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Séance du 1er décembre 2011 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. Je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Je vous rappelle également que, en application des décisions de la conférence des présidents, aucune intervention des orateurs des groupes ne doit dépasser dix minutes.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de dix minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Yves Rome.

M. Yves Rome. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, qu’il me soit permis au préalable de saluer l’élégante attention de ma collègue Catherine Troendle, et de la remercier des félicitations qu’elle a bien voulu nous adresser, à M. Pierre Bordier et à moi-même, pour notre toute récente élection à la CNSIS.

Bien qu’il y ait beaucoup à dire sur le courage des sapeurs-pompiers, et plus globalement sur le dévouement et l’abnégation dont les personnels concourant aux missions de sécurité civile font preuve quotidiennement au service de nos concitoyens, je profiterai des quelques minutes qui me sont imparties pour vous exposer les raisons principales pour lesquelles, en ma double qualité de président de conseil général et de président d’un service départemental d’incendie et de secours, je ne voterai pas les crédits de la mission « Sécurité civile » pour 2012.

Ces crédits sont en baisse de 420 millions d’euros, soit une diminution de près de 9 % par rapport à 2011. Ils révèlent le désengagement de l’État, alors que les demandes de secours augmentent, entraînant par là même une hausse des dépenses des collectivités.

Je ne citerai qu’un exemple de gestion préoccupante des dépenses d’investissement : notre flotte de moyens aériens, qui a vingt-cinq ans d’âge en moyenne, nécessite des remplacements que les crédits ne permettent pas, l’État pariant sur le maintien à la baisse des feux de forêts, et une baisse significative.

Est-il vraiment raisonnable, madame le ministre, de ne pas anticiper la survenance ou la potentialité des risques ? Comment résister à la demande des élus qui réclament, en cas de sinistre, les moyens aériens nécessaires ? Je pense, notamment, à ce qui s’est passé en octobre dernier sur l’île de La Réunion, et vous l’avez vous-même constaté.

Les crédits du Fonds d’aide à l’investissement, quant à eux, sont une nouvelle fois en recul, de près de 14 % et passent de 21 millions d’euros à 18 millions d’euros, l’État prélevant sur cette ligne la restauration de sa subvention de fonctionnement - sur des crédits d’investissement ! - à l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, l’ENSOSP.

C’est en effet également sur le FAI que le Gouvernement a prélevé 11 millions d’euros pour contribuer au financement d’ANTARES.

Le désengagement de l’État dans le FAI n’est pas nouveau : en cinq ans, sa participation a baissé de presque 67 % ! Or ce nouveau recul du FAI laisse craindre un abandon des politiques d’investissement dans les SDIS. Les principaux financeurs que sont les départements doivent supporter seuls la croissance des dépenses constatée ces dernières années, soit plus de 48 % sur sept ans.

De plus, face à la désertification médicale, au retrait des services de l’État, dont la présence sur les territoires diminue alors que la détresse sociale grandit, les centres de secours sont devenus la dernière incarnation vivante du service public de proximité.

Pour répondre plus efficacement à cette exigence de solidarité de nos concitoyens - faut-il le rappeler, 70 % de l’activité des sapeurs-pompiers concerne le secours aux personnes - il me semble plus que jamais nécessaire de revoir le financement et la gouvernance du secteur de la sécurité civile.

Sur le financement, tout d’abord.

Il faudrait sans doute revoir le principe du gel des contingents communaux sur l’inflation, en raisonnant non plus en masse, mais en euros par habitant, pour mieux prendre en compte les évolutions démographiques communales afin de ne plus faire porter la hausse des dépenses sur les seuls départements.

Il faudrait également diversifier les sources de recettes, en faisant contribuer aux dépenses supplémentaires les partenaires extérieurs qui bénéficient pleinement de la protection et des services apportés par les SDIS, comme cela existe ailleurs en Europe. Je pense aux entreprises à risque, aux sociétés d’autoroutes ou aux aéroports, ainsi qu’aux compagnies d’assurance, qui sont les premières bénéficiaires de l’efficacité des secours.

Sur la gouvernance, ensuite.

Je reste convaincu de la pertinence de la départementalisation, qui a apporté beaucoup à l’organisation des secours en termes d’efficience et de cohérence. Dès lors, il me paraît particulièrement nécessaire de clarifier les relations avec les partenaires des SDIS, notamment avec le SAMU, en matière de coordination des actions et de juste prise en charge des carences ambulancières, notamment financières.

