Allez au contenu, Allez à la navigation

Séance du 5 juillet 2011 (compte rendu intégral des débats)

Article 6
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2011
Article 8 et annexe A

Article 7

I. – Au titre de l’année 2011, l’objectif d’amortissement de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale demeure fixé conformément au I de l’article 37 de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011.

II. – Au titre de l’année 2011, les prévisions des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites demeurent fixées conformément au II du même article 37.

III. – Au titre de l’année 2011, les prévisions des recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse demeurent fixées conformément au III du même article 37.

M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, sur l'article.

M. Guy Fischer. Le présent article confirme les choix inscrits dans le PLFSS pour 2011 en matière d’objectifs d’amortissement de la dette sociale.

Au lieu d’élaborer une solution pérenne, vous avez préféré, au travers de l’article 37 du PLFSS, transférer la dette sociale à la CADES, en allongeant sa durée de vie de cinq ans et en siphonnant totalement le Fonds de réserve pour les retraites.

Nous considérons pour notre part que cette solution n’en est pas une. Elle ne témoigne pas d’une volonté de régler durablement le problème de la dette sociale, ce qui aurait nécessité des mesures d’ordres structurelles que vous vous refusez à prendre.

Le siphonage du FRR n’est qu’une mesure conjoncturelle, que vous ne pourrez pas renouveler et qui hypothèque sérieusement l’avenir. En effet, ce fonds ne pourra plus financer, comme c’était sa vocation initiale, les dépenses induites par l’évolution démographique pour la branche vieillesse de la sécurité sociale.

Vos choix nous conduisent donc inévitablement dans une impasse, dans la mesure où la réforme des retraites adoptée l’année dernière n’est déjà pas suffisante pour que la branche vieillesse recouvre l’équilibre : malgré tous les sacrifices que devront consentir l’immense majorité de nos concitoyens et tous les retraités, cette branche demeurera déficitaire, à l’horizon de 2018, de plus de 4 milliards d’euros.

Il ne faut pas être grand clerc pour deviner que cette situation appellera de nouvelles mesures antisociales. Nous ne doutons pas que celles-ci consisteront en un basculement de notre système de retraite par répartition vers un système notionnel laissant une plus grande place à la capitalisation et reposant sur le principe de la variation du montant des retraites en fonction de la conjoncture économique. On ne redistribuera que des miettes ! Le montant moyen des retraites, qui ne va cesser de baisser, deviendra inférieur à 1 000 euros.

Naturellement, nous sommes fondamentalement opposés à un tel écrasement des retraites, que subissent déjà nombre de femmes, et nous ne pouvons donc souscrire à cet article 7, qui maintient les prévisions et les orientations définies dans le PLFSS pour 2011.

M. le président. Je mets aux voix l'article 7.

(L'article 7 est adopté.)

Article 7
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2011
Article 9

Article 8 et annexe A

Est approuvé le rapport figurant en annexe A à la présente loi rectifiant, pour les quatre années à venir (2011-2014), les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie.

ANNEXE A

Rapport rectifiant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, les prévisions de recettes et de dépenses des organismes concourant au financement de ces régimes ainsi que l’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour les quatre années à venir

Hypothèses d’évolution moyenne sur la période 2011-2014

(En %)

2010

2011

2012

2013

2014

Produit intérieur brut en volume

1,5

2,0

2,25

2,5

2,5

Masse salariale privée

2,0

3,2

4,2

4,5

4,5

Inflation

1,5

1,5

1,75

1,75

1,75

Objectif national de dépenses d’assurance maladie (en valeur)

162,4

167,1

171,8

176,6

181,6

Les recettes, les dépenses et le solde des régimes de base de sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement sont influencés par l’environnement économique général. Les projections quadriennales des comptes de ces régimes et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), présentées dans la présente annexe, sont fondées sur les hypothèses macro-économiques retenues dans le programme de stabilité de la France 2011-2014 examiné par le Parlement en mai 2011.

