décembre 2009 que seules 71 % des mesures réglementaires prévues depuis le début de la législature avaient été publiées.

S’agissant de la session 2009-2010, close le 30 septembre dernier, le Parlement avait définitivement voté 59 lois, dont 35 prévoyant un suivi réglementaire, soit près de 670 mesures d’application nécessaires. Seules 3 de ces 35 lois avaient reçu l’intégralité de leurs mesures réglementaires d’application, 19 étaient partiellement applicables et 13 étaient totalement inapplicables, soit pratiquement une loi sur quatre.

Monsieur le ministre, je concède que, parmi ces lois, figurent des textes qui avaient été votés durant la session extraordinaire et je vous en donne acte, mais il n’en demeure pas moins que ce taux d’inexécution n’est pas acceptable et qu’il illustre à l’évidence le décalage frappant entre le rythme de travail imposé au Parlement – il n’est pas prêt de s’atténuer, si j’ai bien compris – et le suivi assuré par le Gouvernement.

Un chiffre illustre d’ailleurs particulièrement ce propos : seules 12,5 % des mesures d’application des lois votées selon la procédure accélérée ont été publiées, contre 21 % en 2008-2009. En d’autres termes, monsieur le ministre, plus votre Gouvernement demande la procédure accélérée, moins il arrive à suivre le rythme qu’il impose, ce qui, vous le concéderez, n’est guère à son honneur.

De telles statistiques, que nous devons au remarquable travail de recension des commissions permanentes du Sénat, démontrent que la façon dont notre République produit ses normes n’est pas bonne et doit être changée.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Yvon Collin. Mes chers collègues, la première cause de ces malfaçons juridiques, nous la connaissons tous : il s’agit de l’inflation normative. Entre l’édit de Villers-Cotterêts de 1539 et l’avènement de la Ve République, le nombre de normes promulguées est beaucoup moins important que le nombre de normes promulguées depuis seulement 1958.

En effet, le recueil des lois publié par l’Assemblée nationale est passé de 620 pages et 912 grammes en 1970 à 2 556 pages et 3 266 grammes – vous le voyez, les données sont précises ! – en 2004. Aux 9 000 lois et 120 000 décrets recensés en 2000 s’ajoutent chaque année presque une centaine de lois, plus de 50 ordonnances et 1 500 décrets.

Même l’œuvre de simplification du droit est devenue source de complexité. La récente proposition de loi de simplification et d’amélioration de la qualité du droit que nous avons discutée n’en est que le dernier exemple.

À cette inflation législative répond naturellement une inflation des mesures d’application : 670 mesures en 2009-2010, 615 en 2008-2009, 395 en 2007-2008 et 548 en 2006-2007. Corrélativement, le nombre moyen de mesures d’application demandées par loi était de 19 pour la dernière session, contre 11 en 2007-2008 et 24 en 2008-2009.

Dans le même registre, notons que la qualité rédactionnelle des lois a, elle aussi, considérablement pâti de cet état de fait. La logorrhée législative engendre souvent des lois mal rédigées, sujettes à plusieurs interprétations, ce qui affecte d’autant plus l’édiction de leurs mesures d’application.

Les mesures de nature réglementaire incluses dans la loi pullulent et tendent à abolir de fait la frontière entre le domaine de la loi et le domaine du règlement ; c’est ce que Pierre Mazeaud appelait d’ailleurs les « neutrons législatifs ». Un tel problème est récurrent et nous y revenons sans cesse. Moins légiférer pour rendre notre droit plus lisible et mieux applicable, tel devrait pourtant être le credo de notre légistique !

Les retards de publication des décrets d’application ne sont pas nouveaux ; je le concède, monsieur le ministre. Ils ont même été à l’origine, voilà une trentaine d’années, de propositions de révision de la Constitution selon lesquelles, après expiration d’un délai déterminé, la commission permanente parlementaire compétente se serait substituée au Gouvernement pour prendre les mesures nécessaires.

Pourtant, la doctrine juridique, suivant les principes de Léon Duguit, a longtemps considéré que, même si la loi impartissait un délai pour l’édiction des décrets d’application, elle ne faisait naître aucune obligation à la charge du Gouvernement, qui gardait sa liberté d’appréciation et ne pouvait être considéré comme fautif juridiquement.

