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Séance du 13 juillet 2011 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Michel Boutant.

M. Michel Boutant. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, la proposition de loi dont nous discutons ce matin est le fruit d’une mission qui a commencé en février 2010.

Partant des travaux du Livre blanc, nous avons mené un travail de réflexion méthodique depuis plus d’un an, travail qui va déboucher aujourd’hui sur l’adoption de ce texte.

On a parfois douté de la capacité d’initiative du Parlement. Certains pensent que la qualité des propositions de loi ne peut pas rivaliser avec celle des projets de loi, qui font l’objet d’une longue préparation, fruit d’un diagnostic approfondi que seules les administrations prennent le temps de mener. J’espère que nous pourrons ainsi contribuer à apporter un démenti à cette idée.

Ce texte est le fruit d’un travail collectif avec ma collègue Joëlle Garriaud-Maylam, avec le président Josselin de Rohan, qui nous avait confié cette mission et qui a été le rapporteur de cette proposition de loi, ce dont je le remercie ici chaleureusement. Au-delà de nos appartenances politiques différentes, monsieur le président de la commission, je voudrais saluer la rigueur et le sens de l’État avec lesquels vous avez dirigé pendant toutes ces années – en tout cas depuis que je siège au Sénat – les travaux de notre commission.

Ce texte a également fait l’objet d’un dialogue fourni avec le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale. Celui-ci a bien voulu assurer avec les services du Sénat une coordination interministérielle afin que ce texte puisse être analysé et enrichi par l’ensemble des administrations concernées. Qu’il en soit remercié !

La proposition de loi est donc le fruit d’un dialogue construit entre le législatif et l’exécutif, selon une démarche qui nous semble être de bonne méthode. C’est donc avec satisfaction que j’ai vu ce texte adopté par l’Assemblée nationale en des termes presque identiques à ceux du Sénat, en tout cas qui ne remettent pas en cause le fond même du dispositif.

Je souhaite que la proposition de loi apporte sa modeste contribution à l’ensemble des mesures prises à la suite du Livre blanc pour améliorer la capacité de la France à répondre à des crises tant sur la scène internationale que sur le territoire national.

Au-delà de ce texte, nous sommes ici tous d’accord pour dire qu’il faut entreprendre une nouvelle étape dans la définition et la gestion d’une réserve militaire plus compacte, plus réactive et mieux formée.

Monsieur le secrétaire d’État, vous avez évoqué la gouvernance des réserves, la concertation avec les employeurs, la réserve citoyenne, mais il faut, me semble-t-il, aller plus loin. Vos prédécesseurs avaient lancé des chantiers sur la définition des besoins, sur le format, sur l’organisation territoriale des réserves, sur la gestion des ressources humaines. Il y a eu le moment de la réflexion, celui de la décision nous semble être venu.

Les réserves et les réservistes ont besoin, me semble-t-il, de savoir où ils vont, comment ils s’intègrent dans la transformation des armées en cours. Je rejoins là les questions posées par M. le président de la commission, mais je voudrais en ajouter d’autres.

Les réservistes ont aussi besoin que les pouvoirs publics améliorent leur vie quotidienne. Il y a encore dans la gestion quotidienne des réserves une multitude de lourdeurs administratives qui sont autant de facteurs de découragement. Il est regrettable, par exemple – cela vient d’être rappelé par Jean-Marie Bockel –, que les délais de paiement des soldes des réservistes ou la lourdeur des procédures dont on parlait déjà il y a dix ans soient toujours d’actualité.

On cherche souvent ce que l’on pourrait faire pour valoriser l’engagement des réservistes. Il ne faut pas chercher loin : il faut bien les gérer, c’est-à-dire les payer en temps utile et avoir une gestion du personnel adaptée à leur condition ; il faut bien les employer, c’est-à-dire dans des emplois utiles et si possible en rapport avec leur qualification. La meilleure valorisation du réserviste, c’est sa satisfaction !

Par ailleurs, nous n’avancerons pas sur ce dossier sans impliquer davantage les employeurs des réservistes.

Nous avons la conviction que la qualité et les performances de nos réserves dépendront de la qualité des relations que les différentes réserves sauront nouer avec les employeurs. On ne peut que constater le caractère ambigu du contrat passé entre le réserviste et les armées : ambiguïté quant aux obligations réciproques des deux parties, ambiguïté quant au statut de l’employeur, qui, sans être partie au contrat, s’y trouve de fait engagé.

