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Séance du 11 juillet 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. L'amendement n° 20 rectifié, présenté par MM. Collin et Alfonsi, Mme Escoffier, M. Fortassin, Mme Laborde et MM. Marsin, Mézard, Milhau, Plancade, Tropeano, Vall et Vendasi, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Au début, insérer les mots :

Nonobstant le droit d'initiative conféré aux membres du Parlement sur tous les projets de loi et les propositions de loi en vertu des articles 39 alinéa 1er et 44 alinéa 1er,

La parole est à M. Daniel Marsin.

M. Daniel Marsin. Cet amendement de repli tend à protéger le droit d'initiative parlementaire, en prévoyant que, en dehors du monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale prévu à l’article 1er, les parlementaires garderont toutes leurs prérogatives en matière de dépôt d’amendements et de propositions de loi.

Il s’agit de sauvegarder les acquis de la réforme constitutionnelle de 2008, s’agissant notamment des niches parlementaires, occasions d’initiatives et de débats indispensables au bon fonctionnement démocratique de nos institutions.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 20 rectifié ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement est largement satisfait par celui de la commission, qui va bien au-delà.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Sur ce sujet, qui a déjà été amplement débattu, le Gouvernement considère que réserver la matière fiscale aux lois financières est la meilleure manière d’assurer le respect de nos engagements en termes de finances publiques.

Tout d’abord, cela évitera la dispersion, entre de trop nombreux textes de loi, de mesures touchant aux prélèvements obligatoires, dispersion qui favorise la multiplication des niches fiscales et sociales.

Ensuite, cela permettra de mettre en évidence l’incidence globale de ces dispositions sur le déficit public.

Pour autant, le Gouvernement a entendu les préoccupations exprimées par la Haute Assemblée, ainsi que par l’Assemblée nationale.

Ainsi, nous avons pris toute la mesure de vos inquiétudes quant aux conséquences de l’application de cette règle sur l’exercice du droit d’initiative parlementaire, lequel est garanti par la Constitution.

Nous avons également vu – M. Hyest, tout particulièrement, avait attiré notre attention sur ce point – les possibles incohérences entre l’application d’une telle règle et les dispositions de l’article 72-2 de la Constitution, qui dispose en effet qu’un texte de loi créant de nouvelles compétences pour les collectivités territoriales doit prévoir une compensation financière intégrale. Je sais l’attachement du Sénat à ce dispositif.

Enfin, nous avons compris l’importance que revêtait, pour chacune des commissions du Sénat, l’exercice plein et entier de ses prérogatives, y compris en matière financière.

Monsieur le président Hyest, madame la présidente Dini, monsieur le président Emorine, je vous le redis : nous vous avons entendus.

La force et la pertinence de tous ces arguments qui, je tiens à le souligner, s’enracinent profondément dans nos équilibres constitutionnels conduisent le Gouvernement à s’en remettre sur ce sujet à la sagesse du Sénat.

En conclusion, j’évoquerai deux points qui me paraissent essentiels.

En premier lieu, je suis très heureuse de constater que le cœur de la réforme fait désormais l’objet d’un large consensus entre les deux assemblées. Inscrire le principe de l’équilibre des finances publiques dans la Constitution et se donner les moyens d’atteindre cet objectif, voilà ce qui nous réunit aujourd'hui, au moins au sein de la majorité.

Ce même souci de vertu budgétaire interdit au Gouvernement, de son côté, de se désintéresser des modalités d’examen des dispositions financières et sociales par le Parlement. Le Gouvernement continuera donc de s’appliquer à lui-même la règle qui a été fixée par le Premier ministre en juin 2010 : les ministres ne pourront présenter de dispositions fiscales en dehors des textes financiers. La ministre du budget que je suis veillera bien entendu scrupuleusement au respect de cette règle ; je suis sûre que les parlementaires m’y aideront !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. M. Arthuis, notamment !

Mme Valérie Pécresse, ministre. En résumé, le monopole s’appliquera aux projets de loi.

En second lieu, s’agissant des textes et des amendements d’initiative parlementaire, il revient évidemment aux chambres de s’autoréguler. Nous partageons la même volonté d’inscrire la vertu budgétaire dans la Constitution, ainsi que, j’en suis certaine, celle de donner toute sa portée à ce principe. C’est dans cet esprit que l’Assemblée nationale et le Sénat pourraient réfléchir ensemble, dans le respect de leurs prérogatives constitutionnelles, aux modalités d’application de l’article 40 de la Constitution en matière de recettes. Je sais que M. le président Arthuis a beaucoup travaillé sur ce sujet, en associant à sa réflexion l’ensemble des commissions.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous avez ouvert ce chantier ; il me semble crucial de le poursuivre, afin que le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif contribuent ensemble à donner leur pleine mesure aux règles que nous allons inscrire dans notre Constitution. En effet, la France ne peut pas attendre pour se doter des règles nouvelles et s’engager résolument vers le retour à l’équilibre des finances publiques.

