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Séance du 23 juin 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. Mon cher collègue, je vous signale que j’ai dû prendre votre défense, en rappelant à ceux qui m’indiquaient par leurs signes que vous aviez largement dépassé votre temps de parole que vous défendiez deux amendements à la fois.

Monsieur le rapporteur général, du reste, se félicite de votre choix : nous gagnons du temps !

Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. L’avis est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Même avis.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 194.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 195.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 137, présenté par MM. Patient, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 17 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – L’article L. 2334-3 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les communes aurifères de Guyane, cette population est la population totale multipliée par 1,193. »

II. – La perte de recettes résultant pour l’État du I ci-dessus est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Georges Patient.

M. Georges Patient. La mission commune d’information du Sénat sur la situation des départements d’outre-mer, dans son rapport « Les DOM, défi pour la République, chance pour la France », a fait le constat, déjà bien établi, du caractère lacunaire qui s’attache au recensement de la population des départements d’outre-mer.

L’importance de la population vivant en situation irrégulière, qui rend difficiles les opérations de recensement, est responsable d’une sous-évaluation démographique.

Ce problème se pose de manière particulièrement aiguë en Guyane française, compte tenu du grand nombre de clandestins.

L’amendement que je défends prévoit de multiplier par un facteur de 1,193 la population totale recensée dans les communes aurifères de Guyane, afin que cette population en situation irrégulière soit prise en compte dans le calcul de la dotation forfaitaire allouée aux collectivités concernées.

Sur les vingt-deux communes guyanaises, en effet, treize sont situées en zone aurifère. La dangerosité entravant les opérations de recensement ne permet pas aux services de l’INSEE de procéder à un décompte exhaustif de la population.

Les clandestins représentent 11,93 % de la population recensée par l’INSEE dans les communes aurifères.

Compte tenu de l’impossibilité dans laquelle sont les services de l’INSEE de procéder efficacement au recensement de la population des communes aurifères de Guyane, il paraît légitime de majorer le nombre d’habitants pris en compte pour le calcul des dotations versées par l’État ; cette pratique de la majoration existe d’ailleurs en France métropolitaine, où elle est mise en œuvre s’agissant des places de caravanes dans les aires d’accueil des gens du voyage.

Le ministère de l’intérieur et l’INSEE qui, eu égard à la dangerosité de la situation locale, s’est reconnu dans l’impossibilité de procéder à un recensement se sont saisis de cette question, mais leur réponse se fait attendre.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. L’amendement n° 137, comme l’amendement n° 139, a déjà été examiné lors de la discussion du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique. Il n’avait pas été adopté, en particulier parce que le dispositif proposé, en pesant sur les autres composantes de la dotation globale de fonctionnement, aurait porté préjudice aux autres communes.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. L’avis est défavorable.

M. le président. La parole est à M. Georges Patient, pour explication de vote.

M. Georges Patient. M. le rapporteur général a indiqué que les amendements n° 137 et 139 avaient déjà été présentés au cours de l’examen du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique. Il a raison, mais il oublie d’ajouter qu’on m’avait alors demandé de les présenter à nouveau dans le cadre de l’examen d’une loi de finances… (Mme Nicole Bricq sourit.) C’est la raison pour laquelle je les ai de nouveau défendus.

Sa réponse au demeurant ne me satisfait guère. La taille de la population constitue un élément clé dans le calcul de la dotation globale de fonctionnement. Vous ne devriez donc pas avancer l’argument selon lequel si l’on versait aux communes guyanaises la part qui leur revient en vertu de la loi, d’autres communes se trouveraient lésées. Je demande simplement qu’on applique la loi.

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Je me sens un peu concerné, puisque je fais partie de ceux qui avaient invité les auteurs de ces amendements à les déposer à nouveau dans le cadre d’une loi de finances…

À vrai dire je pensais à une loi de finances initiale plutôt qu’à une loi de finances rectificative.

Toutes les demandes qui sont faites sont pertinentes et justifiées. Mais tout le problème réside dans ce point : pour les financer, il faut avoir de l’argent !

Si mon attitude a pu sembler désordonnée, et que je n’ai pratiquement participé à aucun vote, c’est parce que je considère que, si les demandes sont justifiées, nous n’avons pas, pour le moment, les moyens de les honorer.

Conservons donc à l’esprit cet objectif : un équilibre doit être trouvé. À propos de l’indice superficiaire, par exemple, des dispositions existent en métropole au bénéfice des zones de montagne, alors que certaines zones forestières de Guyane, comme la commune de Maripasoula qui s’étend sur une superficie de 18 500 kilomètres carrés, ont évidemment besoin de dotations particulières…

Mais, pour les financer, il faut avoir des moyens. Aussi, je ne pense pas que les mesures qui nous sont proposées soient aujourd’hui opportunes. C’est pourquoi je souhaite que la Haute Assemblée ne leur donne pas suite, sans pour autant les écarter définitivement dans leur principe.