On ne peut que s’inquiéter de voir tant de volontaires taire leur appartenance à la réserve. Ils devraient pouvoir en être ouvertement fiers. Il est pour le moins anormal qu’il faille se cacher pour servir son pays. Cette situation de quasi-clandestinité jette un doute sur l’efficacité du dispositif en cas de crise. Peut-on vraiment compter sur un dispositif composé en majorité de quasi-clandestins ?

C’est pourquoi nous nous demandons s’il ne faut pas aller vers un contrat tripartite de temps partiel adapté à la situation des réservistes.

Cette réflexion vaut pour l’ensemble des réserves. Car, à n’en pas douter, il faudra, à terme, harmoniser les caractéristiques des contrats des réserves militaires et civiles. Il n’est pas compréhensible pour un employeur d’avoir des règles différentes selon que son salarié est réserviste dans la police ou dans la gendarmerie. Tout n’a pas à être identique, mais il faut au minimum harmoniser les règles de préavis et de durée opposables.

Avec un contrat tripartite de temps partiel adapté à la situation des réservistes, il y aura peut-être de la perte en ligne. Mais ce que vous perdriez en effectifs, vous le gagneriez sans doute en fiabilité.

C’est pourquoi nous vous demandons, monsieur le secrétaire d’État, de bien vouloir engager la réflexion, dans un cadre interministériel, sur l’opportunité d’un contrat tripartite de temps partiel fondé sur la polyactivité, équilibré au regard des responsabilités des deux employeurs, civil et militaire, en cohérence avec les dispositifs de cotisations sociales et de fiscalité.

Le deuxième axe de réflexion pour aller au-delà de ce texte concerne la nécessité de renforcer les réserves civiles : la réserve sanitaire, qui peine à atteindre ses objectifs, comme des réserves communales de sécurité qu’il convient de relancer.

Les retours d’expérience montrent que l’on ne dispose pas en France d’une réserve suffisante pour accompagner la montée en puissance d’un plan de lutte contre une pandémie, que ce soit sur le plan médical ou sur le plan administratif. Notre pays ne dispose pas non plus, comme l’Allemagne, d’une réserve de protection civile susceptible de venir au secours des populations pour ce que l’on pourrait appeler « l’après après-crise ». Mais ce sujet ne relève pas de votre compétence, aussi je ne m’y étendrai pas.

Je voterai ce texte, le groupe socialiste également, mais, au-delà, nous souhaiterions une politique des réserves plus ambitieuse. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste ainsi que sur quelques travées de lUMP.)

M. le président. La parole est à Mme Joëlle Garriaud-Maylam.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je voudrais moi aussi remercier chaleureusement M. Josselin de Rohan pour son action, son immense travail à la tête de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ses engagements toujours désintéressés au service de l’État ainsi que pour sa rigueur, sa finesse d’analyse et son humanité.

Je tiens à le remercier plus spécifiquement aujourd’hui pour le soutien et les encouragements qu’il a toujours prodigués à mon excellent collègue Michel Boutant et à moi-même lors de la préparation de notre rapport sur l’utilisation des réserves civiles et militaires en cas de crise majeure, rapport ayant abouti à cette proposition de loi, qui, je l’espère en tant que coauteur, sera définitivement adoptée à l’issue de notre séance, en cette fin de session parlementaire et à la veille de notre fête nationale.

Je voudrais également remercier l’ensemble de nos nombreux interlocuteurs, aux profils extrêmement riches et variés, à l’image des réservistes : responsables du SGDSN – je les remercie tout particulièrement –, membres de l’administration et d’associations, officiers supérieurs, réservistes citoyens, mais aussi plus largement tous ces réservistes qui s’engagent au quotidien au service de notre pays avec un désintéressement qui les honore.

Dix ans après la réforme des réserves militaires, ce rapport s’imposait pour dresser un état des lieux des dispositifs des réserves, qui sont aujourd’hui multiples et, reconnaissons-le, pas toujours aisés à appréhender.

Notre objectif était donc double : d’une part, analyser les dispositifs existants en vue d’améliorer leur articulation et, in fine, leur efficacité et leur réactivité en cas de crise majeure ; d’autre part, réfléchir aux moyens d’une montée en puissance des réserves, outils indispensables de la gestion des crises.

