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Séance du 4 mai 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Serge Larcher, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, mon collègue et ami Georges Patient vient de présenter – brillamment – la problématique de la crise du logement outre-mer et les dispositions de la proposition de loi dont Serge Letchimy, député de la Martinique et ancien maire de Fort-de-France, a pris l’initiative. Je m’en tiendrai donc à exposer ici quelques éléments complémentaires.

La crise du logement que l’on connaît en France hexagonale est encore plus aiguë outre-mer, où elle présente, de surcroît, des particularités qui nécessitent d’adapter les outils juridiques et opérationnels habituels.

Tout d’abord, les finances des collectivités territoriales, surtout celles des communes, sont fragiles ; les collectivités font face à des charges élevées et manquent de ressources fiscales du fait du contexte économique et social, ce qui limite leurs capacités d’investissement.

Ensuite, certaines particularités sont intrinsèques à nos territoires : les risques naturels, sismiques ou climatiques, et les contraintes topologiques entraînent un accroissement des coûts de la construction ou de la réhabilitation des logements.

Cela explique également que – à l’exception peut-être de la Guyane – le foncier disponible et aménagé soit rare et cher. Je voudrais d’ailleurs m’attarder un instant sur ce point.

L’expansion urbaine, concentrée sur quelques communes, a été plus rapide et plus brutale outre-mer que dans l’hexagone, alors même que la question de la propriété n’y était pas du tout réglée. Ainsi, la fin de l’esclavage n’a été que partiellement et tardivement prise en compte en termes de propriété ou d’attribution de terrains aux anciens esclaves ou descendants d’esclaves. En outre, l’indivision est un mal endémique qui n’a jamais été traité par les autorités administratives.

Enfin, l’État, pour des raisons historiques, est le principal propriétaire foncier de nos départements. Or une partie de son domaine public, la zone dite des cinquante pas géométriques, réminiscence du domaine royal, est aujourd’hui largement mitée par une urbanisation diffuse, que l’État n’a pas contrôlée et commence à peine à prendre véritablement en compte.

Madame la ministre, sachant que le thème du foncier a été choisi par le comité de suivi de la mission commune d’information du Sénat sur la situation des départements d’outre-mer pour ses travaux de 2011, je souhaite vous poser trois questions.

Premièrement, où en est la création du groupement d’intérêt public chargé de travailler sur l’indivision, mesure que nous avons adoptée dans la loi pour le développement économique des outre-mer voilà déjà deux ans ?

Deuxièmement, le comité interministériel de l’outre-mer avait décidé la création d’établissements publics fonciers dans les départements d’outre-mer qui n’en disposaient pas ; certaines collectivités ont, depuis lors, fait des propositions constructives. Quelle est aujourd’hui la position de l’État sur cette question ?

Troisièmement, la loi de finances pour 2011 ouvre la possibilité à l’État de céder des terrains à titre gratuit, principalement en vue de construire des logements sociaux. Je rappelle que cela existait déjà pour la Guyane, mais qu’aucune cession n’avait eu lieu. Où en est-on ? Avez-vous une liste de terrains qui pourraient être concernés ? Avez-vous des discussions avec des aménageurs ou des bailleurs sociaux pour monter ces opérations indispensables ?

J’en viens plus directement à la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui.

Elle a un mérite tout à fait exceptionnel : elle fait suite aux constatations faites par les acteurs locaux sur le terrain et elle apporte des solutions pragmatiques, adaptées aux réalités de nos territoires.

Je rappellerai que, jusqu’aux années cinquante, l’économie des Antilles françaises était agricole, totalement fondée sur la culture de la canne et sa transformation en sucre exporté vers la métropole.

Avec l’avènement du sucre de betterave en Europe, la culture de la canne a diminué et a parfois été abandonnée. Les îles, appelées jadis « îles à sucre », ont donc presque totalement été désindustrialisées en moins de dix ans, ce qui a entraîné un exode massif vers la ville des populations rurales, qui avaient l’espoir d’y trouver du travail. Des terrains ont dès lors été occupés à la périphérie des villes, où ont été construites des habitations précaires qui seront progressivement « durcifiées », pour reprendre le néologisme créé par Serge Letchimy dans les années quatre-vingt.

