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Séance du 31 mars 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 2 bis (Nouveau)
Dossier législatif : proposition de loi relative à l'urbanisme commercial
Article 3

Article additionnel après l'article 2 bis

Mme la présidente. L'amendement n° 45, présenté par M. Cornu, est ainsi libellé :

Après l'article 2 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Pour le cas où plusieurs documents d’aménagement commercial ont été élaborés par des établissements publics de coopération intercommunale, l’approbation du schéma de cohérence territoriale n'est possible qu’après harmonisation de ces documents d’aménagement commercial dans un seul document qui devra couvrir, au moins, l’ensemble du territoire défini pour le schéma de cohérence territoriale conformément au I de l’article 1er.

Plusieurs établissements publics de coopération intercommunale chargés des schémas de cohérence territoriale peuvent élaborer en commun un document d’aménagement commercial portant sur l’ensemble des territoires ainsi définis. Ils doivent justifier des interactions entre ces territoires.

La parole est à M. Gérard Cornu.

M. Gérard Cornu. Certains SCOT couvriront sans doute un territoire trop petit pour pouvoir prendre en considération le commerce lié soit au bassin de vie, soit aux effets de ville-centre.

Cet amendement vise donc notamment à offrir la possibilité à plusieurs EPCI chargés de l’élaboration d’un SCOT de choisir la référence à un seul DAC, afin de mieux organiser les transitions à venir.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Braye, rapporteur. Mon cher collègue, votre amendement est satisfait à la fois par le droit en vigueur et par la rédaction actuelle de la proposition de loi. Aussi, je vous saurais gré de bien vouloir le retirer.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. J’apporterai une précision complémentaire à l’argumentation de M. le rapporteur.

En fait, la première partie de l’amendement est effectivement satisfaite.

Quant à la seconde partie, elle nous paraît très complexe à mettre en œuvre, notamment en matière de modification d’un SCOT. En effet, si un DAC est élaboré sur plusieurs SCOT, la révision d’un seul d’entre eux entraînera des complications multiples dans la mesure où tous les SCOT devront être alors révisés, ce qui, vous l’imaginez bien, monsieur le sénateur, sera particulièrement complexe.

Mme la présidente. Monsieur Cornu, l'amendement n° 45 est-il maintenu ?

M. Gérard Cornu. Non, je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 45 est retiré.

Article additionnel après l'article 2 bis
Dossier législatif : proposition de loi relative à l'urbanisme commercial
Article 4 A (Nouveau)

Article 3

I. – Dans le délai de deux mois à compter de la transmission au préfet de la délibération approuvant un schéma de cohérence territoriale, un plan local d’urbanisme intercommunal ou un document d’aménagement commercial communautaire, celui-ci peut notifier, par lettre motivée, au président de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale les modifications qu’il estime nécessaire d’apporter au document lorsque les dispositions de celui-ci portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre ou sont incompatibles avec les objectifs des schémas de cohérence territoriale, des plans locaux d’urbanisme ou des documents d’aménagement commercial voisins. Dans ce cas, le document ne devient exécutoire qu’après publication et transmission au préfet de la délibération apportant les modifications demandées.

II. – Au premier alinéa de l’article L. 122-5-1 du code de l’urbanisme tel qu’il résulte de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, après les mots : « de développement rural, », sont insérés les mots : « d’équipement commercial et de localisation préférentielle des commerces, ».

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 61, présenté par Mmes Terrade et Didier, MM. Danglot et Le Cam, Mme Schurch et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du parti de gauche, est ainsi libellé :

Alinéa 1, première phrase

Supprimer les mots :

portent une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre ou

La parole est à Mme Odette Terrade.

Mme Odette Terrade. À l’image de ce qui se pratique pour les PLU et les SCOT, le présent article soumet les DAC, y compris les DAC communautaires, au contrôle préfectoral avant leur entrée en vigueur.

L’article L. 122–11 du code de l’urbanisme énumère précisément les principes dont le non-respect autorise le préfet à bloquer l’entrée en vigueur d’un PLU ou d’un SCOT ou à en exiger des modifications.