M. le président. La parole est à M. Jean-Étienne Antoinette, pour explication de vote.

M. Jean-Étienne Antoinette. Je comprends bien qu’il existe des problèmes financiers conjoncturels.

Mais on nous fait chaque fois une réponse différente !

Parfois, on présente la politique menée par les outre-mer comme une politique de main tendue.

D’autres fois, on nous explique que le véhicule législatif n’est pas approprié, et qu’une autre occasion doit être trouvée. Il me semble pourtant que nos amendements, aujourd’hui, se rattachent au véhicule législatif qui convient.

D’autres fois encore, il nous est répondu que, d’un point de vue tactique, il serait préférable d’attendre, eu égard à la diplomatie nécessaire en matière d’implantation d’entreprises. On nous dit : « l’idée est bonne, mais, de grâce, attendons ! »

À force de procéder ainsi, des années supplémentaires sont perdues, et des relations de transferts sociaux subsistent, qui posent un certain nombre de problèmes entre les outre-mer et la France métropolitaine.

Au fond, souhaite-t-on vraiment le développement économique des régions d’outre-mer ?

Lorsque j’ai proposé tout à l’heure l’augmentation des taxes aurifères, il s’agissait non pas de quémander des dotations supplémentaires, mais de mettre à contribution des activités rentables, réalisées par des firmes multinationales dont le siège social se trouve à l’étranger.

Aussi, il y a lieu de s’interroger : le Gouvernement veut-il vraiment accompagner le développement économique endogène de nos régions d’outre-mer ? (M. Jean-Marc Todeschini applaudit.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 137.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 139, présenté par MM. Patient, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 17 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – Le 2° de l’article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° À la dernière phrase, le mot : « triple » est remplacé par le mot : « quadruple » ;

2° Il est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le solde est attribué à l’établissement public de coopération intercommunale dont la commune est membre. »

II. – Les conséquences financières résultant pour l’État de l’augmentation de la part de la dotation forfaire de la dotation globale de fonctionnement proportionnelle à la superficie, sont compensées à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Georges Patient.

M. Georges Patient. En dépit de la position adoptée par notre assemblée sur les amendements concernant la Guyane, qui consiste, si j’ai bien compris, à admettre leur bien-fondé tout en refusant de les voter pour des raisons budgétaires, je défendrai cet amendement dont notre collègue Cointat vient d’évoquer rapidement l’objet.

Il s’agit effectivement de la dotation « superficiaire », dont le mode de calcul est profondément discriminatoire à l’égard des communes de Guyane. Comme vous le savez, cette dotation est un élément de la dotation globale de fonctionnement. Elle est versée dans les mêmes conditions à toutes les communes de France, sur la base de 3,22 euros par hectare, mais les communes de Guyane la perçoivent sur la base de 5,37 euros par hectare. La discrimination vient du fait que cette dotation est plafonnée, uniquement pour les communes de Guyane, à trois fois le montant de la dotation de base.

Les arguments invoqués sont toujours les mêmes : puisqu’il s’agit d’une enveloppe fermée, si le montant de la dotation était versé dans sa totalité aux communes de Guyane, qui sont immenses, les autres communes de France se trouveraient lésées ! Mais cette mesure n’a pas été créée au bénéfice de la seule Guyane, il s’agit d’une disposition adoptée au niveau national : le simple fait de ne pas l’appliquer telle quelle en Guyane constitue donc une véritable discrimination.

Lors de la discussion du projet de loi relatif aux collectivités de Guyane et de Martinique, qui crée la collectivité unique, je n’avais pas exclu la possibilité de soulever une question prioritaire de constitutionnalité. Je pense que nous allons devoir y réfléchir sérieusement et nous résoudre à engager une procédure, puisque nous nous heurtons régulièrement au refus d’appliquer à la Guyane des mesures qui sont pourtant prévues par la loi.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. L’avis de la commission est défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 139.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 138 rectifié bis, présenté par MM. Patient, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 17 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 de l’article 294 est ainsi rédigé :

« 1. La taxe sur la valeur ajoutée est applicable dans le département de la Guyane, excepté sur les opérations visées à l’article 1er de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer. » ;

2° Au premier alinéa des articles 296 et 296 bis, après les mots : « la Martinique », sont insérés les mots : «, de la Guyane ».

II. – La loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer est ainsi modifiée :

1° À la fin de la première phrase du premier alinéa de l’article 47, les mots : « et, en Guyane, entre le département et les communes » sont supprimés ;

2° À la seconde phrase du second alinéa de l’article 48, après les mots : « exercice 2005 », sont insérés les mots : « et jusqu’à l’exercice 2011 inclus ».