Hier bidonvilles, ces quartiers sont aujourd’hui partie intégrante de la ville. Ainsi en est-il de Texaco, de Trénelle-Citron, de Volga-Plage à Fort-de-France ou encore de Carénage à Pointe-à-Pitre. Mais on en trouve également de multiples exemples dans des communes de plus petite taille.

Cette présence massive d’habitations construites sans droit ni titre est souvent ancienne et acceptée. Ces logements sont même parfois donnés en location, de parfaite bonne foi, voire soumis à la taxe d’habitation et à la taxe foncière. Cette occupation sans droit ni titre se traduit par une déconnexion de fait entre le propriétaire du foncier et le propriétaire du bâtiment. Elle produit des effets, pour les habitants de ces quartiers et pour les aménageurs, qu’il est nécessaire de prendre en compte. Qui plus est, elle interfère avec la question, particulièrement grave outre-mer, de l’insalubrité.

Le rapport que Serge Letchimy a réalisé en 2009 a pointé l’acuité de ce problème, puisque la proportion de logements classés comme insalubres est d’environ 8 % en métropole, mais de 26 % outre-mer. Ainsi, en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à la Réunion, les services de l’État dénombrent environ 50 000 logements insalubres abritant plus de 150 000 personnes, chiffres que, comme M. le rapporteur, vous avez d'ailleurs cités. Et c’est sans prendre en compte Mayotte, qui vient d’intégrer le cadre départemental !

C’est dans ce contexte que la proposition de loi entend relancer la politique de résorption de l’habitat insalubre, que tout le monde considère comme bloquée depuis de nombreuses années outre-mer, en intégrant la particularité de l’occupation sans droit ni titre.

Ce texte a été adopté à l’unanimité à l’Assemblée nationale en janvier dernier et, grâce à l’important travail de son rapporteur, notre commission de l’économie en a encore renforcé le caractère opérationnel et la sécurité juridique. Elle a notamment souhaité restreindre aux départements d’outre-mer et à Saint-Martin le bénéfice de l’aide visant à compenser la perte de domicile, et je comprends son choix.

Cette question nous renvoie à la portée de l’article 73 de la Constitution, selon lequel les lois et règlements « peuvent faire l’objet d’adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières » des départements et régions d’outre-mer. Nous avons eu ce même débat en Martinique lors du référendum de l’an passé, et je crois, madame la ministre, que l’État a trop longtemps eu une position timorée sur les possibilités d’adaptation que permet l’article 73.

Sur le papier, cette proposition de loi peut surprendre, car elle déroge évidemment au droit commun. Cependant, il se trouve que celui-ci ne parvient pas à s’appliquer, en l’espèce, dans nos départements ou, en tout cas, qu’il ne répond pas aux situations d’occupation sans droit ni titre de terrains publics ou privés.

Elle constitue donc un outil à la disposition des opérateurs locaux pour lutter contre l’insalubrité et aménager ces quartiers, bien que nous sachions qu’elle restera insuffisante pour régler le problème des bidonvilles, qui, s’ils n’existent presque plus en Martinique, en Guadeloupe ou à la Réunion, continuent de se développer à grande vitesse en Guyane et à Mayotte.

Je continue de plaider pour une politique du logement et de la ville qui prenne en compte la question dans sa globalité. C’est un point sur lequel plusieurs membres de notre commission ont insisté lors de nos débats la semaine dernière. Nous verrons bien, dans le prochain projet de loi de finances, si cette politique est vraiment mise en œuvre.

Pour conclure, j’indique que la commission des affaires sociales a émis, à l’unanimité, un avis favorable à l’adoption de cette proposition de loi. J’espère que nous retrouverons la même unanimité dans cet hémicycle. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à M. Pierre Jarlier.

M. Pierre Jarlier. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, dans son seizième rapport sur L’état du mal-logement en France, « Carton rouge au mal-logement », la Fondation Abbé Pierre a dressé un état des lieux bien sombre, appelant chacun à s’interroger sur les limites des politiques du logement.