C’est le cas notamment lorsque les dispositions d’un SCOT sont contraires à un projet d’intérêt général, autorisent une consommation excessive de l’espace ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques.

L’article 3 de la proposition de loi étend la liste des motifs susceptibles de justifier le refus du préfet d’autoriser l’entrée en vigueur d’un SCOT ou d’un PLU. Le préfet devra ainsi veiller à ce que les DAC ou les documents en tenant lieu ne portent pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.

Nous estimons, pour notre part, qu’une telle spécification constitue une source majeure d’insécurité juridique pour les DAC.

Ainsi, par principe, et notamment au regard des dispositions introduites par M. le rapporteur, relatives à la notion de typologie des commerces pouvant intégrer les conditions permettant ou non l'installation d'une implantation commerciale, un DAC constituera nécessairement une atteinte caractérisée à la liberté d'entreprendre.

Cela laisse donc une marge d'appréciation au préfet que nous estimons bien trop importante, car elle lui permet, au final, d'exercer un contrôle non pas de légalité sur les DAC, mais bien d'opportunité. Au titre d'une telle mesure, ce sont bien l'ensemble des DAC qui pourraient être bloqués par les préfets.

Nous considérons donc que les motifs actuels permettant aux préfets de s'opposer à l'entrée en vigueur d'un SCOT, d'un PLU ou d'un DAC communautaire sont largement suffisants.

Pour cette raison, nous vous proposons, mes chers collègues, de limiter aux dispositions actuelles le contrôle du préfet et, par conséquent, de renoncer à un contrôle ex ante du préfet sur les documents d'urbanisme visés fondé sur une « atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre ».

Mme la présidente. L'amendement n° 71 rectifié bis, présenté par MM. Cornu, Reichardt et Pointereau, est ainsi libellé :

Alinéa 1, première phrase

Remplacer les mots :

portent une atteinte disproportionnée à la liberté d'entreprendre ou

par les mots :

, au vu de l'avis émis par la chambre de commerce et d'industrie et la chambre de métiers et de l'artisanat du territoire concerné,

La parole est à M. Gérard Cornu.

M. Gérard Cornu. Les chambres consulaires, notamment les chambres de commerce et d’industrie et les chambres de métiers et de l’artisanat, ont une qualité d’expertise reconnue. Elles me semblent donc les mieux à même de donner un avis sur le caractère disproportionné ou non d’une atteinte à la liberté d’entreprendre.

Tel est l’objet de cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Braye, rapporteur. Comme je l’ai déjà souligné au cours de la discussion, il est difficile, en matière d’urbanisme commercial – et nous rencontrons, avec cette proposition de loi, la même difficulté – de trouver un juste équilibre entre la concurrence et l’aménagement du territoire. Or, même si ces deux éléments semblent manifestement inconciliables, ils sont pourtant compatibles. Le préfet doit donc pouvoir porter une appréciation sur ces deux exigences.

En conséquence, la commission a émis un avis défavorable sur l’amendement n° 61.

Quant à l’amendement n° 71 rectifié bis, il est satisfait par le droit actuel. En effet, le préfet peut s’appuyer sur les avis des chambres consulaires pour rendre son avis. Aussi demanderai-je à notre collègue Gérard Cornu de bien vouloir le retirer.

M. Gérard Cornu. Je le retire, madame la présidente !

Mme la présidente. L’amendement n°71 rectifié bis est retiré.

Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 61 ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le Gouvernement a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 61.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 3.

(L'article 3 est adopté.)

CHAPITRE II

Les autorisations d'implantation commerciale

(Division et intitulé nouveaux)

Article 3
Dossier législatif : proposition de loi relative à l'urbanisme commercial
Articles additionnels après l'article 4 A

Article 4 A (nouveau)

Pour l'application des conditions mentionnées au II de l'article 1er, les seuils de surface hors œuvre nette mentionnés aux II et III du même article et au I de l'article 5 s'appliquent aux demandes de permis de construire ayant pour objet :

1° La création d’un commerce ou d’un ensemble commercial continu ou discontinu résultant soit d’une construction nouvelle, soit du changement de destination d’un immeuble existant ;

2° L'extension d'un commerce ou d'un ensemble commercial continu ou discontinu ayant déjà atteint ce seuil déterminé ou devant le dépasser par la réalisation du projet ;

3° En fonction de la typologie définie au IV de l’article 1er, le changement de secteur d’activité commerciale, d’un commerce ou d’un ensemble commercial continu ou discontinu ayant déjà atteint ce seuil déterminé.

