M. le président. Le sous-amendement n° 10, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 5 de l’amendement n° 5
Compléter cet alinéa par les mots :
dans le respect de la libre administration des communes et du principe de non tutelle d’une collectivité sur une autre
La parole est à M. le ministre.
M. Claude Guéant, ministre. Le dépôt de ce sous-amendement est motivé par plusieurs arguments déjà exposés par les intervenants précédents, dont Mme Didier, qui soulignait à l’instant une convergence de vues sur la nécessité de concilier les larges pouvoirs conférés à l’assemblée territoriale dans l’élaboration du PADDUC avec le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales et de celui de non-tutelle d’une collectivité sur une autre.
Je propose donc que l’amendement n° 5 soit complété par un membre de phrase rappelant la nécessité de respecter ces deux principes.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Houpert, rapporteur. S'agissant de l’amendement n° 5, la commission a jugé préférable de laisser à l’Assemblée de Corse la possibilité de fixer librement l’échelle de la carte générale, à charge pour elle de ne pas descendre à un degré de détail qui pourrait poser un problème de constitutionnalité. À titre personnel, je ne suis pas favorable à cet amendement, mais la commission a décidé d’y souscrire.
Concernant le sous-amendement n° 10, auquel je suis favorable à titre personnel, la commission, n’ayant pu l’étudier, s’en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 5 ?
M. Claude Guéant, ministre. Le Gouvernement émet un avis favorable sur cet amendement, sous réserve de l’adoption du sous-amendement n° 10.
M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. La commission n’a pu analyser le sous-amendement déposé par le Gouvernement. Toutefois, considérant qu’il ne dénature nullement le texte – peut-être est-il même superfétatoire –, nous proposons au Sénat de l’adopter.
M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote.
M. Nicolas Alfonsi. J’ai beaucoup apprécié, madame Didier, votre lucidité à l’égard des membres de l’Assemblée de Corse : il va de soi que leur sens des responsabilités, qui est particulièrement aiguisé, ne manquera pas de s’exercer…
Cependant, à titre d’information, sachez que, sur les sept groupes que compte l’Assemblée de Corse, trois seulement étaient représentés à une réunion de la commission sur la loi Littoral qui s’est tenue cet après-midi…
Un tel comportement donne la mesure de ce qu’il en est, en réalité, du sens des responsabilités de ceux qui seront appelés demain à définir l’échelle pertinente pour la cartographie. Les échelles risquent même de varier de façon très importante selon les communes, au gré de circonstances sur lesquelles je ne m’étendrai pas…
En outre, compte tenu du poids dans l’élaboration des documents d’urbanisme des agriculteurs dont les terrains sont limitrophes de zones constructibles, on verra des terres agricoles devenir à leur tour constructibles.
Je suis contre l’amendement.
M. le président. La parole est à M. Thierry Repentin, pour explication de vote.
M. Thierry Repentin. Le groupe socialiste considère que la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse a conféré pleine et entière responsabilité à l’Assemblée de Corse pour élaborer le PADDUC. Nous serons donc favorables aux amendements présentés dès lors qu’ils confortent cette responsabilité et qu’ils renforcent la transparence de la procédure d’élaboration. De fait, il ne peut y avoir débat que dans la transparence : aucune décision ne doit être prise en catimini, sans que tous les acteurs ayant la légitimité nécessaire pour s’exprimer sur le contenu du PADDUC aient pu le faire. Tel est le principe qui dictera nos votes.
S'agissant de l'amendement n° 5, qui vise à donner à l’Assemblée de Corse la possibilité de définir l’échelle cartographique la plus pertinente, nous ne voyons aucun inconvénient à le voter. Nous voterons également le sous-amendement n° 10, qui tend en quelque sorte à écarter le risque d’inconstitutionnalité.
Cela étant, sur le continent, nous élaborons des documents opposables aux communes sous d’autres intitulés, par exemple les SCOT. Or le degré de précision de certains SCOT va jusqu’à l’hectare s’agissant de la destination des sols : agriculture, habitat, développement économique. Pourtant, à aucun moment, lors du débat sur le Grenelle de l’environnement, n’a été évoqué à ce propos un éventuel risque d’inconstitutionnalité au regard du principe de libre administration des communes, alors même qu’un PLU doit être totalement compatible avec un SCOT. Il apparaît donc que l’appréciation de la constitutionnalité d’une disposition peut varier selon les ministres…
M. le président. La parole est à Mme Évelyne Didier, pour explication de vote.
Mme Évelyne Didier. Le sous-amendement présenté par le Gouvernement précise notre amendement afin de lever toute ambiguïté. Nous le voterons donc.