Faute d’avoir réellement intégré les réserves à sa planification stratégique, la France est aujourd’hui très en retard, nous le savons, sur d’autres pays comme les États-Unis.

L’actualité de ces dernières années illustre l’évolution des risques et l’impérieuse nécessité d’adapter nos méthodes pour y faire face. Ce constat est déjà présent dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, mais celui-ci a surtout insisté sur le renforcement des capacités militaires de réaction. Or qu’il s’agisse de risques terroristes, de pandémies, de catastrophes naturelles, de crises politiques et humanitaires ou d’accidents technologiques majeurs, comme l’explosion d’AZF à Toulouse il y a dix ans ou une catastrophe nucléaire du type de Fukushima, il est indispensable de compter sur d’autres ressources que l’armée professionnelle. Pourquoi ?

Premièrement, parce qu’il est indispensable, pour une réaction rapide et efficace à la crise, de mobiliser un large nombre de personnes compétentes, en appui de notre armée, qui, en se professionnalisant, est devenue moins nombreuse.

Dans les toutes premières heures, le risque de saturation des capacités de réaction est important et, à condition que les réservistes aient été formés en conséquence, leur implication peut être décisive. La contribution des réservistes peut également être précieuse lorsque la gestion de la crise s’étend dans le temps et qu’une relève devient nécessaire. D’autant que l’enjeu n’est pas seulement de remédier rapidement aux conséquences directes d’une crise majeure, il est aussi de permettre à l’État de continuer à fonctionner malgré ces circonstances difficiles.

Deuxièmement, parce que les réservistes sont susceptibles d’apporter des compétences spécifiques pointues dont ne dispose pas forcément l’armée, ou pas en nombre suffisant. Je pense, par exemple, à la réserve sanitaire, composée de professionnels de santé retraités et d’étudiants des filières médicales et paramédicales, dont le rôle pourrait être déterminant pour gérer les conséquences d’une épidémie. Mais celle-ci demeure pour l’instant trop embryonnaire.

Troisièmement, parce que le développement d’une réserve civile nationale permettra un meilleur maillage géographique de notre territoire ainsi que de nos communautés à l’étranger. En cas de crise majeure, il est essentiel de pouvoir mobiliser des réservistes non seulement formés aux méthodes et aux systèmes français de réaction, mais disposant aussi d’une excellente connaissance du terrain et des ressources humaines et matérielles locales. Cela facilitera l’interaction avec la population civile sur place. De la coopération de ces personnes – ressources locales – avec les autres forces de réaction professionnelles, notamment militaires, dépend donc très largement l’efficacité et la réactivité de la gestion de la crise.

Cette dimension me semble particulièrement importante en matière de gestion des crises à l’étranger, qui exigent de la France à la fois de protéger et d’aider ses propres ressortissants et, le cas échéant, d’aider l’État étranger à faire face à la crise.

Le centre de crise placé sous l’égide du ministère des affaires étrangères a fait de très importants progrès dans le renforcement des dispositifs de sécurité et d’îlotage, mais beaucoup reste encore à faire. Cela pourrait notamment se traduire par la mise en place d’un dispositif de réserve citoyenne. Ce dispositif pourrait inspirer l’évolution des réserves sur le territoire français ; il gagnerait aussi à s’articuler à une réserve de sécurité nationale réformée.

Nous avons aujourd’hui à la fois trop de réservistes au regard de leurs temps effectifs consacrés à la réserve et trop peu de capacité à mobiliser en urgence des réservistes suffisamment entraînés. Ce décalage est largement lié au manque de reconnaissance de l’engagement dans les réserves. Ce don de temps, ce don de compétences professionnelles, ce don de soi, se vit pour l’instant quasiment dans la clandestinité !

Il est urgent de trouver des moyens pour que la réserve bénéficie d’autres promotions ou encouragements au sein de notre société que celle du « label », qui, du reste, n’a pas donné de résultats probants. À cet égard, je regrette, moi aussi, que le dispositif relatif au mécénat n’ait pas été retenu pour les entreprises qui emploient des réservistes, même si j’en comprends les raisons.

Mettre l’accent sur la formation, instaurer des rendez-vous périodiques, mieux valoriser les actions réalisées est aujourd'hui indispensable.