Il est également nécessaire de donner une reconnaissance claire aux employeurs et financeurs que sont les élus locaux, et de tendre vers le respect du principe simple et logique du « qui paie commande ». Je rappelle que, sur ce secteur de responsabilité partagée entre l’État et les collectivités, ces dernières – Mme le rapporteur pour avis l’a rappelé – consacrent cinq fois plus de crédits d’investissement que l’État et financent à plus de 96 % les dépenses de fonctionnement des SDIS.

Pour conclure, alors que se profilent des réformes d’ampleur sur l’organisation de la filière, je souhaite que l’État poursuive ses efforts encore trop récents et les amplifie concrètement, en concertation avec les financeurs principaux que sont les élus locaux. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV. – M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois, applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Éliane Assassi.

Mme Éliane Assassi. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, chaque année, l’examen de la mission « Sécurité civile » est l’occasion de rendre un hommage public et solennel aux sapeurs-pompiers, qu’ils soient volontaires ou professionnels.

Qu’il me soit permis de saluer ici leur dévouement et le courage dont ils font preuve dans l’exercice de missions, difficiles et dangereuses, au cours desquelles certains d’entre eux, malheureusement, perdent la vie.

Parce que les hommages ne suffisent pas, une attention toute particulière doit être portée aux sapeurs-pompiers.

Je pense, par exemple, à l’âge d’ouverture du droit à pension, au volet pénibilité ou encore à la réforme de la filière professionnelle.

S’agissant précisément de cette réforme, les sapeurs-pompiers ont récemment manifesté leur mécontentement, car elle est coûteuse et sans réels avantages, pour les usagers du service public comme pour ceux qui le servent.

Allez-vous enfin entendre, madame la ministre, leurs revendications légitimes en ce qui concerne tant les conditions de recrutement, les rémunérations que le déroulement des carrières ?

Par ailleurs, je partage totalement les inquiétudes exprimées tant par nos collègues députés que par Mme le rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat sur les difficultés d’application de la loi faisant obligation aux SDIS d’employer des travailleurs handicapés. Il est urgent que le Gouvernement apporte une solution adaptée.

Il n’aura échappé à personne que, cette année encore, le projet de budget relatif à la sécurité civile est marqué du sceau de la révision générale des politiques publiques, la RGPP, à laquelle s’ajoute la cure d’austérité imposée par le Gouvernement, qui s’emploie à faire tous « les fonds de tiroir », pour utiliser une expression triviale, au titre du plan d’économies.

Ainsi, au nom de la RGPP, le Gouvernement applique pour 2012 une nouvelle baisse des crédits de fonctionnement de 2,5 % au programme « Intervention des services opérationnels » par rapport à l’an dernier.

De même, le Gouvernement rationalise les bases d’hélicoptères et le schéma d’implantation des centres de déminage. Après les regroupements de casernes, des centres de formation, entre autres, le Gouvernement prône donc la rationalisation en matière de sécurité civile.

Derrière ces regroupements, ces rationalisations, c’est la proximité des secours, pourtant essentielle à l’efficacité des pompiers, que le Gouvernement remet en cause.

En outre, le Gouvernement supprime 23 emplois dans le cadre du non-remplacement d’un départ sur deux à la retraite.

On le voit, le présent budget reste très modeste : les crédits de paiement pour l’année 2012 s’élèvent à 448 millions d’euros, soit une hausse de 3,12 %, tandis que les autorisations d’engagement, d’un montant de 420 millions d’euros, diminuent de 8,6 %.

Il faut également ôter 11,7 millions d’euros de ces crédits, somme qui, au titre du plan d’austérité, a été « rabotée » à l’Assemblée nationale à la suite de l’adoption d’un amendement gouvernemental. J’aurai l’occasion d’y revenir au moment de présenter l’amendement que j’ai déposé pour rétablir ces crédits.

Alors que la sécurité civile est une mission régalienne de l’État, celui-ci contribue financièrement très peu par rapport aux collectivités territoriales, qui financent les SDIS à hauteur de 5 milliards d’euros environ. Ainsi, les SDIS sont financés à 56 % par les conseils généraux et à 44 % par les communes et les EPCI.

Année après année, l’État continue donc de se décharger de ses compétences sur les collectivités territoriales sans en assumer la compensation à un niveau suffisant. Il revient donc aux collectivités territoriales de pallier les carences de l’État en la matière.