M. le président. La parole est à M. Marc Daunis, pour explication de vote.
M. Marc Daunis. Pour information, j’indique que la première directive territoriale élaborée sur le territoire national, qui concerne les Alpes-Maritimes, est assortie d’une échelle cartographique au 1/100 000e pour la bande côtière et au 1/60 000e pour le littoral.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5, modifié.
M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.
(L'article 1er est adopté.)
Article 2
L’article L. 4424-12 du code général des collectivités territoriales est abrogé et l’article L. 4424-10 du même code devient l’article L. 4424-12. – (Adopté.)
Article 3
Après l’article L. 4424-9 du code général des collectivités territoriales, il est rétabli un article L. 4424-10 ainsi rédigé :
« Art. L. 4424-10. – I. – Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse vaut schéma régional de cohérence écologique au sens de l’article L. 371-3 du code de l’environnement.
« À ce titre :
« - il recense les espaces protégés au titre du livre III et du titre Ier du livre IV du code de l’environnement, identifie les espaces naturels importants pour la préservation de la biodiversité et définit des espaces naturels ou semi-naturels et des formations végétales linéaires ou ponctuelles qui permettent de les relier en constituant des continuités écologiques ;
« - il recense les cours d’eau, parties de cours d’eau, canaux, ou plans d'eau, figurant sur les listes établies en application des articles L. 211-14 et L. 214-17 du code de l’environnement, identifie tout ou partie des zones humides dont la préservation ou la remise en bon état contribue à la réalisation des objectifs de qualité et de quantité des eaux fixés par les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux en application du IV de l’article L. 212-1 du même code, notamment les zones humides mentionnées à l’article L. 211-3 dudit code et définit les cours d’eau, parties de cours d’eau, canaux et zones humides importants pour la préservation de la biodiversité qui n’ont pas été ainsi recensés ou identifiés.
« Il prend en compte les orientations nationales pour la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques mentionnées à l’article L. 371-2 du même code.
« II. – Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse vaut schéma régional des infrastructures et des transports au sens de l’article L. 1213-1 du code des transports. À ce titre, il comprend tout ou partie des analyses, objectifs et actions prévus pour ce schéma par l'article L. 1213-3 du même code et par les dispositions réglementaires prises pour son application. Les dispositions du plan relatives aux services collectifs de transport s’imposent aux plans départementaux des transports.
« III. – Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse vaut, pour les secteurs qu’il détermine, schéma de mise en valeur de la mer au sens de l’article 57 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. À ce titre, il définit pour lesdits secteurs les orientations, vocations, principes, mesures et sujétions particulières prévus par cet article. Les schémas de cohérence territoriale ne peuvent alors inclure ces secteurs dans le chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer que, le cas échéant, ils comportent.
« IV. – Les dispositions prévues par les I à III du présent article sont regroupées dans des chapitres individualisés au sein du plan et sont, le cas échéant, assorties de documents cartographiques. Lorsque ces documents cartographiques ont une portée normative, leur objet et leur échelle sont déterminés par délibération de l’Assemblée de Corse. »
M. le président. L'amendement n° 3, présenté par Mmes Didier et Schurch, MM. Le Cam, Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 5
I. - Après le mot :
canaux
supprimer les mots :
, ou plans d’eau
II. - Remplacer les mots :
des articles L. 211-14 et L. 214-17
par les mots :
de l’article L. 214-17
La parole est à Mme Évelyne Didier.
Mme Évelyne Didier. Cet amendement vise à supprimer l’obligation de recensement des bandes de cinq mètres longeant les cours d’eau, les canaux et les plans d’eau.
Je comprends bien entendu qu’il est important de prendre en compte les continuités écologiques qui forment la trame verte et bleue, afin de les préserver. J’y suis tout à fait favorable, comme l’ont montré mes prises de position lors du Grenelle de l’environnement.
Toutefois, il convient de ne pas oublier d’étudier les conséquences d’un tel ajout au texte. Deux arguments s’affrontent : d’un côté, il est vrai que le dispositif de l’article 6 devrait permettre de disposer de cinq ans pour élaborer et adopter le volet relatif à la protection des continuités écologiques, ce qui laisse du temps pour entrer dans le détail ; de l’autre, si nous n’étions pas favorables à la fixation d’un plafond pour l’échelle de la carte, il ne nous semble pas sage de demander l’intégration dans des documents précisant le PADDUC, qui doit demeurer un texte d’orientation, de détails dont l’ordre de grandeur est inférieur à la dizaine de mètres.