Alors que certaines réserves sont désormais accessibles à tout civil, il importe aussi d’informer nos concitoyens de cette possibilité de concrétiser leur soif de civisme et d’engagement, car, pour l’instant, l’existence des réserves demeure encore trop confidentielle.

Il est enfin nécessaire de mieux identifier les réservistes de manière à pouvoir à tout moment reconnaître les talents et les compétences disponibles en un point géographique précis.

L’actualité nous y presse ; il est urgent de mettre en place une véritable politique favorisant l’essor de réserves opérationnelles.

L’aboutissement de la proposition de loi est le fruit du leadership de notre président ainsi que d’un consensus au sein de notre commission et avec les députés. Ce texte est l’illustration du travail de concertation réalisé en amont, mais surtout de la prise de conscience de l’impérieuse nécessité de légiférer en la matière.

C’est un premier pas que nous franchissons aujourd'hui. En réponse à votre appel, cher président de Rohan, je voudrais prendre ici l’engagement personnel, si je suis réélue au Sénat au mois de septembre, de tout mettre en œuvre pour que les conditions soient réunies et les instruments mis en place au plus vite, afin que nos concitoyens puissent disposer d’une réserve et de réservistes qui soient pleinement engagés, réactifs, reconnus et efficaces. (Applaudissements sur les travées de lUMP et de lUnion centriste. – MM. Jean-Marie Bockel et Michel Boutant applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Marc Laffineur, secrétaire d'État. Je remercie tous ceux qui ont participé à ce débat. L’aboutissement de cette proposition de loi montre l’implication du Parlement sur un sujet très important pour notre pays.

Gardons-nous de dresser un tableau pessimiste de notre organisation en cas de crise. C’est l’une des meilleures au monde, même si elle peut, bien sûr, être encore améliorée. L’urgentiste que j’ai longtemps été peut vous assurer que nous pouvons en être fiers. La preuve en est que, souvent, lorsque des crises importantes surviennent, les pays concernés font appel à nos urgentistes ou à l’organisation civile française. De nombreux Français partent ainsi sur le terrain.

Je salue cette proposition de loi présentée par deux parlementaires, l’une de la majorité et l’autre de l’opposition. J’ai toujours regretté que l’on ne parvienne pas davantage, dans notre pays, à prendre des décisions par consensus. À cet égard, le présent texte est remarquable. Je tiens donc à remercier Mme Joëlle Garriaud-Maylam et M. Michel Boutant.

Je veux également remercier M. Jean-Marie Bockel de son engagement. Il s’est en effet beaucoup impliqué sur ces questions lorsqu’il était au Gouvernement. Je veux lui assurer que j’y mettrai toute mon énergie : d’abord, parce que c’est un sujet auquel je crois ; ensuite, parce que c’est la volonté du ministre de la défense et de nos armées. En outre, le médecin que je suis est toujours attentif à ces questions.

Je m’associe enfin à l’hommage qui a été rendu au président Josselin de Rohan pour le travail considérable qu’il a réalisé depuis de nombreuses années.

Je voudrais à présent répondre aux questions qui m’ont été posées.

Nous comptons déjà beaucoup de réservistes. Plus de 32 000 volontaires sous contrat d’engagement réalisent à ce titre en moyenne vingt-deux jours par an. L’effort est important, même s’il est parfois insuffisant, notamment de la part des entreprises. Je déplore comme vous que certains soient parfois obligés de dissimuler leur appartenance à la réserve. Cependant, de nombreux chefs d’entreprise citoyens sont tout à fait conscients de leurs responsabilités.

Nous avons créé des labels, nous avons essayé de trouver des solutions pour responsabiliser le maximum de chefs d’entreprise. Il est bien évident que les petites entreprises sont plus facilement déstabilisées que les grandes par le départ d’un réserviste. Il conviendra certainement de trouver des améliorations à ce sujet.

Aux 32 000 volontaires sous contrat d’engagement que j’ai déjà évoqués, il convient d’ajouter 75 000 anciens militaires, qui sont automatiquement réservistes pendant cinq ans. C’est considérable !