Après 2009 qui a été l’année la plus défavorable en termes de croissance depuis la seconde guerre mondiale, avec une diminution de 2,6 % du produit intérieur brut (PIB) en volume, l’année 2010 a vu un raffermissement de l’activité économique (+1,5 %). Le scénario macroéconomique sous-jacent aux projections quadriennales décrites dans la présente annexe prévoit une poursuite de la reprise de la croissance à partir de 2011. Le PIB en volume progresserait de 2,25 % en 2012 et de 2,5 % en 2013 et 2014. La masse salariale du secteur privé, principale assiette des recettes de la sécurité sociale, suivrait la reprise de l’activité économique avec un certain décalage en 2011, puis rattraperait une partie de son retard sur le PIB à partir de 2012 : la masse salariale du champ ACOSS progresserait en valeur de 3,2 % en 2011, puis de 4,2 % en 2012 et de 4,5 % en 2013 et 2014, soit un quart de point de croissance de plus que le PIB durant ces deux dernières années. Ce scénario est réaliste en ce qu’il traduit un rattrapage très partiel des pertes considérables de croissance enregistrées en 2009 et 2010.

La trajectoire des comptes des régimes de sécurité sociale décrite dans la présente annexe est conforme aux engagements pris par le Gouvernement dans le programme de stabilité européen, à savoir la limitation du déficit des administrations publiques en deçà de 3 % du PIB en 2013 et de 2 % du PIB en 2014.

Pour les administrations de sécurité sociale, ensemble formé des régimes de sécurité sociale et des fonds concourant à leur financement, des régimes d’indemnisation du chômage, des régimes obligatoires de retraite complémentaire et des hôpitaux publics, ce scénario implique un redressement rapide, leur solde devant passer de -1,2 % du PIB en 2010 à -0,4 % en 2013 et à -0,1 % en 2014.

Pour 2011, première année de cette programmation pluriannuelle, la prévision de la situation financière des régimes de base de sécurité sociale est significativement améliorée par rapport à celle associée à la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011. S’agissant ainsi du régime général, le déficit de l’exercice 2011 s’établirait à 19,5 Md€, en réduction de 1,4 Md€ par rapport au solde prévisionnel initial. D’une part, les objectifs de dépenses des quatre branches seront respectés, et même au-delà en ce qui concerne la branche Famille. D’autre part, le régime général bénéficiera, en raison de l’amélioration de la dynamique de la masse salariale dans le secteur privé (+3,2 %, contre +2,9 % en loi de financement initiale), d’un surcroît de recettes qui avantagera particulièrement la branche Maladie, compte tenu par ailleurs des nouvelles règles d’affectation de recettes fiscales à titre pérenne.

En tout état de cause, les années 2011 à 2014 doivent donc être mises à profit pour agir de façon déterminée sur les conditions de l’équilibre financier de la sécurité sociale. Le renforcement des efforts de maîtrise des dépenses sociales, afin qu’elles continuent à rendre aux Français des services de qualité pour un coût sans cesse réduit, sera à cet égard décisif (I). En outre, la stratégie de redressement des comptes sociaux sera complétée par des actions visant à sécuriser les recettes sociales (II).

I. – Une maîtrise accrue des dépenses sociales

L’amélioration significative de la situation financière du régime général sera due en majeure partie à un ralentissement important des dépenses. La projection quadriennale des comptes de l’ensemble des régimes de base de sécurité sociale respecte l’objectif de dépenses retenu au I de l’article 8 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui prévoit en effet une croissance annuelle moyenne de ces dépenses de 3,2 % entre 2010 et 2014, inférieure d’un point environ à celle du PIB.

L’amélioration de la situation de la branche Vieillesse reposera pour une part essentielle sur une correction significative de la trajectoire tendancielle des dépenses de retraite. L’élévation de l’âge de la retraite constituera à cet égard le levier essentiel, ce d’autant plus qu’il permet de répartir de la façon la plus équitable possible entre générations l’effort d’adaptation de nos régimes de retraite aux changements démographiques.

La projection quadriennale des comptes de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, présentée dans les tableaux ci-dessous, fait état d’un déficit de cette branche en 2014 certes plus faible qu’en 2010, mais encore important (8,0 Md€). Ce résultat ne doit cependant pas masquer l’effort de redressement auquel la réforme des retraites contribuera, qui peut être évalué à 10 Md€ à l’horizon 2014 en écart à la trajectoire tendancielle des dépenses de retraite, c’est-à-dire en l’absence de réforme.

En outre, la réforme des retraites, qui vise à assurer l’équilibre financier du système de retraite par répartition à l’horizon 2018, anticipe le traitement des déficits de la branche Vieillesse du régime général sur la période de montée en charge de la réforme. La loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 précitée a ainsi prévu le financement de l’amortissement par la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) des déficits de la branche Vieillesse du régime général ainsi que du FSV, et ce grâce à la mobilisation des ressources et des actifs du Fonds de réserve pour les retraites. Par conséquent, puisque le déficit de la branche Vieillesse fait l’objet d’une gestion spécifique jusqu’à 2018 (cf. infra), le redressement financier du régime général de la sécurité sociale est plus fidèlement reflété par l’évolution du déficit hors branche Vieillesse : celui-ci passerait de 15,0 Md€ en 2010 à 9,7 Md€ en 2014, soit une réduction de 35 %.