III. Le produit de la taxe sur la valeur ajoutée applicable dans le département de Guyane est affecté, à hauteur de 27 millions d’euros au Conseil général de Guyane et pour le solde, à la dotation globale garantie prévue à l’article 47 de la loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer et répartie entre les communes de Guyane.

La parole est à M. Georges Patient.

M. Georges Patient. Les dotations de l’État, et particulièrement la dotation globale de fonctionnement, outre qu’elles sont particulièrement faibles en Guyane, sont actualisées en fonction du recensement de la population effectué par sondage tous les ans dans les communes de plus de 10 000 habitants, et tous les cinq ans dans les communes de moins de 10 000 habitants. En conséquence, cinq communes de Guyane sont recensées tous les ans par sondage, les dix-sept autres faisant l’objet d’un recensement exhaustif tous les cinq ans.

Cependant, la dynamique démographique est telle que la population a augmenté de plus de 30 % en cinq ans, croissance sans commune mesure avec celle de la DGF ! Les dotations de l’État, même remises à niveau, ne sont donc pas adaptées au financement des besoins auxquels la Guyane doit faire face, notamment aux conséquences du doublement de sa population en moins de vingt ans.

Aussi, il convient de moderniser le financement des collectivités locales en Guyane, en le rendant plus dynamique et adapté au financement des besoins, grâce à la fiscalisation des biens et services non soumis à l’octroi de mer, mais qui seraient assujettis à la TVA si elle était en vigueur en Guyane, comme c’est le cas dans les autres départements d’outre-mer. En effet, l’octroi de mer ne frappe que les marchandises importées et ne constitue pas, à l’inverse de la TVA, un impôt général sur l’activité économique.

Cet amendement tend donc à restaurer, en Guyane, la taxe sur la valeur ajoutée sur les biens et services, comme elle s’applique dans les autres départements d’outre-mer, à l’exclusion des opérations soumises à l’octroi de mer en vertu de la loi du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer.

L’objectif est de permettre, d’une part, grâce à ce produit supplémentaire local, la rétrocession aux communes de Guyane de la partie de leurs recettes d’octroi de mer prélevée au profit du département, plafonnée à 27 millions d’euros, en vertu d’une disposition unique dans les DOM. Ces recettes seront les bienvenues, car, je le rappelle, les communes de Guyane sont les plus pauvres de France : elles disposent de 334 euros par habitant, contre une moyenne de 394 euros dans les autres DOM, et sont, pour la plupart, en situation de déficit.

S’il est adopté, cet amendement permettra, d’autre part, de compenser la perte de recettes du département, qui ne sera ainsi pas pénalisé par la perte du produit de l’octroi de mer qu’il percevait.

Ce dispositif pourrait s’apparenter à une TVA régionale qui compléterait l’octroi de mer, sans avoir à renégocier au niveau européen des différentiels de taux qu’il serait vraisemblablement difficile d’obtenir. Les taux applicables seraient ceux qui sont actuellement en vigueur dans les départements d’outre-mer, soit 8,5 % pour le taux normal – contre 19,6 % en métropole – et 2,1 % pour le taux réduit – contre 5,5 % en métropole.

(M. Roland du Luart remplace M. Guy Fischer au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. Roland du Luart

vice-président

M. le président. L’amendement n° 140, présenté par MM. Patient, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 17 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – La loi n° 2004-639 du 2 juillet 2004 relative à l’octroi de mer est ainsi modifiée :

1° À la fin de la première phrase du premier alinéa de l’article 47, les mots : « et, en Guyane, entre le département et les communes » sont supprimés ;

2° À la seconde phrase du second alinéa de l’article 48, après les mots : « exercice 2005 », sont insérés les mots : « et jusqu’à l’exercice 2011 inclus ».

II. – La perte de recettes résultant pour le département de la Guyane du I est compensée à due concurrence par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

III. – La perte de recettes résultant pour l’État du II est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Georges Patient.

M. Georges Patient. C’est un amendement de repli.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur les amendements nos 138 rectifié bis et 140 ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. En ce qui concerne l’amendement n° 138 rectifié bis, la commission avait été favorable à la première version proposée, qui se contentait de créer une TVA en Guyane, création qui constituait à la fois une mesure de rendement pour l’État et une avancée vers le droit commun. Nous avions donc salué votre initiative, mon cher collègue.

Mais vous nous soumettez une nouvelle version de votre amendement qui affecte la TVA ainsi créée au département et aux communes de Guyane. Cette nouvelle rédaction ne peut recevoir l’aval de la commission des finances, comme vous le savez, car elle supprime une rentrée pour l’État et représente un précédent fâcheux d’affectation de recette : la TVA est un impôt qui ne peut pas être divisé ni affecté à de nombreuses collectivités territoriales, voire à de nombreuses agences, ou tout autre organisme que l’on pourrait avoir envie de créer en fonction de diverses considérations d’opportunité.