C’est à mes yeux une question de bon sens : pourquoi vouloir en même temps imposer une échelle maximale et contraindre à élaborer des cartes relatives à la trame verte et bleue d’une telle précision ? Pour faire figurer la largeur d’une bande de cinq mètres dans l’épaisseur d’un trait, il faudrait adopter une échelle de l’ordre du 1/10 000e, voire moins. À l’évidence, l’exercice n’aurait plus guère de sens…
Cela étant, si certains de nos collègues font une autre analyse, je les écouterai volontiers.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Houpert, rapporteur. Le PADDUC vaut schéma de cohérence territoriale ou écologique et, à ce titre, il doit lister les corridors. Il s’agit non pas de dessiner des surfaces sur une carte, mais de lister les cours d’eau. La commission émet un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Claude Guéant, ministre. Le point de vue du Gouvernement rejoint celui de la commission, qui a fort opportunément remédié à un oubli dans la rédaction du texte. Il faut effectivement prévoir, conformément au code de l’environnement, la liste des cours d’eau. En revanche, cette liste n’a pas de traduction cartographique, ni donc de conséquence en termes d’échelle.
M. le président. Madame Didier, l'amendement n° 3 est-il maintenu ?
Mme Évelyne Didier. Au vu de ces explications, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 3 est retiré.
Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 8 rectifié bis, présenté par MM. Alfonsi, Barbier, Bertrand, Chevènement et Collin, Mme Laborde, M. Vall et Mme Escoffier, est ainsi libellé :
Alinéa 9
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Nicolas Alfonsi.
M. Nicolas Alfonsi. L’amendement n° 8 rectifié bis vise à supprimer la faculté accordée à l’Assemblée de Corse de fixer l’échelle des documents cartographiques ayant une portée normative.
M. le président. L'amendement n° 9 rectifié bis, présenté par MM. Alfonsi, Barbier, Bertrand, Chevènement et Collin, Mme Laborde, M. Vall et Mme Escoffier, est ainsi libellé :
Alinéa 9, seconde phrase
Compléter cette phrase par les mots :
et selon les modalités prévues au cinquième alinéa du I de l'article L. 4424-9.
La parole est à M. Nicolas Alfonsi.
M. Nicolas Alfonsi. Il s’agit d’un amendement de repli par rapport au précédent, prévoyant que lorsque les documents cartographiques ont une portée normative, leur objet et leur échelle seront fixés selon les dispositions de l’alinéa visé de l’article 1er du projet de loi. En particulier, le degré de précision ne pourra excéder 1/100 000e.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Houpert, rapporteur. L’amendement n° 8 rectifié bis vise à supprimer purement et simplement la possibilité, pour l’Assemblée de Corse, de prévoir pour certaines zones couvertes par le PADDUC une cartographie plus précise que la carte générale au 1/100 000e.
L’article 3 traite des zones correspondant aux trois types de schémas auxquels le PADDUC sera équivalent : le schéma régional de cohérence écologique, le schéma régional des infrastructures et des transports, le schéma de mise en valeur de la mer.
Je rappelle que, dans sa délibération sur l’avant-projet de loi, l’Assemblée de Corse avait demandé que lui soit accordée la possibilité de déterminer librement l’échelle de toute la cartographie associée au PADDUC. Cela lui a été refusé par le Gouvernement, qui a décidé, après avis du Conseil d'État, de prévoir une échelle minimale de 1/100 000e pour la carte générale. La commission a décidé de supprimer ce seuil minimal à l’article 1er. Elle ne peut donc être que défavorable à cet amendement.
Concernant l'amendement n° 9 rectifié bis, il n’est pas plus acceptable aux yeux de la commission. En effet, il vise à imposer l’échelle de 1/100 000e pour toute la cartographie annexée au PADDUC, ce qui empêcherait que des cartes particulières limitées à certaines zones précisent la carte générale. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Claude Guéant, ministre. Je l’ai indiqué d’emblée : le Gouvernement a souhaité donner satisfaction à l’Assemblée de Corse dans toute la mesure où cela est compatible avec le respect des libertés communales. Il lui semble légitime que, pour certaines portions du territoire, l’échelle cartographique puisse être différente, afin d’obtenir un degré plus élevé de précision. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur ces deux amendements.