Comment, dans ces conditions, l’État peut-il assurer de manière équitable sur l’ensemble du territoire la sécurité de tous, comme il en a le devoir ? Comment, dans ces conditions, peut-il garantir à chaque citoyen un égal accès à ce service public et la même qualité de secours ?

Des indicateurs nous font craindre une remise en cause, à plus ou moins long terme, du principe de la gratuité des secours à la personne, principe qui est pourtant, je le rappelle, la garantie de l’égalité de tous devant les secours et de l’efficacité des services au profit de l’ensemble de la collectivité.

Est en cause l’accroissement des actions des SDIS en faveur du secours à personne hors cas d’incendie, qui, en 2010, ont représenté 69 % de leurs interventions. Mais l’insuffisance de la présence médicale dans certains secteurs de France, singulièrement ruraux, n’est-elle pas la raison de cet accroissement ?

M. Jean-Jacques Hyest. C’est certain !

Mme Éliane Assassi. Il convient donc de veiller au maintien des services médicaux d’urgence, qui relèvent de la solidarité nationale et donc de la responsabilité de l’État. Là encore, l’État ne saurait se désengager et faire supporter aux SDIS la prise en charge de missions qui relèvent de l’assurance maladie.

Il faut donc trouver de nouvelles sources de financement pour les SDIS.

Nous avons démontré, lors de l’examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2012, qu’il était possible de trouver de nouvelles recettes. Pourquoi ne pas faire participer les entreprises à risques, qui obligent les SDIS à s’équiper de matériels spécifiques pour couvrir leurs activités, ou encore les sociétés autoroutières, qui participent trop peu au financement de l’action des SDIS par rapport à leur chiffre d’affaires, ou même les industriels, qui bénéficient des compétences des préventionnistes, et les grands groupes immobiliers ? Pourquoi, enfin, ne pas mettre à contribution de manière effective les compagnies d’assurances, comme nous le demandons depuis longtemps ?

Certes, la loi du 13 août 2004 a prévu une place au conseil d’administration des SDIS pour les compagnies d’assurances qui seraient mises à contribution mais, à ma connaissance, cette disposition n’a toujours pas, à ce jour, été suivie d’effet.

Enfin, je souligne que le Fonds d’aide à l’investissement ne cesse de diminuer, année après année : son enveloppe s’élève à 18 millions d’euros seulement pour 2012, soit une baisse de 14 % par rapport à 2011, alors qu’elle était de 67 millions d’euros en 2006.

Vous l’aurez compris, au regard de ces éléments, les sénateurs du groupe CRC voteront contre le présent budget, qui ne répond ni aux enjeux de la sécurité civile, ni aux attentes de nos concitoyens, attachés à un service public de qualité et gratuit, ni aux revendications des sapeurs-pompiers. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste-EELV.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier.

Mme Anne-Marie Escoffier. Madame la présidente, madame la ministre, madame, monsieur les rapporteurs, mes chers collègues, élus, nous sommes nombreux à participer en cette période de l’année aux cérémonies de la Sainte-Barbe organisées dans nos départements par les services départementaux et les centres communaux d’incendie et de secours.

Nous l’avons probablement oublié, nous devons au père de la sainte, Dioscore, foudroyé pour avoir de ses propres mains décapité sa fille, ces manifestations qui sont l’occasion de célébrer le courage et le dévouement d’hommes et de femmes qui consacrent leur action à la protection des populations dans des situations parfois extrêmes et toujours psychologiquement difficiles.

Que l’examen de la mission « Sécurité civile » du projet de loi de finances pour 2012 soit l’occasion d’un hommage opportun et fervent à toutes celles et tous ceux qui, dans l’exercice de leur devoir, ont été exposés à des drames, des circonstances pénibles, des crises exceptionnelles telles que celle de Fukushima, où la France a pleinement joué son rôle aux côtés des autres pays venus par solidarité aider le Japon à combattre cette catastrophe nucléaire.

Avant de me rendre en séance, je lisais, madame la ministre, le compte rendu des interventions qui ont été prononcées à cette même tribune l’an dernier, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011. J’avais alors relevé trois difficultés : le manque de lisibilité des crédits de cette mission, avec la séparation en deux programmes distincts auxquels concourent plusieurs autres administrations de l’État ; le recours accru au financement des collectivités territoriales et la fragilité de l’École nationale supérieure des officiers de sapeurs-pompiers, l’ENSOSP.

À l’occasion de l’examen de ce projet de loi de finances pour 2012, les trois mêmes questions se posent.