Selon ces informations et malgré les efforts consentis ces dernières années, plus de huit millions de Français seraient en situation de mal-logement ou de fragilité par rapport au logement. Les départements d’outre-mer sont concernés au moins autant, sinon plus, par ces situations préoccupantes que les départements de l’Île-de France, comme l’a rappelé M. le rapporteur.

Ces chiffres alarmants appellent évidemment des mesures urgentes permettant de répondre à ces situations dramatiques.

La proposition de loi soumise ce soir à notre examen va dans ce sens. Elle est importante, car elle vise à remplir un vide juridique qui concerne l’expropriation de personnes résidant dans des logements informels ainsi que les dispositions relatives à l’habitat indigne en outre-mer.

Il est certes difficile de quantifier l’habitat informel, qui correspond à un habitat sans droit ni titre, et l’habitat indigne, qui, lui, concerne des locaux d’habitation impropres par nature à cet usage ou expose ses occupants à des risques pour leur sécurité physique et leur santé.

Mais ce constat est intolérable et trop fréquent. Il suffit de parcourir la périphérie parisienne pour s’en convaincre.

La région d’Île-de-France étant particulièrement concernée, je regrette, à titre personnel, que la commission ait limité à l’outre-mer le champ d’application des mesures relatives à l’habitat informel. Il faut néanmoins reconnaître que c’est bien dans les territoires ultramarins que le phénomène est le plus présent.

Cette situation d’urgence a d’ailleurs été mise en évidence par notre collègue député Serge Letchimy dans son rapport de septembre 2009 : plus de 150 000 personnes habitent en Guadeloupe, en Guyane, en Martinique et à la Réunion, dans plus de 50 000 locaux insalubres – pour la très grande majorité, dans des habitats informels. Aussi, avant même d’en combattre les causes, est-il urgent d’adapter le droit de l’expropriation à ce phénomène d’ampleur qui touche les populations les plus pauvres.

L’outre-mer connaît une crise du logement plus préoccupante encore qu’en métropole, en raison notamment d’un grave déficit de logements sociaux. Cela entraîne naturellement la persistance, voire la multiplication des habitats informels, souvent insalubres, en raison des difficultés sociales que connaissent de nombreux départements d’outre-mer. Ce constat est aggravé sur certains territoires par un flux important d’immigrés clandestins. Rappelons que près de 10 % de la population ultramarine est en attente d’un logement social et que près d’un tiers des résidences principales dans les départements et régions d’outre-mer sont des logements précaires. Ces deux chiffres appellent une réaction forte du législateur.

La proposition de loi dont nous débattons aujourd’hui, en transcrivant dans la loi certaines recommandations du rapport de Serge Letchimy, permet de combler le vide juridique relatif à la définition des habitats informels et insalubres. Elle traite également du régime juridique applicable lors des opérations d’aménagement nécessitant l’expulsion de leurs occupants, pour une cause d’utilité publique.

Les collectivités disposeront donc avec ce texte d’une base juridique solide pour mettre en œuvre et accélérer les programmes de logement en outre-mer, tout en garantissant une certaine protection des populations concernées.

En effet, en l’état actuel du droit, l’expropriation ne s’applique pas à l’habitat informel, puisqu’elle ne concerne que les propriétaires munis de titres « en bonne et due forme ». Or, comme je l’ai rappelé tout à l’heure, dans les départements et régions d’outre-mer, nombreuses sont les personnes qui n’ont pas d’autre choix que d’occuper des habitats de fortune, sur des domaines publics ou privés, souvent sans autorisation.

Pour autant, ces occupants, sans droit ni titre, ne sont pas ignorés par les pouvoirs publics. En effet, beaucoup paient des impôts locaux sur ce type d’habitation. Ils méritent donc, comme tous les autres contribuables, qu’une attention particulière soit portée à leurs difficultés.