M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote.
M. Nicolas Alfonsi. Il serait tout de même souhaitable, monsieur le ministre, que vous nous précisiez votre définition des « espaces géographiques limités » à caractère « stratégique » – la portée juridique de ces mots est extrêmement forte ! – visés dans le projet de loi. Il y a une cause à tout : quelle est celle qui justifie que, pour de tels espaces aussi mal définis, liberté soit donnée à l’Assemblée de Corse de déterminer l’échelle cartographique pertinente, alors que, à l’article 1er, il était initialement prévu que le degré de précision ne pourrait excéder 1/100 000e ?
La réponse, me dit mon petit doigt, est simple : il s’agissait de concilier la volonté exprimée par l’Assemblée de Corse de déterminer elle-même les échelles pertinentes et l’avis du Conseil d’État selon lequel il fallait retenir un degré de précision maximal de 1/100 000e.
Quant à votre sous-amendement, monsieur le ministre, il est évident que le principe de libre administration des communes doit être respecté ! Il est superflu de le préciser dans un texte de loi, sauf s’il y a une bonne raison à cela…
M. le président. Je mets aux voix l'article 3.
(L'article 3 est adopté.)
Article 4
L’article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :
« Art. L. 4424-11. – I. – Le plan d’aménagement et de développement durable de Corse peut préciser les modalités d’application, adaptées aux particularités géographiques locales, des articles L. 145-1 et suivants du code de l’urbanisme sur les zones de montagne et des articles L. 146-1 et suivants du même code sur les zones littorales.
« Les dispositions du plan qui précisent ces modalités sont applicables aux personnes et opérations qui sont mentionnées respectivement aux articles L. 145-2 et L. 146-1 dudit code.
« II. – Le plan d'aménagement et de développement durable de Corse peut, compte tenu du caractère stratégique au regard des enjeux de préservation ou de développement présentés par certains espaces géographiques limités, définir leur périmètre, fixer leur vocation et comporter des dispositions relatives à l’occupation du sol propres auxdits espaces, assorties le cas échéant de documents cartographiques dont l’objet et l’échelle sont déterminés par délibération de l’Assemblée de Corse.
« En l’absence de schéma de cohérence territoriale, de plan local d'urbanisme, de schéma de secteur, de carte communale ou de document en tenant lieu, les dispositions du plan relatives à ces espaces sont opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration et de demande d’autorisation prévues par le code de l’urbanisme. »
M. le président. L'amendement n° 4, présenté par Mmes Didier et Schurch, MM. Le Cam, Vergès et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Alinéa 2
Après les mots :
les modalités d’application
supprimer les mots :
, adaptées aux particularités géographiques locales,
La parole est à Mme Évelyne Didier.
Mme Évelyne Didier. Cet amendement vise à faire préciser par M. le ministre la signification exacte, s’agissant des modalités d’application des lois Montagne et Littoral, des mots : « adaptées aux particularités géographiques locales », introduits par M. le rapporteur en commission.
Le rapporteur nous avait alors dit que cette expression se comprenait d’elle-même et relevait du simple bon sens, mais ne s’agit-il pas d’ouvrir la porte à des dérogations à ces deux lois ?
À ce stade, il convient de revenir sur un débat qui s’est tenu au Parlement en 2001. Il s’agissait alors de savoir comment concilier le développement d’une île qui accusait un retard économique important par rapport au continent avec la préservation d’un environnement exceptionnel.
À l’époque, si les parlementaires verts et communistes avaient accepté le transfert d’un certain nombre de compétences et la possibilité d’adapter certaines dispositions réglementaires et législatives sous le contrôle étroit du Parlement, ils avaient tenté de restreindre autant que possible la capacité donnée à la collectivité corse d’adapter les lois Littoral et Montagne aux particularités locales.
Il est en effet indispensable de disposer de suffisamment de recul et d’être indépendant des contingences économiques locales pour prendre des décisions sages sur des questions qui intéressent le long terme, les générations futures et un patrimoine auquel sont attachés, au-delà des Corses, l’ensemble des Français.
Voici un exemple de particularité géographique locale corse devant être conservée : alors que plus de 60 % du littoral provençal est artificialisé, moins de 20 % du littoral corse est dans ce cas.
Il ne s’agit pas ici de mettre en doute la volonté des élus corses de protéger le patrimoine naturel de leur territoire, qui fait la force et l’attractivité de celui-ci, mais, comme je l’ai dit, ils sont aussi confrontés à une exigence de développement, qui constitue de fait une forme de pression à laquelle il leur est difficile de résister.