Ce résultat découle directement des perspectives d’évolution des dépenses d’assurance maladie décrites dans la projection quadriennale des comptes des régimes de sécurité sociale présentée ci-dessous. L’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) a été respecté en 2010, pour la première fois depuis sa création en 1997. En application des conclusions du rapport sur le pilotage des dépenses d’assurance maladie remis par M. Raoul Briet au Président de la République et présenté lors de la deuxième conférence des déficits publics du 20 mai 2010, le suivi de la dépense d’assurance maladie a été considérablement renforcé. En particulier, la mise en réserve de dépenses à caractère limitatif, pour un montant de plus de 600 millions d’euros, conformément au III de l’article 8 de la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 précitée, a apporté une contribution décisive au respect de l’ONDAM.

Pour 2011, le Gouvernement confirme l’objectif de dépenses d’assurance maladie approuvé par le Parlement dans la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 précitée (167,1 Md€). En effet, d’une part le niveau de départ de l’ONDAM 2010, légèrement inférieur à l’objectif initial, d’autre part la solidité des prévisions de rendement des mesures d’atténuation des dépenses permettent d’envisager avec confiance l’exécution de l’ONDAM en 2011.

Conformément aux objectifs fixés par le Président de la République lors de la conférence des déficits publics, la projection quadriennale retient l’hypothèse d’une progression de 2,8 % de l’ONDAM en 2012. Par ailleurs, la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 précitée prolonge ce rythme de progression ralentie de l’ONDAM à 2,8 % par an pour les années 2013 et 2014.

Les objectifs fixés en matière d’assurance maladie consistent donc à stabiliser la progression des dépenses au rythme très modéré qu’elles connaissent actuellement, sans remettre en cause le haut niveau de qualité des soins. En particulier, la maîtrise médicalisée des dépenses de santé négociée avec les représentants des professionnels de santé et la mise en œuvre de la tarification à l’activité des établissements de santé ont permis de modifier durablement les comportements en matière de recours aux soins des assurés et de production de soins des offreurs. Partant d’un niveau de départ élevé, la France est ainsi l’un des pays membres de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) dans lesquels la croissance des dépenses publiques de santé est la plus faible depuis 2005 : +1,1 % en euros constants, contre +1,8 % en Allemagne et +3,9 % au Royaume-Uni.

II. – Un effort accru de sécurisation des recettes de la sécurité sociale

La stratégie de redressement des comptes de la sécurité sociale présentée dans la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 précitée comporte des engagements importants en matière de dynamique des recettes sociales, nécessaire pour assurer la préservation du haut niveau de protection sociale dont bénéficient les Français. La projection quadriennale présentée dans la présente annexe fait état d’une progression moyenne de 4,1 % par an des produits nets du régime général entre 2010 et 2014, supérieure de près d’un point à celle des charges nettes au cours de la même période (+3,4 %). Cette évolution découle notamment des hypothèses macro-économiques retenues dans les projections qui accompagnent la présente loi et de celle relative à la masse salariale du secteur privé, principale assiette des ressources de la sécurité sociale, caractérisée par une accélération progressive de la croissance de l’activité économique (cf. supra).

Au-delà de la dynamique propre des ressources du régime général, la réforme des retraites comporte un volet « recettes » important, avec l’affectation au FSV de produits supplémentaires pour un montant de 4,2 Md€ en 2014 : ces mesures permettront la prise en charge par le FSV de dépenses de solidarité aujourd’hui supportées par la Caisse nationale d’assurance vieillesse.

Par ailleurs, le taux de cotisation des employeurs au titre des Accidents du travail et des maladies professionnelles a été relevé de 0,1 point dans la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 précitée, ce qui permettra le retour à l’équilibre de cette branche puis le financement de la mesure positive liée à la prise en charge de la pénibilité, décidée dans le cadre de la réforme des retraites. Ainsi, les comptes de la branche reflèteront-ils plus fidèlement sa vocation assurantielle, qui commande que les contributions des employeurs soient effectivement calibrées à l’équilibre avec les coûts de l’indemnisation des sinistres.