C’est avec un grand regret que j’exprime un avis défavorable. Bien entendu, mon cher collègue, si vous supprimiez l’affectation de cette recette, l’avis de la commission redeviendrait favorable.

Quant à l’amendement n° 140, il s’agit effectivement d’un amendement de repli par rapport au précédent, il appelle donc les mêmes observations.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Avis défavorable.

M. le président. Monsieur Patient, acceptez-vous de donner suite à la demande de rectification de votre amendement n° 138 rectifié bis, présentée par M. le rapporteur général ?

M. Georges Patient. Non, monsieur le président, car je ne suis pas naïf !

M. le président. Quant à moi, je le suis encore ! (Sourires.)

M. Georges Patient. Je suis déjà intervenu à plusieurs reprises pour demander la compensation, dans le cadre de la DGF versée aux communes, de la part de recettes d’octroi de mer versée au département. Sachant que cette mesure se heurterait à un avis défavorable, j’ai déposé un amendement tendant à appliquer la TVA aux biens et services en Guyane, à condition que l’État accepte que cette nouvelle recette vienne compenser, en faveur du département, la perte de ses recettes d’octroi de mer, soit 27 millions d’euros, qui seraient reversée aux communes afin que celles-ci perçoivent l’octroi de mer selon les mêmes modalités que les communes des autres départements d’outre-mer.

En effet, et c’est encore une particularité de la Guyane, les communes guyanaises sont très pauvres, mais, il faut le savoir, en 1974, par une mesure unique et inique, l’État a décidé unilatéralement de prélever l’équivalent de 35 % des recettes de l’octroi de mer au profit du département, et donc au détriment desdites communes.

Sur la dotation « superficiaire » de la DGF, les communes perdent 16 millions d’euros, sur l’octroi de mer, 27 millions d’euros, soit un total de 43 millions d’euros !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 138 rectifié bis.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 140.

(L’amendement n’est pas adopté.)

M. le président. L’amendement n° 134, présenté par MM. Patient, Antoinette, Gillot, S. Larcher, Lise et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après l’article 17 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – À compter de la mise en place de la collectivité territoriale de Guyane, il est créé, pour une durée quinquennale, un prélèvement sur les recettes de l’État, dénommé « dotation spécifique », destiné à financer les charges engendrées par la création de cette collectivité territoriale.

Son montant est fixé au vu d’un rapport évaluant le coût de la création de ladite collectivité.

II. – La perte de recettes résultant pour l’État du I ci-dessus est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La parole est à M. Georges Patient.

M. Georges Patient. Cet amendement a pour objet de créer, à compter de la mise en place de la collectivité unique, une « dotation spécifique », versée par l’État et destinée à financer les charges engendrées par la création de la collectivité territoriale de Guyane inhérente à la fusion de la région et du département.

Le Gouvernement a lui-même reconnu, dans son étude d’impact, que « des conséquences financières préalables sont à prévoir, notamment en termes de formation, de prestations et services extérieurs (audit, communication), de frais d’harmonisation des logiciels informatiques ». En effet, l’expérience des transferts de compétences intervenus dans le cadre du développement des structures intercommunales ou, plus récemment, celle des transferts de compétences de l’État vers les départements et les régions démontrent l’existence d’un certain nombre d’effets qui, s’ils se traduisent souvent par une amélioration qualitative du niveau de service public rendu, se soldent financièrement par une progression des dépenses.

Moins que l’expression d’une volonté politique, cette progression des dépenses est, le plus souvent, la résultante d’effets auxquels il semble difficile de résister, en particulier les effets d’alignement structurel qui conduisent le plus souvent à un alignement par le haut. Ainsi en est-il des enjeux liés à l’uniformisation des conditions de travail des agents – régime indemnitaire, temps de travail, action sociale sont autant de paramètres qui créent des pressions fortes à la hausse des charges – ou de l’existence de coûts cachés, tels que la nécessité de faire émerger des niveaux intermédiaires de management professionnel et/ou territorial pour répondre au double enjeu de la proximité vis-à-vis des agents, des administrés et des usagers des services publics.

Au final, la fusion, c’est certain, se traduira par des coûts induits réels et peu productifs à court terme, ce qui motive cette demande de mise en place d’une dotation spécifique destinée à la collectivité unique de Guyane pour une durée de cinq ans.

Je tiens à préciser que, lors d’une récente réunion qui s’est tenue au ministère de l’outre-mer le 7 juin 2011, la ministre chargée de l’outre-mer, Mme Marie-Luce Penchard, et le ministre chargé des collectivités territoriales, M. Philippe Richert, se sont montrés favorable à la mise en place d’une telle dotation.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. La commission des finances s’en remet à l’avis du Gouvernement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Avis défavorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 134.

(L’amendement n’est pas adopté.)