En pratique, la différenciation entre la propriété du sol et la possession du bâtiment édifié sur le même terrain est différente en outre-mer de ce qui existe sur le territoire métropolitain. Il est donc important que la loi puisse régler à titre principal, et non pas accessoire, ce problème d’une ampleur particulière dans les territoires ultramarins. Alors qu’en matière d’insalubrité et d’habitat indigne, nos lois s’appliquent indifféremment sur tout le territoire, la situation très préoccupante que connaît l’outre-mer dans ce domaine justifie les mesures particulières proposées par la proposition de loi. Cette approche territoriale mérite d’être soulignée, car elle constitue une forme de reconnaissance de la spécificité de certains territoires et de la particularité des mesures à adapter à leur diversité.

Quelle est la situation actuelle ?

À ce jour, les territoires ultramarins sont, juridiquement, dans une zone qui n’ouvre pas de droits individuels et collectifs aux populations concernées, puisque les dispositifs nationaux destinés à lutter contre l’habitat insalubre, comme le droit de l’expropriation, ne sont pas adaptés à la réalité ultramarine. La proposition de loi tend par conséquent à sortir de cette zone les occupants de logements informels et insalubres, et donc de les reconnaître juridiquement, mais aussi de reconnaître, par une indemnisation, une valeur au bien qu’ils occupaient.

De même, le texte permet d’adapter le droit en matière de police de l’insalubrité ou de procédures de péril, et surtout de terrains vacants, dans le cadre des procédures d’abandon manifeste.

Sur le fond, ce sont les valeurs mêmes de notre démocratie qui sont en jeu dans ce texte, et notamment la dignité des personnes occupantes « sans droit ni titre », soit des occupants qui ne sauraient subir systématiquement la double peine de l’habitat indigne et de l’expropriation sans droit.

Le groupe centriste se réjouit de cette proposition de loi qui fixe un cadre clair et pragmatique à l’indemnisation de ces personnes, d’autant que les conditions définies par le texte de la proposition de loi pour bénéficier de ces dispositions permettront aussi d’éviter que les marchands de sommeil ne profitent de ces situations de fragilité.

Les objectifs du texte, comme les éléments de procédure, nous semblent donc équilibrés. Nous sommes toutefois conscients que, s’il constitue une première mesure pragmatique pour traiter la question du logement indigne et informel en outre-mer, le texte n’en élimine pas les causes. Je pense non seulement à la forte immigration, mais aussi à la précarité d’une part importante de la population, notamment en Guyane et à Mayotte, ou encore à la mauvaise santé financière des collectivités d’outre-mer, qui ne facilite pas la mise en œuvre de programmes de logements sociaux… Il faudra se préoccuper de ces différents aspects.

Je tiens enfin à saluer le travail, sur ce texte, du rapporteur et de la commission, qui en a largement clarifié la rédaction, même si – je le répète – je regrette à titre personnel que les dispositions relatives à l’habitat informel en métropole n’apparaissent pas dans le projet, d’autant que ces mesures ne sont pas obligatoires.

Au demeurant, parce que ce texte constitue une avancée sociale significative pour l’outre-mer, les sénateurs de l’Union centriste se prononceront en faveur de son adoption. (Applaudissements sur les travées de lUnion centriste et sur certaines travées de lUMP.)

M. le président. La parole est à Mme Gélita Hoarau. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG.)

Mme Gélita Hoarau. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, malgré les opérations de résorption d’habitat insalubre, débutées depuis les années quatre-vingt, force est de constater la persistance de l’habitat informel dans les départements d’outre-mer. À la Réunion, malgré une baisse de 28 % de l’insalubrité entre 1999 et 2008, le dernier recensement fait état de 16 000 logements insalubres, soit environ 6 % du parc immobilier réunionnais.

La proposition de loi qui nous est soumise aujourd’hui vise à « accélérer le processus de résorption des différentes formes d’habitat indigne dans les départements d'outre-mer  », et plus précisément à faire sortir les secteurs d’habitat insalubre des « zones de non-droit ».

Dans cette optique, elle prévoit deux séries de mesures : d’une part, une aide financière aux occupants sans droit ni titre dans le cadre d’une opération d’intérêt public, afin de rendre plus aisée la réalisation de ladite opération et la réinstallation des occupants ; d’autre part, l’adaptation des procédures de police en matière d’insalubrité, pour une efficacité accrue de l’action contre les marchands de sommeil. Il s’agit de doter les opérations de résorption d’habitat insalubre de nouveaux moyens réglementaires, le cadre juridique actuel prévalant en métropole étant « inapplicable outre-mer aux situations d’habitat informel » et renforçant « l’impunité des marchands de sommeil et l’extrême vulnérabilité des occupants ».