D’une façon plus générale, le sentier de redressement des comptes du régime général à l’horizon 2014 prévoit la poursuite de la stratégie de réduction des dispositifs d’exemption et d’exonération des cotisations sociales (« niches » sociales). La projection quadriennale retient ainsi l’hypothèse d’un montant cumulé de 2 Md€ de ressources supplémentaires sur la période 2012-2014 au moyen de la réduction des « niches » sociales. Au-delà de leur impact en termes de réduction du déficit du régime général, ces mesures permettront d’améliorer l’équité et la lisibilité du prélèvement social, en dissuadant les comportements d’optimisation des cotisants.

Régime général

(En milliards d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Maladie

Recettes

140,7

139,7

143,1

148,7

154,6

160,6

167,2

Dépenses

145,2

150,3

154,7

159,1

164,2

169,4

174,9

Solde

- 4,4

- 10,6

- 11,6

- 10,3

- 9,6

- 8,8

- 7,7

Accidents du travail/Maladies professionnelles

Recettes

10,8

10,4

10,5

11,6

12,1

12,4

13,0

Dépenses

10,5

11,1

11,2

11,6

11,9

12,1

12,4

Solde

0,2

- 0,7

- 0,7

0,0

0,2

0,3

0,6

Famille

Recettes

57,2

56,1

50,2

52,3

53,9

55,5

57,5

Dépenses

57,5

57,9

52,9

55,1

56,7

58,5

60,0

Solde

- 0,3

- 1,8

- 2,7

- 2,8

- 2,8

- 2,9

- 2,5

Vieillesse

Recettes

89,5

91,5

93,5

100,2

103,8

107,5

111,5

Dépenses

95,1

98,7

102,4

106,6

110,6

115,2

119,5

Solde

- 5,6

- 7,2

- 8,9

- 6,4

- 6,8

- 7,7

- 8,0

Toutes branches consolidé

Recettes

293,1

292,3

292,1

307,4

318,9

330,4

343,3

Dépenses

303,3

312,7

316,1

326,9

337,9

349,5

361,0

Solde

- 10,2

- 20,3

- 23,9

- 19,5

- 19,0

- 19,1

- 17,7

Ensemble des régimes obligatoires de base

(En milliards d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Maladie

Recettes

164,0

163,2

167,1

173,1

180,0

187,0

194,8

Dépenses

168,1

173,6

178,5

183,3

189,5

195,6

202,2

Solde

- 4,1

- 10,4

- 11,4

- 10,2

- 9,5

- 8,6

- 7,4

Accidents du travail/Maladies professionnelles

Recettes

12,3

11,8

11,9

13,0

13,5

13,8

14,4

Dépenses

12,1

12,4

12,6

12,9

13,2

13,5

13,8

Solde

0,2

- 0,6

- 0,7

0,1

0,3

0,4

0,6

Famille

Recettes

57,7

56,6

50,7

52,8

54,4

56,0

58,0

Dépenses

58,0

58,4

53,4

55,6

57,2

59,0

60,5

Solde

- 0,3

- 1,8

- 2,7

- 2,8

- 2,8

- 2,9

- 2,5

Vieillesse

Recettes

175,3

179,4

183,6

193,9

199,7

205,5

211,7

Dépenses

180,9

188,4

194,6

202,0

208,0

214,7

221,2

Solde

- 5,6

- 8,9

- 11,0

- 8,2

- 8,3

- 9,2

- 9,5

Toutes branches consolidé

Recettes

404,2

405,6

408,0

427,3

441,9

456,7

472,9

Dépenses

414,0

427,3

433,7

448,3

462,3

477,0

491,8

Solde

- 9,7

- 21,7

- 25,7

- 21,0

- 20,4

- 20,4

- 18,9

Fonds de solidarité vieillesse

(En milliards d’euros)

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Recettes

15,4

12,9

13,4

17,9

18,6

19,2

19,9

Dépenses

14,5

16,0

17,5

21,9

22,6

22,6

22,7

Solde

0,8

- 3,2

- 4,1

- 4,1

- 4,0

- 3,4

- 2,7

M. le président. La parole est à M. Yves Daudigny, sur l'article et l’annexe.

M. Yves Daudigny. Que nous appartenions à l’opposition ou à la majorité, nous sommes vraisemblablement tous d’accord pour juger extrêmement douteux les chiffres présentés dans cet article. En effet, les projections relatives aux évolutions économiques doivent faire l’objet d’ajustements significatifs non seulement d’une année à l’autre, mais aussi au bout d’un semestre.