L’action de la sécurité civile est indissociable de celle d’autres administrations : la santé, l’environnement, la défense et, au sein du ministère de l’intérieur, la police et la gendarmerie. Il n’est donc pas anormal que les budgets de chacune de ces entités viennent conforter celui de la sécurité civile, dans un échange transparent de moyens et d’actions complémentaires.

Pour autant, le bilan budgétaire reste peu lisible, même si c’est avant tout sur le terrain qu’est jugée l’action.

Le poids de l’intervention des collectivités locales reste toujours aussi important : 96 % des dépenses de fonctionnement des SDIS sont assumées par les collectivités territoriales, dont 56,5 % du total par les départements et 43,5 % par les communes.

Sur le plan local, la question se pose avec une véritable acuité de savoir, dans le contexte actuel de réduction globale des ressources des départements, dans quelle mesure ces départements seront à même de soutenir le même effort et jusqu’à quand.

Cette question prend un relief supplémentaire s’agissant des crédits du Fonds d’aide à l’investissement, dont la diminution est constante depuis 2007 et qui affichent une diminution de 14 % depuis 2012. On peut tenter d’expliquer cette baisse par une mauvaise utilisation des crédits délégués et une programmation défaillante des investissements.

Si la priorité a été donnée à la montée en puissance d’ANTARES, un réseau indispensable au fonctionnement coordonné entre sapeurs-pompiers, police et gendarmerie, en revanche, d’autres investissements indispensables pour la sécurité des populations, la prévention des inondations ou la lutte contre la menace NRBC ont dû être reportés ou réduits.

Notre rapporteur pour avis, Catherine Troendle, s’est d’ailleurs étonnée – et nous partageons son étonnement – que des procédures conduisent à gager la participation des collectivités locales au fonctionnement de l’Infrastructure nationale partagée des télécommunications, l’INPT, sur des crédits destinés à l’investissement.

Sur la troisième préoccupation, le financement de l’ENSOSP, dont on pouvait craindre qu’il ne soit mis à mal, on ne peut que se réjouir de la décision prise du maintien de la subvention de l’État. Aux crédits servant au fonctionnement de cet établissement, en hausse de près de 1 million d’euros, s’ajoutent des fonds propres pour le remboursement de l’emprunt contracté.

Cependant, au regard de ses besoins réels, compte tenu, notamment, de la baisse probable des activités de formation dispensées, se pose légitimement la question du surdimensionnement de cet établissement.

M. Dominique de Legge, rapporteur. Eh oui !

Mme Anne-Marie Escoffier. Avant de conclure, je relèverai combien la Direction de la sécurité civile, au cours de ces dernières années, a tiré un vrai profit de la RGPP. La situation me paraît assez rare pour être soulignée.

Vous m’avez souvent entendue reprocher à la RGPP de n’être qu’un outil de réduction des effectifs,…

M. Alain Néri. La hache !

Mme Anne-Marie Escoffier. … alors que sa vocation première était de favoriser la réflexion pour une organisation rationnelle et efficiente des administrations dans le but d’améliorer les services à la population.

Qu’il s’agisse de la gestion des crises, de l’organisation des secours à la population, des différentes politiques de prévention, dont on a pu mesurer les bienfaits, la Direction de la sécurité civile, forte d’une véritable transversalité, a su faire porter un regard neuf sur son action afin de lui donner toute l’efficacité possible : la création de la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises en est la meilleure illustration.

Je terminerai en vous transmettant un message que les sapeurs-pompiers eux-mêmes, voilà quelques jours seulement, m’ont glissé à l’oreille : « Madame le sénateur, pourriez-vous dire au ministre que nous voudrions bien une pause dans toutes ces réformes qui touchent à nos statuts ! » (M. Yves Rome s’étonne.)

En même temps que ce message, recevez, madame la ministre, l’avis favorable des membres du groupe RDSE que j’ai l’honneur de représenter sur l’adoption des crédits de la mission « Sécurité civile ». (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées du groupe socialiste-EELV et du groupe CRC.)

Mme la présidente. La parole est à M. Claude Léonard.

M. Claude Léonard. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, certains orateurs qui m’ont précédé l’ont déjà souligné, notre pays consacre 5,7 milliards d’euros annuellement à la sécurité civile, dont 4,7 milliards d’euros sont pris en charge par les collectivités territoriales, départements et communes ou intercommunalités.

Ce sont donc les collectivités qui gèrent et financent les SDIS : les départements et les communes participent en moyenne à ces dépenses à hauteur respectivement de 56 % et de 44 %, une répartition que l’on retrouve à peu de chose près dans mon département.