C’est donc dans un esprit tout à fait constructif que je m’en remets à la sagesse du Sénat sur l’amendement de la commission, dont l’adoption rendra sans objet celui qu’a présenté M. Marsin.

M. le président. La parole est à Mme la vice-présidente de la commission de la culture, sur l’amendement n° 21.

Mme Catherine Morin-Desailly, vice-présidente de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication. Je souhaite apporter mon soutien, au nom de la commission de la culture, de l’éducation et de la communication, à l’amendement n° 21.

Lors de la première lecture de ce projet de loi constitutionnelle, le président Jacques Legendre s’était opposé, à l’instar de M. Emorine, à la rédaction de l’article 1er issue des travaux de l’Assemblée nationale. Plusieurs membres du bureau de la commission de la culture avaient d’ailleurs déposé un amendement similaire à celui que nous examinons, qui avait été cosigné par notre collègue Jean-Léonce Dupont. En effet, l’institution d’un monopole des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale en matière de prélèvements obligatoires nous semblait à nous aussi inacceptable.

Le débat a été fructueux, puisqu’il nous a permis de progresser sur ce point. La suppression du monopole en question nous donne toute satisfaction.

Les commissions doivent pouvoir exercer pleinement leurs responsabilités. Cela les amène d’ailleurs parfois à trouver des recettes nouvelles pour l’État, comme ce fut le cas lors de l’élaboration de la loi relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision ou de la loi portant nouvelle organisation du marché de l’électricité, dite loi NOME.

En qualité maintenant de membre du groupe de l’Union centriste, je souligne la satisfaction d’une majorité de mes collègues, qui, par la voix d’Hervé Maurey, s’étaient eux aussi inquiétés, lors de la discussion générale en première lecture, de l’instauration éventuelle d’un monopole fiscal des lois financières.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote sur l’amendement n° 21.

M. Jean-Pierre Fourcade. Je tiens à remercier M. Hyest d’avoir de nouveau déposé cet amendement, alors que nos collègues de l’Assemblée nationale s’en sont tenus à leur première version.

Madame la ministre, c’est en ma qualité de très ancien membre de la commission des finances que je soutiens l’amendement de M. Hyest.

Nous allons être obligés, dans les années qui viennent, de revoir les bases de la fiscalité locale, ainsi que les recettes de la sécurité sociale.

M. Jean-Pierre Fourcade. Si l’on adopte la thèse de l’Assemblée nationale, les dispositions correspondantes devront figurer dans un projet de loi de finances, qui sera déposé en premier sur le bureau de l’Assemblée nationale et ne fera l’objet que d’un seul examen dans chaque chambre.

En revanche, si nous retenons la proposition de M. Hyest, les textes relatifs à la fiscalité des collectivités locales seront d’abord examinés par le Sénat, comme le prévoit la Constitution, et donneront lieu à deux lectures dans chacune des assemblées. Ensuite, les dispositions fiscales que nous aurons adoptées n’entreront en vigueur que si elles sont approuvées par une loi de finances ou une loi de financement de la sécurité sociale.

J’aurais préféré, pour ma part, que l’on parle de « validation » plutôt que d’« approbation », cette dernière notion semblant marquer une supériorité de la loi de finances sur la loi ordinaire. Cela étant, ce n’est pas un point essentiel.

À mes yeux, l’amendement de la commission des lois permettra d’assurer le respect de l’initiative parlementaire et de sauvegarder les prérogatives du Sénat. Le temps que nous avons consacré à la réforme de la taxe professionnelle, par exemple, témoigne du sérieux et de la profondeur de notre travail.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Eh oui !

M. Jean-Pierre Fourcade. Constatez, madame le ministre, l’écart extraordinaire qui existe entre le texte initial du Gouvernement et celui qui sera finalement adopté après deux lectures dans chaque assemblée ! Voyez aussi comment on nous a fait « avaler », si je puis me permettre ce mot un peu grossier, la baisse du taux de TVA applicable au secteur de la restauration, mesure que le Gouvernement, bafouant ses propres principes, a inscrite dans un texte relatif au tourisme ! Si nous adoptons le texte qui nous est soumis, cela ne sera plus possible à l’avenir : le Gouvernement sera obligé d’inscrire toute disposition tendant à modifier la fiscalité dans une loi financière et chacun pourra ainsi mesurer son incidence sur l’équilibre des comptes publics ; je m’en félicite.