Le droit actuel autorise déjà des constructions légères destinées à l’accueil du public, par dérogation à la loi Littoral, alors que l’on sait quels problèmes cela peut poser : souvenons-nous de l’affaire de la paillote Chez Francis.
C’est peut-être un aveu, par l’État, de son incapacité à exercer un contrôle de légalité satisfaisant sur les permis de construire, due à un manque de moyens des services préfectoraux.
En définitive, si le littoral corse est encore, pour le moment, plutôt bien préservé en comparaison du littoral de la France continentale, c’est aussi parce que les lois Montagne et Littoral s’appliquent. Pour le coup, une application stricte de la loi permet de prendre en compte la particularité géographique locale essentielle de la Corse : celle d’être une montagne dans la mer. Cette configuration unique en France fait de ce territoire une perle dont le littoral ne doit pas connaître un traitement similaire à celui qu’a subi le littoral du continent.
Au fond, autoriser une adaptation de l’application des lois Montagne et Littoral en Corse aurait pour effet d’amener les élus de l’île à commettre les mêmes erreurs que sur le continent. Si pour l’heure la Corse est encore épargnée par le bétonnage, c’est aussi parce que la quasi-totalité des communes sont soumises soit à la loi Littoral, soit à la loi Montagne, soit à ces deux lois en même temps. Cela peut apparaître, aux yeux de certains, comme un carcan entravant le développement touristique, mais je pense qu’il convient de ne pas envisager le développement du tourisme en Corse comme on a longtemps pu le faire sur le littoral provençal ou languedocien.
L’opposition entre développement touristique et préservation de l’environnement ne date pas d’hier. On oublie qu’il y va aussi de la préservation d’un mode de vie corse qui se distingue du mode de vie sur le continent.
Bien entendu, les dispositions de la loi Littoral ne sont pas exemptes d’une certaine rigidité, mais cette nécessaire rigidité fait la force de ce texte, et il me semble qu’on lui a déjà apporté bien assez d’assouplissements.
Monsieur le ministre, j’attends d’entendre vos explications sur le sens exact à donner à l’alinéa 2 de l’article 4.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
M. Alain Houpert, rapporteur. Cet amendement porte sur le texte adopté par la commission la semaine dernière, qui reprend la rédaction du premier alinéa de l’actuel article L. 4424-11 du code général des collectivités territoriales, lequel prévoit que « le plan d'aménagement et de développement durable peut préciser les modalités d'application, adaptées aux particularités géographiques locales, des articles L. 145-1 à L. 146-9 du même code relatifs aux dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ».
Il ne s’agit donc pas, madame la sénatrice, de donner à l’Assemblée de Corse le droit d’adapter les lois Littoral et Montagne ; ce sont les modalités d’application de ces lois qui peuvent être adaptées aux particularités géographiques locales, par exemple au relief.
La commission vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Claude Guéant, ministre. L’avis du Gouvernement rejoint tout à fait celui de la commission : il s’agit bien d’adaptations des modalités d’application des lois Littoral et Montagne. Il n’est pas du tout question de donner à la collectivité territoriale de Corse la possibilité d’adapter ces lois elles-mêmes, et il n’y a donc aucun risque d’affaiblissement ou de dénaturation de leurs dispositifs protecteurs.
Au bénéfice de ces explications, je demande à Mme Didier de bien vouloir envisager le retrait de son amendement.
M. le président. Madame Didier, l'amendement n° 4 est-il maintenu ?
Mme Évelyne Didier. Non, je le retire, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 4 est retiré.
Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L'amendement n° 6 rectifié bis, présenté par MM. Alfonsi, Barbier, Bertrand, Chevènement et Collin, Mme Laborde, M. Vall et Mme Escoffier, est ainsi libellé :
Alinéas 4 et 5
Supprimer ces alinéas.
L'amendement n° 7 rectifié bis, présenté par MM. Alfonsi, Barbier, Bertrand, Chevènement et Collin, Mme Laborde, M. Vall et Mme Escoffier, est ainsi libellé :
Alinéa 4
Compléter cet alinéa par les mots :
et selon les modalités prévues au cinquième alinéa du I de l'article L. 4424-9.
Par coordination avec les votes intervenus à l’article 3, je constate que ces amendements n’ont plus d’objet.
Je mets aux voix l'article 4.
(L'article 4 est adopté.)