Ce texte apporte donc un socle juridique aux particularismes domiens et introduit également la définition de l’habitat informel dans la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, dite « loi Besson ». Ainsi, ce sont des milliers de familles qui pourront dorénavant bénéficier des plans départementaux d’actions pour le logement des personnes défavorisées et voir leurs conditions de vie s’améliorer. Ces apports juridiques marquent donc un nouveau pas vers une égalité entre le territoire métropolitain et celui des outre-mer, tout en reconnaissant à ces derniers leurs spécificités.

L’habitat indigne, véritable déni du droit au logement, n’est pas sans danger pour ceux qui le subissent, notamment les enfants. Les conséquences sont bien connues : échec scolaire, intimité inexistante, vie sociale réduite…

Pour ces raisons, nous espérons, madame la ministre, la parution rapide des décrets d’application de ce texte qui contribuera à lutter contre l’habitat indigne dans les départements d'outre-mer. Je dis bien « contribuer », car la résorption de ce type d’habitat passe aussi, et inévitablement, par la résolution définitive de la question de la propriété foncière. À la Réunion, plus de 80 % de logements indignes concernent les terrains privés. De fait, grand nombre d’opérations d’aménagement public sur le territoire réunionnais exigent que soit réglé préalablement le problème de l’absence de titres de propriété.

La solution peut également passer soit par voie notariale, quand se pose un problème de succession, soit en faisant appel à la procédure d’acquisition, dite « d’usucapion ». Dans les deux cas, la création d’un groupement d’intérêt public, un GIP, serait un appui logistique et technique. Il jouerait également le rôle de facilitateur, de médiateur et de coordonnateur, eu égard aux conflits d’intérêts existant dans ce contexte. Toutefois, alors que la création de ce GIP est prévue à l’article 35 de la loi du 27 mai 2009 pour le développement économique de l’outre-mer, la LODEOM, pour « l’établissement des titres de propriétés », ce dispositif n’a jusqu’à présent pas vu le jour. C’est difficilement compréhensible !

La persistance de l’habitat insalubre est symptomatique d’un manque substantiel de logements sociaux. Rappelons que, à la Réunion, plus de 20 000 familles sont dans l’attente d’un logement social. Tous les ans, sur les 6 500 nouveaux ménages, plus de 70 % relèvent de ce type de logement. Or, l’année dernière, seuls 3 000 logements sociaux ont été construits. Ces demandes ne devraient pas baisser, en raison de la paupérisation de la société réunionnaise, due à l’augmentation du chômage ou à la précarisation de l’emploi.

Les collectivités locales mesurent l’ampleur de ce problème et, pour certaines d’entre elles, prennent des dispositions. Ainsi, le conseil général de la Réunion fait du logement des personnes en difficulté une de ses priorités et s’est engagé, dès le début de l’année, à soutenir le secteur du logement social, notamment en apportant sa garantie, à hauteur de plus de 4 millions d’euros, aux emprunts contractés par les bailleurs sociaux auprès de la Caisse des dépôts et consignations, en vue du financement de la construction de logements locatifs sociaux, les LLS, et très sociaux, les LLTS, neufs. Certaines communes, comme celle de Saint-Paul, prennent davantage en compte dans le programme de construction de logement social les critères de la loi SRU du 13 décembre 2000, à savoir un quota de 20 % de logements sociaux. Tous les acteurs du secteur attendent des moyens, notamment financiers, à la hauteur de la pénurie de logements sociaux.

En résumé, nous ne pouvons qu’être d’accord avec les attendus de cette proposition de loi, dont l’aspiration est de redonner une dimension humaine aux habitats des plus défavorisés de nos départements d’outre-mer. Nous espérons que ce texte, outil législatif ambitieux, inaugurera une nouvelle politique du logement et d’urbanisation de l’outre-mer. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC-SPG, ainsi que sur diverses autres travées.)