En conclusion, je pense que tous les sénateurs ici présents voteront cet amendement. Madame le ministre, je vous remercie de ne pas vous y être opposée et d’avoir indiqué que vous vous en remettiez à la sagesse du Sénat : cette sagesse va maintenant s’exprimer ! (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. J’avoue ne plus très bien comprendre…

En effet, l’argumentaire de M. Fourcade, brillant au demeurant, était parfaitement adapté à l’amendement n° 5, que M. Hyest avait présenté en commission voilà huit jours, mais qui a été retiré avant la séance publique. La commission des lois ne prévoit désormais plus de ratification des mesures fiscales par une loi de finances ultérieure.

En fait, l’immense progrès que vous saluez consiste en un retour au statu quo ante, à l’issue d’un pas de deux entre l’Assemblée nationale et le Sénat – soit dit sans vouloir me mêler des problèmes de famille de la majorité…

L’adoption du présent amendement de M. Hyest empêchera simplement l’introduction d’un monopole des lois de finances et de financement de la sécurité sociale en matière fiscale. En revanche, le dispositif relatif aux lois-cadres d’équilibre des finances publiques sera maintenu, et c’est pourquoi nous ne voterons pas cet amendement.

En conséquence, s’agissant du monopole, rien n’aura changé par rapport à ce qui existe aujourd’hui. D’ailleurs, Mme la ministre l’a confirmé en expliquant que si le Gouvernement s’obligerait, de son propre chef, à ne présenter de mesures fiscales que dans des projets de loi de finances ou des projets de loi de financement de la sécurité sociale, tout resterait ouvert pour les propositions de loi.

Je veux bien saluer les progrès quand il en existe, mais, en l’occurrence, chers collègues de la majorité, vous nous chantez, comme dans une opérette, « marchons, marchons ! » tout en restant sur place… Cela étant, nous sommes nous aussi opposés à l’instauration d’un monopole fiscal des lois financières et souhaitons que les parlementaires conservent la plénitude de leurs prérogatives.

Sur un autre plan, qui n’est pas totalement anodin, notamment aux yeux du rapporteur général de la commission des finances, je relève, monsieur le président de la commission des lois, que vous avez failli à votre haine des adverbes dans les textes de loi en acceptant le terme « globalement », apport sémantique de M. Warsmann. C’est la clé de l’accord !

Je conclurai sur une boutade, qui me donnera l’occasion d’évoquer la mémoire de M. Dreyfus-Schmidt. Notre ancien collègue, qui a souvent animé les débats sur les révisions constitutionnelles, aimait citer cette formule de Clemenceau : « Si je vois un adjectif dans le texte, je le barre ; si j’y vois un adverbe, je le mets au panier. » Que ne l’avez-vous fait, monsieur Hyest ! (Sourires.)

Tout ça pour ça : un retour au statu quo ante ! Souffrez que nous ne nous associions pas à ce qui n’est qu’une marche sur place, une confirmation de ce qui existe, assortie d’élans lyriques voulant faire croire à un progrès.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 21.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’amendement n° 20 rectifié n’a plus d’objet.

Je mets aux voix l'article 1er, modifié.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
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Article 3 bis

Article 2 bis

Au premier alinéa de l’article 41 de la Constitution, les mots : « ou est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38 » sont remplacés par les mots : «, est contraire à une délégation accordée en vertu de l’article 38 ou est contraire au vingtième alinéa de l’article 34 ou au deuxième ou au quatrième alinéa de l’article 72-2 ».

M. le président. Je suis saisi de quatre amendements identiques.

L'amendement n° 2 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 6 est présenté par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales.

L'amendement n° 10 est présenté par MM. Frimat, Collombat et Yung, Mme Bricq, MM. Daudigny, Marc, Frécon, Desessard, Bérit-Débat, Sergent et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

L'amendement n° 15 est présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 2.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est un amendement de conséquence, la suppression du monopole entraînant celle des articles 2 bis et 9 bis, dont le dispositif d’irrecevabilité-inconstitutionnalité me semblait d’ailleurs assez bizarre, sinon baroque…

M. Bernard Frimat. Pittoresque !

M. le président. La parole est à Mme Muguette Dini, rapporteur pour avis, pour présenter l’amendement n° 6.

Mme Muguette Dini, rapporteur pour avis. Il a été très bien défendu par M. Hyest !

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour défendre l’amendement n° 10.

M. Bernard Frimat. Dès la première lecture, nous étions d’accord sur le fait qu’il convenait de supprimer ce qui n’était qu’une scorie, un bricolage tendant à permettre au Parlement de discuter, avant de soulever l’irrecevabilité ou de saisir le Conseil constitutionnel.

Cela prouve à Mme la ministre que nous savons nous retrouver sur des questions de bon sens et que, quand nous divergeons, c’est parce que, fondamentalement et politiquement, nous ne sommes pas d’accord.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter l'amendement n° 15.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Le débat sur cet article en première lecture a été très intéressant. Vous êtes bien obligés, aujourd’hui, de reconnaître qu’il ne faut pas trop jouer avec les questions de constitutionnalité. Dont acte !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 2, 6, 10 et 15.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, l'article 2 bis est supprimé.