Mme la présidente. Je suis saisie de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 125, présenté par M. Braye, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

Les conditions fixées par le document d’aménagement commercial en application du 2° du I de l’article 1er s’appliquent aux permis de construire ou d’aménager et aux déclarations préalables ayant pour objet :

1° La création d'un commerce ou d'un ensemble commercial continu ou discontinu résultant soit d'une construction nouvelle, soit du changement de destination d'un immeuble existant, lorsque la surface hors œuvre nette de cette construction ou de cet immeuble excède le seuil de surface défini par le document d'aménagement commercial ou conduit au dépassement du plafond de surface mentionné au III de l’article 1er ;

2° L'extension d'un commerce ou d'un ensemble commercial continu ou discontinu lorsque ce commerce ou cet ensemble commercial a déjà atteint ce seuil déterminé, doit le dépasser par la réalisation du projet ou conduit au dépassement du plafond de surface mentionné au III de l’article 1er ;

3° Le changement de secteur d'activité commerciale d'un commerce ayant déjà atteint ce seuil déterminé ou conduisant au dépassement du plafond de surface mentionné au III de l’article 1er.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Cet amendement précise la manière dont s’appliquent les conditions fixées par le DAC dans les secteurs périphériques en matière de développement commercial.

Il permet de prendre en compte non seulement les différents types d’autorisations d’urbanisme que nous avons déjà évoqués ce matin, qu’il s’agisse d’un permis de construire ou d’aménager ou d’une déclaration préalable, mais aussi les plafonds de surface par catégorie de commerces que nous avons fixés.

Mme la présidente. L'amendement n° 80 rectifié bis, présenté par M. Merceron, Mme Gourault, MM. Deneux et Soulage, Mmes Férat et Morin-Desailly et M. Amoudry, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Remplacer les mots :

aux II et III

par les mots:

au II

La parole est à M. Jean-Claude Merceron.

M. Jean-Claude Merceron. Il n’a plus d’objet, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 117, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 1

Supprimer les mots :

et au I de l’article 5.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Il s’agit d’un amendement de coordination avec les dispositions qui ont été adoptées à l’article 5.

Mme la présidente. L'amendement n° 114, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 114 est retiré.

L'amendement n° 97 rectifié, présenté par M. P. Dominati et Mme G. Gautier, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Supprimer les mots :

En fonction de la typologie définie au IV de l’article 1er,

Cet amendement n'est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 117 ?

M. Dominique Braye, rapporteur. La commission est défavorable à l’amendement n° 117, qui est un amendement de cohérence avec la nouvelle rédaction de l’article 5.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 125 ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. L’amendement n° 125 est intéressant. Nous avions d’ailleurs tenté de passer un deal sur cet amendement relatif au droit de suite des implantations commerciales. Dès lors que nous n’avons pas eu la typologie, le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée. Pour nous, c’était l’un ou l’autre, mais là ce sera sans doute fromage et dessert pour la commission ! (Sourires.)

Mme la présidente. La parole est à M. François Patriat, pour explication de vote sur l’amendement n° 125.

M. François Patriat. L’amendement n° 125 est important dans la mesure où il concerne le changement de secteur d’activité commerciale prévu au 3° de l’article 4 A.

Dans la rédaction actuelle, vous n’avez pas prévu de dispositif permettant de contrôler les changements de destination, ce qui pose problème. Or, les promoteurs immobiliers des biens commerciaux n’étant pas, la plupart du temps, les usagers des locaux, il faut, vous le savez comme moi, monsieur le rapporteur, revoir toutes les dispositions législatives relatives aux baux commerciaux et aux conditions de cession. Telle est la lacune essentielle de ce texte. En effet, vous ne faites rien pour faire évoluer les structures fondamentales du secteur.