M. le président. La parole est à M. Soibahadine Ibrahim Ramadani.

M. Soibahadine Ibrahim Ramadani. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi dont nous débattons aujourd’hui et qui a été adoptée en première lecture à l’Assemblée nationale le 26 janvier dernier, reprend les propositions formulées par le rapport confié par le Gouvernement en 2009 à M. Letchimy et met en exergue trois problèmes : le droit au logement, l’habitat indigne, l’équité et la justice sociale.

Le rapport de Georges Patient, établi au nom de la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, rappelle qu’en 2008 166 000 personnes étaient en attente d’un logement dans les quatre départements d'outre-mer, alors qu’en 2009 les 6 000 logements sociaux qui ont été construits se sont révélés insuffisants au regard des besoins, qui se chiffrent à 45 000 constructions nouvelles par an.

À cette carence de logements neufs, s’ajoutent 50 000 logements insalubres et une augmentation constante de l’habitat informel, qui représenterait, comme l’a indiqué le rapporteur, 30 % à 40 % des maisons individuelles construites sans permis aux Antilles et à la Réunion. En Guyane, 30 % des constructions existantes et 50 % des constructions neuves sont le fait de personnes étrangères en situation irrégulière.

En réponse à ce constat alarmant, le présent texte formule, développées en trois sections, les propositions suivantes.

Dans la première section est prévu le versement d’une aide financière aux occupants sans titre, dans le cadre d’opérations d’aménagement ou de la réalisation d’équipements publics nécessitant la destruction des habitations, afin de ne pas porter atteinte au droit de propriété. Toutefois, cette « aide financière pour perte de domicile », dont le barème sera fixé par arrêté ministériel, reste, comme M. le rapporteur l’a indiqué, une faculté et non une obligation pour la personne publique à l’origine de l’opération.

La deuxième section concerne le traitement de 1’« habitat informel » ou « spontané » inclus dans le concept de l’« habitat indigne » : pouvoir est donné au préfet en matière de « police de l’insalubrité » ; est prévue la création d’un groupement d’intérêt public pour la conduite d’actions nécessaires au traitement des quartiers d’habitat dégradé ainsi que la réalisation d’opérations RHI dans la zone des cinquante pas géométriques à Mayotte.

Enfin, la section 3 prévoit, en son article 16, des dispositions qui visent à simplifier et accélérer les procédures en cas d’abandon manifeste de parcelles ou d’immeubles.

Quelle est la situation à Mayotte ? Selon l’INSEE, le parc de logements a progressé de 20 % entre 2002 et 2007, pour atteindre le nombre de 57 225 logements, avec une évolution significative en termes de confort intérieur, selon les résultats du dernier recensement. Cette évolution ne couvre pas le besoin en logement, du fait de l’augmentation rapide de la population et des conséquences de l’immigration clandestine.

Les estimations pour 2017 donnent une population avoisinant les 260 000 personnes, avec une prévision comprise entre 3,7 et 4 personnes par ménage. Ainsi, le projet d’aménagement et de développement durable prévoit, pour la même période, un nombre de résidences principales compris entre 70 000 et 80 000. Selon cette hypothèse, le besoin en logements, évalué à 33 000, nécessite la construction de 2 300 logements nouveaux et la réhabilitation de 600 logements par an. Pour le logement social, le besoin est évalué à 500 constructions par an.

Les efforts actuels en matière de politique de logements ne répondent pas efficacement à ce besoin. Un des facteurs bloquants de la production de logements à Mayotte et dans les autres collectivités d’outre-mer tient à la problématique spécifique du foncier : comme l’ont indiqué d’autres orateurs, il est rare, cher, insuffisamment aménagé et sécurisé.

Malgré les constructions nouvelles enregistrées depuis quelques années, notamment en zone urbaine, témoignant de la hausse du niveau de vie d’un certain nombre d’habitants de Mayotte, l’habitat précaire se développe en périphérie de ladite zone, dans des quartiers très peu fournis en équipements collectifs, principalement autour des pôles d’emploi de Mamoudzou et Longoni, avec l’apparition de « zones d’habitations précaires et informelles ». D’ailleurs, l’INSEE le notait dans le cadre du recensement de 2002, plus de 42 % des résidences principales étaient des logements précaires.