Article 2 bis
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Article 9

Article 3 bis 

(Supprimé)

Article 3 bis
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Article 9 bis

Article 9

L’article 61 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après le mot : « organiques », sont insérés les mots : « et les lois-cadres d’équilibre des finances publiques » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« Les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale, avant leur promulgation, doivent être soumises au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la loi-cadre d’équilibre des finances publiques.

« Le Conseil constitutionnel examine conjointement, avant le 31 décembre de l’année au cours de laquelle elles ont été adoptées, la loi de finances et la loi de financement de la sécurité sociale fixant les ressources et les charges d’un exercice. » ;

3° Au début de la première phrase de l’avant-dernier alinéa, les mots : « Dans les cas prévus aux deux alinéas précédents, » sont remplacés par les mots : « Sauf dans le cas prévu à l’alinéa précédent, » ;

4° Au début du dernier alinéa, les mots : « Dans ces mêmes cas, » sont supprimés.

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 11 est présenté par MM. Frimat, Collombat et Yung, Mme Bricq, MM. Daudigny, Marc, Frécon, Desessard, Bérit-Débat, Sergent et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

L'amendement n° 16 est présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l’amendement n° 11.

M. Bernard Frimat. Il s’agit d’un amendement de cohérence avec notre refus des lois-cadres. Dès lors que l’article 1er a été adopté, il n’a plus d’objet.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter l'amendement n° 16.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement n’a plus d’objet, mais je voudrais exposer les motifs qui nous ont amenés à le déposer.

Le Conseil constitutionnel a beaucoup de pouvoir, mais sa légitimité démocratique est faible. Dans un régime qui se veut démocratique, où la souveraineté du peuple prévaut, il est extraordinaire que neuf juges et les anciens présidents de la République, membres à vie – anomalie que vous avez voulu perpétuer ! –, puissent remettre en cause les choix du Parlement.

M. le président. Les amendements nos 11 et 16 n’ont plus d’objet.

Je mets aux voix l'article 9.

(L'article 9 est adopté.)

Article 9
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Article 11

Article 9 bis

Après l’article 61-1 de la Constitution, il est inséré un article 61-2 ainsi rédigé :

« Art. 61-2. – Lorsqu’il est saisi d’une loi autre que celles mentionnées au vingtième alinéa de l’article 34, dans les conditions prévues à l’article 61, le Conseil constitutionnel vérifie qu’il n'est pas porté atteinte au domaine réservé à la loi de finances et à la loi de financement de la sécurité sociale tel qu’il est défini en application des articles 34, 47 et 47-1. »

M. le président. Je suis saisi de quatre amendements identiques.

L'amendement n° 3 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 7 est présenté par M. Vasselle, au nom de la commission des affaires sociales.

L'amendement n° 12 est présenté par MM. Frimat, Collombat et Yung, Mme Bricq, MM. Daudigny, Marc, Frécon, Desessard, Bérit-Débat, Sergent et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

L'amendement n° 17 est présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe communiste, républicain, citoyen et des sénateurs du Parti de gauche.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 3.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination.

M. le président. La parole est à Mme Muguette Dini, rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 7.

Mme Muguette Dini, rapporteur pour avis. Il est défendu.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l'amendement n° 12.

M. Bernard Frimat. Il s’agit d’un amendement de coordination.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter l'amendement n° 17.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est un amendement de coordination.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 3, 7, 12 et 17.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, l'article 9 bis est supprimé.

Article 9 bis
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Article 12

Article 11

L’article 72-2 de la Constitution est ainsi modifié :

1° À la fin de la première phrase du deuxième alinéa, les mots : « toutes natures » sont remplacés par les mots : « toute nature » ;

2° À la seconde phrase du deuxième alinéa, après le mot : « loi », sont insérés les mots : « de finances » ;

3° (nouveau) La dernière phrase du quatrième alinéa est complétée par les mots : « de finances ».

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 13 est présenté par Mme Bricq, MM. Frimat, Collombat, Yung, Marc, Frécon, Daudigny, Desessard, Bérit-Débat, Sergent et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

L'amendement n° 18 est présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, MM. Foucaud, Fischer et les membres du groupe Communiste, Républicain, Citoyen et des Sénateurs du Parti de Gauche.

L'amendement n° 23 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l’amendement n° 13.

M. Bernard Frimat. Il s’agit d’un amendement de coordination.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter l'amendement n° 18.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est un amendement de coordination, monsieur le président.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l'amendement n° 23.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Amendement de coordination.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Valérie Pécresse, ministre. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 13, 18 et 23.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, l'article 11 est supprimé.