Il y a trois ans déjà, les prévisions figurant à l’annexe B indiquaient un retour à l’équilibre du régime général en 2012 et au quasi-équilibre de la branche maladie dès 2011. À l’inverse, voilà deux ans, les prévisions faisaient état d’un déficit du régime général stabilisé à quelque 30 milliards d’euros jusqu’en 2013. Or aucune de ces deux prévisions n’est restée crédible au-delà de quelques mois. Cela montre la fiabilité très relative de ces projections, même si elles ont le mérite indéniable de souligner l’effort à accomplir pour tendre vers l’équilibre des comptes.

Sans doute le cadrage pluriannuel n’est-il pas délibérément faussé – nous l’espérons en tout cas –, mais on peut néanmoins s’interroger sur les raisons de telles défaillances. On peut relever que l’INSEE, qui produit une grande partie des chiffres inscrits à l’annexe B, est frappé, comme l’ensemble des autres services publics, par la mise en œuvre de la révision générale des politiques publiques. Ainsi, l’INSEE paie un lourd tribut à l’application systématique de la règle du non-remplacement d’un fonctionnaire partant à la retraite sur deux : alors qu’il avait déjà subi une diminution de 14 % de ses effectifs au cours des quatre dernières années, son budget de fonctionnement a été réduit de 25 % en 2010.

Produire des données et des études de qualité, les rendre accessibles à tous sont les missions du service public de la statistique : donnons-lui les moyens de nous informer correctement !

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de l’article 8 et de l’annexe A.

(L'article 8 et l’annexe A sont adoptés.)

Section 3

Dispositions relatives à la trésorerie

Article 8 et annexe A
Dossier législatif : projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative pour 2011
Article 10

Article 9

À compter de la date de promulgation de la présente loi, le régime général est habilité à recourir à des ressources non permanentes afin de couvrir ses besoins de trésorerie dans la limite de 18 milliards d’euros.

La liste des autres régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes afin de couvrir leurs besoins de trésorerie ainsi que les limites dans lesquelles ces besoins peuvent être couverts par de telles ressources demeurent fixées conformément à l’article 47 de la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 précitée.

M. le président. La parole est à Mme Christiane Demontès, sur l'article.

Mme Christiane Demontès. Cet article a pour objet de rectifier le montant du plafond des ressources non permanentes auxquelles le régime général peut recourir pour ses besoins de trésorerie en 2011.

Dans le cadre de cette gestion, l’ACOSS assure l’individualisation de la trésorerie de chacune des branches par un suivi permanent en prévision et en réalisation comptable. Elle intervient également pour le compte de partenaires.

Or, le 16 mai 2011, son conseil d’administration a émis un avis défavorable sur ce projet de texte, par vingt-six voix contre et pas une seule voix pour. Il serait peut-être temps de s’interroger sur ce refus inédit dans l’histoire de cette institution.

En effet, au-delà des votes et positions exprimés par les différentes délégations, le conseil d’administration de l’ACOSS a tenu à réaffirmer son attachement particulier au respect du principe, mis en œuvre depuis 1994, de compensation intégrale à la sécurité sociale, par l’État, de toutes nouvelles mesures d’exonération de cotisations ou de contributions sociales. Par conséquent, il a condamné, comme nous, la non-compensation aux régimes de sécurité sociale de l’exonération prévue au VIII de l’article 1er du présent projet de loi.

Ensuite, constatant que les soldes affichés par le Gouvernement dans l’annexe au projet de loi demeurent extrêmement dégradés, le conseil d’administration de l’ACOSS l’a alerté une nouvelle fois sur la nécessité d’apporter des solutions structurelles susceptibles de répondre aux prévisions de déficits annuels.

Enfin, il a rappelé, comme nous, que le rôle de l’ACOSS est de gérer non pas la dette sociale, mais la trésorerie du régime général.

M. le président. Je mets aux voix l'article 9.

(L'article 9 est adopté.)

M. le président. Je vais mettre aux voix l’ensemble de la première partie du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour l’année 2011.

Je rappelle que, en application de l’article 47 bis-1 A du règlement, si le Sénat n’adopte pas les dispositions de cette partie, la seconde partie du projet de loi sera considérée comme rejetée.

Personne ne demande la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la première partie du projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2011.

M. Alain Fouché. Je m’abstiens !

(La première partie du projet de loi est adoptée.)

M. le président. Nous allons examiner la seconde partie du projet de loi, concernant les dispositions relatives aux dépenses pour 2011.

SECONDE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES AUX DÉPENSES POUR L’ANNÉE 2011