Certes, vous avez proposé, bien tardivement, il faut l’avouer, un amendement tendant à soumettre les changements de destination à une déclaration préalable. Toutefois, la référence que vous avez introduite renvoie à un décret ; nous reviendrons ultérieurement sur cette discussion lors de l’examen de l’amendement n° 126.

Dès lors, nous ne pouvons être satisfaits de votre proposition à moins, évidemment, que vous ne soyez en mesure de nous fournir des précisions sur le décret visé.

C’est pourquoi nous nous abstiendrons sur cet amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 125.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l'article 4 A est ainsi rédigé, et l'amendement n° 117 n'a plus d'objet.

Article 4 A (Nouveau)
Dossier législatif : proposition de loi relative à l'urbanisme commercial
Article 4

Articles additionnels après l'article 4 A

Mme la présidente. L'amendement n° 17, présenté par MM. Patriat, Bérit-Débat, Bourquin, Courteau et Daunis, Mme Nicoux, MM. Raoul, Repentin et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l'article 4 A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les demandes de permis de construire déposées pour les implantations commerciales visées au 2° du II de l'article 1er de la présente loi sont envoyées à l'établissement public visé à l'article L. 122-4 du code de l'urbanisme qui rend un avis sur la demande dans un délai d'un mois.

Passé ce délai, l'avis est réputé favorable. En cas d'avis défavorable, la demande est soumise à la commission régionale d'aménagement commercial qui statue dans un délai de deux mois dans la formation prévue à l'article 5 de la présente loi. Son avis s'impose au maire chargé de délivrer le permis de construire.

Un décret en Conseil d'État précise les modalités de mise en œuvre du présent article, notamment pour ce qui concerne les pièces supplémentaires à joindre au dossier de demande de permis de construire dans les cas visés au I de l'article 5 de la présente loi.

La parole est à M. Claude Bérit-Débat.

M. Claude Bérit-Débat. Cet amendement prévoit de soumettre les demandes de permis de construire et d’aménagement à une instruction sécurisée, qui permet ainsi au président de l’établissement chargé du SCOT d’exercer un véritable contrôle de l’application des directives contenues dans le DAC.

En outre, en cas de conflit entre une commune et l’EPCI chargé du SCOT, il reviendra à la commission régionale d’arbitrer le différend.

Nous estimons qu’il est risqué de confier aux seuls maires la responsabilité de décider, par le biais d’une autorisation d’urbanisme exclusivement, de la validité d’une implantation commerciale.

C’est pourquoi un dispositif de double instruction, que nous demandons depuis le début de la discussion, permettrait de doter cette autorisation d’une légitimité renforcée, puisque, dans le cadre du SCOT, le DAC prévoit des règles destinées à préserver l’équilibre commercial sur le territoire.

En outre, il était devenu courant de voir des dossiers de demande de permis de construire et d’implantation être acceptés par les instances collégiales de décision, ce qui a donné lieu à la construction et à l’aménagement de projets très éloignés de ceux qui étaient présentés dans les dossiers sur lesquels les élus s’étaient prononcés ; nombre d’entre vous ont certainement connu cette situation. La procédure devenait donc tout à fait inutile dans la mesure où il était impossible de revenir sur la décision, une fois le permis délivré et l’équipement construit.

Pour tenter de limiter ces abus, nous proposons qu’un décret en Conseil d’État précise la nature des pièces nécessairement jointes au dossier de demande de permis de construire, afin d’éviter la multiplication des opérations immobilières de promoteurs, qui ne reposent sur aucune demande réelle d’implantation.

Enfin, vous le savez, malgré le régime de compatibilité existant entre le PLU et le SCOT, il arrive que les documents soient contradictoires sur certains territoires pour des raisons qui tiennent à la date à laquelle ils ont été révisés. C’est pourquoi il nous semble nécessaire de sécuriser les dispositions du DAC en sollicitant l’avis du président du SCOT.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Dominique Braye, rapporteur. Cette procédure nous paraît excessivement lourde, voire, je le dis, totalement inutile.