Monsieur le ministre, si votre Gouvernement n’a pas inventé la surproduction des lois ou les retards dans la prise de décrets d’application, il est en revanche un de ceux qui a le plus contribué à dévoyer la loi de son essence première de norme générale et abstraite. La révision constitutionnelle de 2008, qui devait – c’était un de ses objectifs principaux – revaloriser le rôle du Parlement en lui assurant une meilleure maîtrise des travaux législatifs, n’a pas eu, loin s’en faut, les effets escomptés.

« L’action politique a pris la forme d’une gesticulation législative. [...] La loi doit être solennelle, brève et permanente. Aujourd’hui elle est bavarde, précaire et banalisée » déclarait déjà en 2005 Renaud Denoix de Saint Marc, alors vice-président du Conseil d’État.

Cette gesticulation législative, c’est celle que votre majorité promeut chaque fois qu’un fait divers dramatique frappe l’opinion et auquel vous répondez par un projet de loi trop souvent bâclé, que vous voulez faire adopter au plus vite.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Yvon Collin. Monsieur le ministre, l’émotion ne saurait remplacer la raison lorsqu’il est question de légiférer dans l’intérêt général.

Cette gesticulation, c’est encore celle que vous imposez au Parlement par la procédure accélérée, qui annihile tout débat, toute analyse et tout recul pourtant inhérents à la fonction législative.

C’est enfin celle qui vicie votre propre action et votre crédibilité dès lors que l’encre des textes n’ayant pas eu le temps de sécher, ces derniers sont déjà remplacés par d’autres, dont on ne sait pas s’ils seront davantage mis en application.

Mme Nathalie Goulet. O tempora, o mores !

M. Yvon Collin. Je ne peux accepter que la loi soit votée alors que le Gouvernement a toujours l’œil fixé sur les courbes des sondages ou les manchettes des journaux.

Or c’est bien parce que de telles conditions de travail sont imposées au Parlement que la qualité de la loi se dégrade et que les décrets d’application prennent autant de retard. Les services de l’administration sont aujourd’hui encombrés par les projets de décrets en raison de l’accumulation de textes toujours plus complexes et rédigés parfois dans la hâte. Ce n’est pas ainsi, monsieur le ministre, que nous concevons le souci de l’intérêt général.

Mes chers collègues, malgré ce constat désabusé, il existe heureusement des solutions pour remédier à cette situation.

La première d’entre elles, la plus évidente, consisterait à mieux réguler la production législative pour réduire le temps nécessaire à la publication des décrets d’application. Une telle mesure nécessiterait de revenir au précepte formulé par Portalis, qui nous observe (L’orateur désigne d’un geste la statue qui surplombe l’hémicycle) : « La loi permet, ordonne ou interdit.» Mais je ne suis pas sûr que le mouvement actuel se tarisse rapidement, a fortiori, monsieur le ministre, après avoir lu l’interview que vous avez accordée pas plus tard qu’hier à un quotidien bien connu et dans laquelle vous annoncez « un ordre du jour plein à craquer » jusqu’à 2012. Vous confirmerez sans doute ces propos.

M. Patrick Ollier, ministre chargé des relations avec le Parlement. Il en sera ainsi jusqu’à la fin de 2011, monsieur le sénateur !

M. Yvon Collin. Le risque juridique est pourtant patent puisque le Conseil d’État a sanctionné, dès 1962, le refus d’édicter des règlements d’application et considère, depuis 1964, que ce refus est fautif et engage la responsabilité administrative. Il a même jugé, en 2000, que « l’exercice du pouvoir réglementaire comporte, non seulement le droit, mais aussi l’obligation de prendre dans un délai raisonnable les mesures qu’implique nécessairement l’application de la loi, hors le cas où le respect des engagements internationaux de la France y ferait obstacle ».

La solution doit donc d’abord être politique et volontaire. La plus évidente à nos yeux – nous ne sommes pas les seuls à la formuler – consisterait par conséquent à ce que le Gouvernement s’astreigne à transmettre dès le dépôt d’un projet de loi les projets de décrets correspondants, à l’image des études d’impact désormais obligatoirement annexées aux projets de loi et qui imposent, en principe, une argumentation plus serrée et une meilleure justification des dispositions proposées.