Selon deux rapports du sénateur Henri Torre, en 1998, la proportion de logements précaires parmi les résidences principales était de 50,50 % à Mayotte, alors qu’elle n’était que de 10,50 % en Martinique, de 24,88 % à la Réunion, de 32,47 % en Guyane et de 34,48 % en Guadeloupe ; en 2003, Mayotte comptait 14 277 logements insalubres.

Le rapport Letchimy souligne, quant à lui, que les politiques nationales de lutte contre l’habitat insalubre sont inadaptées à l’outre-mer, avec très peu d’opérations de résorption de l’habitat insalubre, ou RHI. À Mayotte, plusieurs opérations de RHI sont intervenues ces dernières années, notamment à Mamoudzou, dans le quartier de M’Gombani avec l’intervention de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine ; à Chiconi en 2009, dans le quartier d’Antapagna, avec le concours du plan de relance de l’économie. D’autres quartiers méritent d’être classés en zone urbaine sensible ou de bénéficier de la mise en place d’une maîtrise d’œuvre urbaine et sociale, plus souple et plus efficace.

Par ailleurs, le rapport de Georges Patient indique que le développement de l’habitat informel concerne aujourd’hui surtout la Guyane et Mayotte, sous l’effet de l’immigration clandestine. En 2006, la commission d’enquête sénatoriale sur l’immigration clandestine constatait déjà que, « à Mayotte et en Guyane, l’ampleur de l’immigration clandestine aboutit à une multiplication des constructions illicites et à la reconstitution de véritables bidonvilles ».

Or le fait que le dispositif d’aide financière inscrit dans la présente proposition de loi n’exclue pas formellement les occupants étrangers en situation irrégulière, pour une question d’équité et de justice sociale, pourrait créer un important d’appel d’air, difficilement compréhensible, quand l’État lutte parallèlement contre l’immigration clandestine et quand nos compatriotes rencontrent d’énormes difficultés à sortir de l’indivision et à accéder à la propriété, pour les parcelles qu’ils occupent depuis plusieurs générations dans les zones des cinquante pas géométriques.

En outre, l’article 15 vise à mettre en œuvre la proposition n° 7 du rapport de Serge Letchimy en permettant la réalisation d’opérations de RHI dans la zone des cinquante pas géométriques à Mayotte, de la même manière que l’article 32 de la loi portant engagement national pour l’environnement, ou « Grenelle 2 », l’avait permis pour la zone des cinquante pas géométriques des deux départements antillais. Sur ce point, il convient de souligner le bon travail de diagnostic fait par le rapport Letchimy et repris par la présente proposition de loi.

Il convient aussi de poser le débat de l’application à Mayotte des deux décrets du 9 septembre 2009 relatifs à la constitution de droits réels dans le domaine public maritime de l’État, dit de la zone des cinquante pas géométriques, décrets contestés pour leur application différenciée entre les collectivités territoriales et les personnes individuelles, les premières ayant la possibilité d’acquérir gratuitement des parcelles situées en ZPG, notamment pour la construction de logements sociaux, les seconds contraints de s’acquitter d’une certaine somme, selon une décote précise, mais qui handicape lourdement les familles modestes et, de surcroît, représente un frein pour l’accession à la propriété.

C’est la raison pour laquelle j’avais déposé un amendement qui tendait à rendre applicable à Mayotte les dispositions de la loi du 30 décembre 1996 relative à l’aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d’outre-mer. Cet amendement a été jugé irrecevable parce qu’il aggravait une charge publique.

Pour autant, le problème demeure : sur les soixante-dix villages que compte le département de Mayotte, soixante-deux sont situés sur le littoral, dont la plupart existaient déjà avant la présence française ; la majorité des occupants actuels du domaine public maritime de l’État dans ces villages, qui aspirent à accéder à la propriété, sont des personnes modestes, du fait de leur situation économique fragile, en lien avec la faiblesse des revenus et la persistance d’un chômage élevé, qui touchait 26 % de la population active en 2007.