C’est la première fois, sauf dans des cas tout à fait exceptionnels, que l’on demande une double instruction : tous les permis de construire devraient être visés par l’établissement chargé de l’élaboration du SCOT. Cela implique d’ailleurs de doter cet établissement des moyens nécessaires en personnels et en ingénierie ! Le maire est capable de traiter cette question, d’autant que, ne l’oublions pas, le PLU doit être mis en compatibilité avec le SCOT.

C’est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Une double instruction du permis de construire me paraît légèrement contradictoire avec l’ambition de simplification de l’urbanisme qui nous anime aujourd’hui.

M. François Patriat. Ce n’est pas la même chose !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. En conséquence, le Gouvernement a également émis un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. Claude Bérit-Débat, pour explication de vote.

M. Claude Bérit-Débat. À vouloir tout simplifier, vous complexifiez la procédure et libéralisez à tout crin ! Or cela va entraîner un certain nombre de problèmes juridiques, alors que nous proposons précisément de les éviter.

Monsieur le secrétaire d’État, vous pourrez compter, dans un proche avenir, si vous êtes encore à la tête de ce ministère, le nombre de contentieux ainsi créés.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 17.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 126, présenté par M. Braye, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Après l’article 4 A, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans les secteurs où le document d'aménagement commercial pose des conditions relatives à la localisation préférentielle des commerces en fonction de la typologie définie au IV de l'article 1er, le changement de secteur d’activité d’un commerce fait l’objet d’une déclaration préalable telle que prévue par l’article L. 421-4 du code de l’urbanisme.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Dominique Braye, rapporteur. Cet amendement vise tout simplement à soumettre les changements de secteur commercial à déclaration préalable, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Il s’agit là d’un apport substantiel à cette proposition de loi.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. Le Gouvernement étant toujours défavorable à la typologie, il est évidemment défavorable à cet amendement.

Mme la présidente. La parole est à M. François Patriat, pour explication de vote.

M. François Patriat. Je veux de nouveau revenir sur la question du changement de destination.

Un décret en Conseil d’État arrête la liste des constructions, aménagements, installations et travaux qui, en raison de leur dimension, de leur nature ou de leur localisation, ne justifient pas l’exigence d’un permis et font l’objet d’une déclaration préalable. Ce décret précise que, dans les cas où les clôtures sont également soumises aux déclarations préalables, les constructions soumises à déclaration préalable sont, aux termes du décret du 5 janvier 2007, visées par deux articles du code de l’urbanisme. Or, dans ces articles, il n’est jamais fait mention d’aucune autre procédure que celle qui conduit à la construction d’un ouvrage.

À défaut d’inscrire explicitement que le changement de destination avec l’arrivée d’un commerçant dans un nouveau local est soumis à déclaration préalable, comment allez-vous faire ? Ce n’est pas possible, sauf à changer le décret.

Un locataire signant un bail commercial, doit-il procéder à une déclaration préalable avant de signer le bail ? Dès lors, pourquoi ne pas réformer la législation relative aux baux commerciaux pour le préciser explicitement, afin d’éviter que les acteurs ne soient pris au dépourvu ?

Il est absolument insuffisant de renvoyer à cet article du code de l’urbanisme la question du changement d’activité. Certes, vous comprenez l’enjeu, monsieur le rapporteur, mais la solution proposée sera inopérante sur le terrain.

Nous avons la preuve que la suppression de toute autorisation d’exploitation pose de sérieux problèmes. M. le secrétaire d’État nous a dit tout à l’heure qu’il ne voulait pas complexifier la situation ; pour notre part, comme l’a indiqué notre collègue Claude Bérit-Débat, nous voulons trouver des solutions pour éviter les problèmes.

Même si nous sommes ravis de constater que vous avez, enfin, admis que la question des changements d’activité est fondamentale, nous sommes, en revanche, très sceptiques sur l’efficacité de vos propositions, monsieur le rapporteur.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 126.

(L'amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi, après l'article 4 A.