C’est une telle initiative qu’avait prise, en 1990, Michel Rocard, alors Premier ministre, lorsqu’il imposa à ses ministres de préparer, avant même la présentation en conseil des ministres des projets de loi, les décrets d’application ainsi que les grandes lignes du calendrier de leur publication.

Cette solution, qui nous paraît tellement évidente, existe déjà en réalité. L’article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit fait ainsi obligation au Gouvernement de publier des rapports sur la mise en application de chaque loi six mois après l’entrée en vigueur de celle-ci. Monsieur le ministre, qu’en est-il aujourd’hui de ces rapports ?

Je rappelle également que la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 impose une obligation de résultat aux ministres quant à la mise en application des lois. Est ainsi demandé à chaque ministre de créer au sein de son administration une structure chargée de coordonner le travail de mise en application des lois, d’améliorer le travail de coordination interministérielle, de fixer des échéanciers transmis au Parlement et d’édicter, dans les six mois suivant la publication d’une loi, l’ensemble des mesures d’application nécessaires.

Or, si le Gouvernement a bien pris soin de transmettre depuis 2008 les échéanciers de publication des textes réglementaires, seules 79 % des mesures réglementaires adoptées en 2009 et 2010 ont été publiées dans un délai de six mois, au lieu de 82 % en 2008 et 2009. Il pourrait donc être envisagé que le Gouvernement informe dans les meilleurs délais les commissions compétentes du Parlement des motifs de retard de publication.

Force est de constater, monsieur le ministre, que votre gouvernement a encore une lourde tâche à accomplir pour parvenir à une meilleure organisation de son travail et pour mieux informer le Parlement.

Il doit également échoir aux assemblées parlementaires de mieux déployer les moyens dont elles disposent pour accomplir leur mission de contrôle politique et informel de l’action du Gouvernement, rénovée depuis 2008.

C’est déjà ce que fait en partie l’Assemblée nationale : les députés qui rapportent un projet de loi sont également chargés d’assurer le contrôle de son exécution par la publication d’un rapport. Sans doute le Sénat pourrait-il s’inspirer de cette pratique, qui contribue à une meilleure information de tous, parlementaires comme grand public.

L’adoption de la proposition de loi du président Accoyer qui renforce les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement nous aidera aussi certainement.

Mais, au-delà de ce contrôle informel et politique, se pose la question du contrôle juridique dans la mesure où, comme je viens de le dire, la responsabilité administrative de l’État peut être engagée.

Si le retard excessif d’édiction d’une mesure réglementaire peut être invoqué par toute personne y ayant intérêt, il est regrettable, selon nous, que les parlementaires ne puissent ès qualités introduire un tel recours. Or l’inaction du pouvoir réglementaire, qui peut être tout à fait volontaire, revient à priver d’effet la volonté du Parlement souverain, qui exprime, je le rappelle, la volonté générale.

La jurisprudence administrative ne reconnaît pas l’intérêt à agir d’un parlementaire sur le seul fondement de sa qualité d’élu, quand bien même il contesterait l’inaction fautive du Premier ministre, ou encore le non-respect de la volonté du Parlement.

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !

M. Yvon Collin. C’est pourquoi, les membres du groupe du RDSE ont demandé l’inscription à l’ordre du jour réservé du 17 février prochain de leur proposition de loi tendant à reconnaître une présomption d’intérêt à agir des membres de l’Assemblée nationale et du Sénat en matière de recours pour excès de pouvoir.

M. Jean-Pierre Sueur. Très bonne initiative !

M. Yvon Collin. Au moment où s’engage le présent débat sur l’édiction des mesures réglementaires d’application des lois, nous estimons tout à fait utile de porter notre réflexion sur les moyens qui pourraient être mis en œuvre par le Parlement pour s’assurer que sa volonté sera respectée par le pouvoir réglementaire.

À l’aube de cette nouvelle année, monsieur le ministre, soyez assuré que les membres du RDSE se montreront très vigilants quant à l’application par votre gouvernement des lois votées par le Parlement de la République. (Applaudissements sur les travées du RDSE, du groupe socialiste et de l’Union centriste, ainsi que sur certaines travées de l’UMP.)

Mme la présidente. La parole est à M. Patrice Gélard.