Vous avez tous cité la réserve citoyenne, qui concerne 2 600 personnes. On peut considérer que c’est peu, mais il s’agit essentiellement de tisser des liens, sur notre territoire, entre une armée de métier et le peuple. Dans mon département, par exemple, j’incite les militaires à organiser les prises d’armes hors des casernes, dans les communes, afin de montrer que l’armée, c’est le peuple ! Cela me paraît essentiel.

M. Jean-Marie Bockel a raison de souligner les délais quelquefois excessifs constatés dans le paiement des réservistes. On peut certainement améliorer les choses. Il ne faudrait pas que la force de notre administration se transforme en lourdeur administrative, pénalisant ceux qui consacrent beaucoup de leur temps à aider nos concitoyens.

Nous pouvons tous saluer les réservistes et l’armée, qui prennent beaucoup à cœur leur mission. Nous sommes bien organisés pour ce qui concerne les catastrophes « classiques », si je puis dire, mais nous devons encore améliorer notre organisation pour répondre plus rapidement aux grandes catastrophes. La proposition de loi qui vous est proposée va en ce sens, et je vous invite bien entendu à la voter. (Applaudissements sur les travées de lUMP.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.

Sur les articles du texte élaboré par la commission, je ne suis saisi d’aucun amendement ni d’aucune demande de parole.

Discussion générale (suite)
Dossier législatif : proposition de loi  tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure
Article 5

Article 1er

(Non modifié)

Le livre Ier de la deuxième partie du code de la défense est complété par un titre VII ainsi rédigé :

« TITRE VII

« DISPOSITIF DE RÉSERVE DE SÉCURITÉ NATIONALE

« CHAPITRE UNIQUE

« Art. L. 2171-1. – En cas de survenance, sur tout ou partie du territoire national, d’une crise majeure dont l’ampleur met en péril la continuité de l’action de l’État, la sécurité de la population ou la capacité de survie de la Nation, le Premier ministre peut recourir au dispositif de réserve de sécurité nationale par décret.

« Le dispositif de réserve de sécurité nationale a pour objectif de renforcer les moyens mis en œuvre par les services de l’État, les collectivités territoriales ou par toute autre personne de droit public ou privé participant à une mission de service public.

« Il est constitué des réservistes de la réserve opérationnelle militaire, de la réserve civile de la police nationale, de la réserve sanitaire, de la réserve civile pénitentiaire et des réserves de sécurité civile.

« Art. L. 2171-2 à L. 2171-5. – (Non modifiés)

« Art. L. 2171-6. – Lors du recours au dispositif de réserve de sécurité nationale, les réservistes sont tenus de rejoindre leur affectation, dans les conditions fixées par les autorités civiles ou militaires dont ils relèvent au titre de leur engagement.

« En cas de nécessité inhérente à la poursuite de la production de biens ou de services ou à la continuité du service public, les réservistes employés par un des opérateurs publics et privés ou des gestionnaires d’établissements désignés par l’autorité administrative conformément aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 peuvent être dégagés de ces obligations.

« Les conditions de convocation des réservistes sont fixées par décret en Conseil d’État. Ce décret détermine notamment le délai minimal de préavis de convocation.

« Art. L. 2171-7. – (Non modifié) »

M. le président. Je mets aux voix l'article 1er.

(L'article 1er est adopté.)

Article 1er
Dossier législatif : proposition de loi  tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure
Article 5 bis

Article 5

(Non modifié)

Le titre V du livre Ier de la deuxième partie du code de la défense est ainsi rédigé :

« TITRE V

« SERVICE DE SÉCURITÉ NATIONALE

« CHAPITRE UNIQUE

« Art. L. 2151-1 à L. 2151-3. – (Non modifiés)

« Art. L. 2151-4. – Les employeurs mentionnés au deuxième alinéa de l’article L. 2151-1 sont tenus d’élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d’activité et de notifier aux personnes concernées par ces plans qu’elles sont susceptibles d’être placées sous le régime du service de sécurité nationale.

« Art. L. 2151-5. – (Non modifié) » – (Adopté.)

Article 5
Dossier législatif : proposition de loi  tendant à faciliter l'utilisation des réserves militaires et civiles en cas de crise majeure
Article 6

Article 5 bis

(Non modifié)

À la fin du deuxième alinéa de l’article L. 2211-1 et au premier alinéa de l’article L. 2212-1 du code de la défense, le mot : « défense » est remplacé par les mots : « sécurité nationale ». – (Adopté.)