Il s’agit donc d’un effort financier considérable de la part des collectivités territoriales. En tant que président du SDIS de la Meuse, je suis bien placé pour vous dire que, après l’augmentation de près de 60 % en dix ans des dépenses entraînées par la départementalisation des secours, nous avons atteint notre seuil de tolérance, et il vaudrait mieux ne pas le dépasser.

Ainsi, j’ose espérer que la réorganisation de la filière professionnelle des sapeurs-pompiers n’engendrera pas de dépenses supplémentaires insupportables pour nos départements et nos collectivités.

Je souhaiterais rendre à cet instant un hommage tout particulier aux sapeurs-pompiers volontaires et professionnels français, et au dévouement dont ils font preuve tout au long de l’année au service de notre population. J’ai une pensée toute particulière pour les sapeurs-pompiers de mon département, qui, au moment même où je vous parle, sont mobilisés par un accident ferroviaire dramatique ayant occasionné la mort de trois personnes sur une ligne d’essai réservée à la société Alstom.

S’agissant des 204 000 sapeurs-pompiers volontaires que compte notre pays, la récente loi du 20 juillet 2011 relative à l’engagement des sapeurs-pompiers volontaires et à son cadre juridique a été très appréciée, mais il serait souhaitable, madame la ministre, que ses dispositions soient mises en œuvre dans les meilleurs délais.

Il est, en effet, de plus en difficile de concilier l’exercice d’une activité professionnelle et le volontariat, particulièrement en journée. À cet égard, les sapeurs-pompiers volontaires qui relèvent du secteur public, soit 33 % des effectifs, connaissent sans doute moins de difficultés que leurs collègues du secteur privé pour obtenir des autorisations d’absence leur permettant de remplir leurs missions.

Je sais qu’il existe des conventions de disponibilité –j’en ai d’ailleurs moi-même signé –, mais leur acceptation par les employeurs privés n’est pas toujours aisée.

Je m’inquiète, par ailleurs, des conséquences, qui seraient désastreuses, de la transposition éventuelle d’une directive européenne sur le temps de travail qui, en assimilant l’activité des sapeurs-pompiers volontaires à un travail salarié, entraînerait un coût insupportable pour les départements. M. le ministre de l’intérieur avait précisé à l’Assemblée nationale qu’il faudrait recruter 65 000 sapeurs-pompiers professionnels supplémentaires, pour un coût de 2,5 milliards d’euros : cette solution n’est tout simplement ni envisageable ni supportable.

Un mot enfin concernant une éventuelle réforme du régime des catastrophes naturelles : la répétition à échéance de plus en plus rapprochée de certains phénomènes climatiques comme la sécheresse ou les inondations met notre régime de catastrophes naturelles à rude épreuve. Ainsi, la dernière sécheresse a entraîné des désordres dans des habitations de plus de 6 000 communes, y compris dans l’est de la France.

Je comprends bien sûr que l’on souhaite, dans la mesure du possible, limiter les dépenses dues à ce régime, mais cela ne doit pas vouloir dire qu’il ne faut plus indemniser les propriétaires des immeubles concernés. Je rappelle que, dans certains cas, des travaux pouvant s’élever jusqu’à 150 000 euros sont nécessaires pour la reprise en sous-œuvre de certaines maisons et que, par ailleurs, chaque assuré contribue année après année au financement du régime des catastrophes naturelles par l’intermédiaire d’une surcotisation.

Pouvez-vous me dire, madame la ministre, où en est la réflexion du Gouvernement sur ce sujet ?

Je profite de la tribune pour vous demander un état des lieux précis des zones blanches dans lesquelles le système ANTARES n’est pas encore installé. Cette situation pose de réels problèmes opérationnels, notamment dans les secteurs ruraux où les distances sont quelquefois longues à couvrir entre le centre de secours et l’hôpital ou le lieu de l’intervention. Cela devient vraiment pénalisant, alors que l’installation de relais ANTARES pourrait permettre de desservir plusieurs départements mitoyens.

Je souhaite enfin aborder la question des carences. La convention devrait pouvoir être appliquée de façon beaucoup plus souple pour ne pas impacter la disponibilité des effectifs ou le budget des SDIS, qui sont déjà largement pénalisés par ces carences.

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures, pour la séance des questions d’actualité au Gouvernement.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures, sous la présidence de M. Jean-Pierre Bel.)