M. Patrice Gélard. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai peu de chose à ajouter aux propos de M. Collin et je serai d’ailleurs amené à répéter un certain nombre de ses observations.

De surcroît, un grand quotidien du soir a repris presque in extenso les conclusions du rapport du Sénat sur l’application des lois, notamment les statistiques qui y figurent, en insistant en particulier sur la multiplication des décrets.

Dès lors, plutôt que de rappeler les chiffres, je soulignerai un certain nombre d’éléments de nature générale en essayant de dégager les facteurs qui expliquent la situation actuelle, avant d’exposer les solutions qui pourraient y être apportées.

Le bilan, peu satisfaisant, est en vérité pérenne : il pouvait déjà être fait sous les républiques précédentes. Si la situation ne s’améliore pas, c’est pour une raison relativement simple, qu’a énoncée M. Collin tout à l’heure : en France, le nombre de lois est excessif et notre pays n’est pas en mesure d’assurer le suivi des quelque soixante textes législatifs adoptés chaque année. Il y a là un élément important que nous devons garder à l’esprit.

Par ailleurs, les lois sont généralement insuffisamment préparées, et cela tient à plusieurs causes.

Guy Braibant, lorsqu’il était à la tête de la section du rapport et des études du Conseil d’État, avait déjà souligné que la formation juridique des hauts fonctionnaires laissait à désirer et qu’il convenait de la développer, tout en précisant que la France était l’un des rares pays où le niveau de cette formation était en baisse. Effectivement, rédiger un projet de décret ou un projet de loi ne s’improvise pas : il y faut un minimum de formation préliminaire.

N’oublions pas non plus qu’un certain nombre de textes adoptés par nos assemblées ne plaisent pas au Gouvernement et que, par conséquent, celui-ci « traîne » un peu les pieds avant de publier les règlements adéquats.

Je citerai à cet égard un exemple, celui de la proposition de loi, adoptée en 2002 par notre assemblée, portant création d’une Fondation pour les études comparatives, dont je fus le rapporteur. M. Schwartzenberg, à l’époque ministre de la recherche, avait soutenu ce texte, qui, quelques jours après, avait été adopté conforme par l’Assemblée nationale. Or, alors que les décrets d’application n’ont jamais vu le jour et que cette loi n’a jamais eu le moindre début de commencement de mise en œuvre, l’un des articles de la proposition Warsmann relative à la simplification du droit en a décidé l’abrogation ; elle était en quelque sorte mort-née, et elle n’est pas la seule. Il est vrai qu’elle nécessitait de dégager des crédits, ce qui n’a jamais été fait par qui que ce soit.

Autre exemple – en l’espèce, le Gouvernement n’a fait preuve d’aucune mauvaise volonté caractérisée, mais les enjeux étaient si importants que les décrets ne pouvaient pas être pris brutalement : la loi Littoral, adoptée à l’unanimité par les deux assemblées. Il faut d’ailleurs se méfier comme de la peste des textes adoptés à l’unanimité : ils cachent généralement un certain nombre d’anomalies ou de dysfonctionnements.

M. Patrice Gélard. Il a fallu dix-huit ans pour que tous les décrets d’application de cette loi soient adoptés. Pendant ce temps, le Conseil d’État ainsi que les tribunaux administratifs ayant estimé que la loi, même sans les décrets, était d’application directe, celle-ci, bien qu’incomplète, fut appliquée – c’est une spécificité bien française –, et le juge administratif fut transformé en législateur.

Un autre élément ressort du rapport rédigé par le Sénat : les lois anciennes, complètement oubliées, qui remontent à une précédente législature et dont les décrets d’application n’ont jamais vu le jour, sont progressivement abandonnées. Il faut attendre l’adoption de différents textes législatifs de simplification administrative pour qu’elles soient abrogées une par une, sans que quiconque se préoccupe des raisons pour lesquelles elles avaient été adoptées une dizaine d’années plus tôt.

Cette situation a entraîné une conséquence directe, que M. Collin a très bien relevée : nous insérons allègrement des dispositions réglementaires à l’intérieur des lois, alors que le Gouvernement devrait systématiquement opposer l’irrecevabilité à l’égard de tous les amendements qui empiètent sur le domaine réglementaire.