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Séance du 29 février 2012 (compte rendu intégral des débats)

M. Pierre Jarlier. Cet amendement vise à rétablir la majoration des droits à construire initialement proposée par le Gouvernement, en modifiant quelque peu le dispositif, notamment pour limiter son application aux secteurs tendus. En effet, pourquoi imposer des procédures complexes et coûteuses à des collectivités lorsqu’une densification n’est pas nécessaire ?

Par ailleurs, préalablement à la concertation avec la population, il est important qu’un débat puisse avoir lieu en conseil municipal en vue d’adopter une délibération établissant, en conformité avec le PADD, où et dans quelles conditions une densification est envisageable. Notre amendement vise également à instaurer une telle procédure, qui permettra de respecter l’esprit de l’urbanisme de projet tel qu’il a notamment été défini par la loi SRU.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Thierry Repentin, rapporteur. Lors de la discussion générale, plusieurs orateurs ont exposé pourquoi le dispositif proposé par le Gouvernement n’était pas judicieux.

Il a été élaboré de manière précipitée, sans consultation, il est redondant avec le droit existant et sa mise en œuvre ferait courir de lourds risques de contentieux aux particuliers et aux collectivités territoriales, en particulier du fait des incertitudes qui entourent les modalités de consultation du public. Il va à l’encontre d’une démarche urbanistique de qualité. Enfin, il place les communes en position d’accusées.

La commission est donc totalement défavorable à l’amendement n° 3, qui vise à le rétablir.

Quant à l’amendement n° 5, il tend à éliminer certaines scories du texte du Gouvernement et à améliorer son dispositif en en limitant le champ d’application à certains secteurs tendus, en rendant plus cohérent le processus d’information et de délibération et en supprimant une disposition totalement incompréhensible qui permet à une commune d’appliquer éventuellement la majoration des droits à construire alors même que l’EPCI dont elle est membre aurait pris une décision contraire !

Cela étant, dans la mesure où il s’agit seulement d’améliorer quelque peu un mauvais texte, la commission émet un avis défavorable.

Néanmoins, je précise à notre collègue Jarlier, dont l’une des motivations, je le sais, est d’ouvrir un débat sur la densification à l’occasion de l’examen de ce texte, qu’il existe dans la loi MOLLE une disposition, hélas ! trop méconnue des maires et de nos concitoyens, permettant d’ores et déjà d’augmenter la densité des constructions. Cette méconnaissance procède sans doute d’un manque de « service après-vote » de la part du Gouvernement.

En effet, l’article L. 123-1-1 du code de l’urbanisme, tel que modifié par cette loi, dispose que le conseil municipal peut délibérer sur l’opportunité d’une application des dispositions prévues au sixième alinéa, c'est-à-dire du dispositif de majoration des droits à construire créé par l’article 10 de la loi MOLLE. De nombreuses communes ignorent l’existence de cette disposition, qui a été adoptée en 2009. Les services décentralisés de l’État devraient diffuser l’information nécessaire.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, ministre. Si la Haute Assemblée devait ne pas adopter l’amendement du Gouvernement, ce que je ne saurais imaginer (Sourires.), l’amendement de M. Jarlier constituerait une solution de repli opportune. Le Gouvernement y est donc favorable.

M. le président. La parole est à M. Charles Revet, pour explication de vote.

M. Charles Revet. Nous voterons l’amendement du Gouvernement.

Cela étant dit, je voudrais revenir sur les propos qu’a tenus M. Dubois sur la méthode de discussion des amendements en commission.

Pourquoi, monsieur le rapporteur, avez-vous présenté un amendement, qui a été adopté par la majorité de la commission, visant à prévoir que l’État mette du foncier à disposition pour la construction de logements, avant de rejeter nos amendements tendant à instaurer, sous une autre forme, des dispositifs ayant un objet analogue, au motif qu’ils étaient, selon vous, hors sujet ?

M. Thierry Repentin, rapporteur. Où sont ces amendements ? Vous pouviez les redéposer !

M. Charles Revet. J’aimerais comprendre la logique de votre démarche. Manifestement, il y a deux poids, deux mesures, ce qui n’est pas acceptable.

J’en reviens à l’amendement du Gouvernement.

À l’évidence, son dispositif ne suffira pas, à lui seul, à provoquer la relance que tout le monde attend et qui permettrait de répondre aux besoins de nos concitoyens. Cela étant, il présente l’avantage, à mes yeux très important, d’ouvrir à de nombreuses familles la possibilité d’agrandir leur logement. En effet, à l’heure actuelle, elles ne peuvent le faire si le COS est saturé, alors qu’elles en auraient grand besoin quand elles accueillent un nouvel enfant ou comptent en leur sein une personne handicapée, par exemple. Tous les maires ont été un jour confrontés à de tels cas.

Certes, monsieur le rapporteur, il existe déjà, dans la législation actuelle, des dispositifs permettant aux collectivités d’adopter une délibération afin de majorer le COS. Toutefois, cela prend du temps et tous les ménages ne sont pas placés sur un pied d’égalité, puisqu’il s’agit là d’une simple faculté ouverte aux communes.

Nous soutenons donc l’amendement du Gouvernement.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Thierry Repentin, rapporteur. S’agissant tout d’abord de la méthode, je vous renvoie, monsieur Revet, au compte rendu des travaux de la commission. Les choses ont été très claires : la liasse des dix amendements déposés a été distribuée la veille de la réunion de la commission et, lors de celle-ci, j’ai indiqué que je proposerais l’insertion d’un article additionnel et que je demanderais la suppression de l’article unique adopté par l’Assemblée nationale. Il ne pouvait donc pas y avoir d’ambiguïté. Je le redis, afin que mes propos figurent au Journal officiel.

Par ailleurs, je répète que le code de l’urbanisme permet déjà de répondre à la situation que vous avez évoquée : le conseil municipal peut prendre une délibération autorisant le propriétaire d’un pavillon à procéder à des travaux d’agrandissement même si le potentiel de construction offert par le COS a déjà été entièrement utilisé. Cette procédure est simple et rapide, puisque le délai est d’un mois.

Par conséquent, la disposition présentée par le Gouvernement est redondante par rapport au droit existant.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 3.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 5.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. En conséquence, l’article 1er demeure supprimé.

Article 1er (supprimé)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la majoration des droits à construire
Intitulé du projet de loi

Article additionnel après l'article 1er

M. le président. L'amendement n° 8 rectifié, présenté par M. Amoudry et les membres du groupe de l'Union Centriste et Républicaine, est ainsi libellé :

Après l'article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans les communes touristiques et stations classées de tourisme couvertes par un plan local d'urbanisme, l’organe délibérant compétent peut décider de la majoration de 30 % des droits à construire, et conditionner le bénéfice de cette mesure au versement par les bénéficiaires au profit de la collectivité d’une contribution affectée obligatoirement au financement de logements sociaux.

Dans un délai d’au moins deux mois avant cette décision, l’assemblée délibérante établit, en conformité avec son projet urbain tel qu’il résulte de l’application de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme, une proposition de zonage et les modalités d’application de la majoration des droits à construire, et le cas échéant de sa contrepartie financière.

Cette proposition fait l’objet d’une note d’information mise à la disposition du public.

Au moins un mois après cette mise à disposition, et préalablement à la décision mentionnée au premier alinéa du présent article, l’assemblée délibérante examine la synthèse des observations du public et la publie dans les conditions prévues pour la publication des documents modifiant les règles d’urbanisme.

La majoration de 30 % prévue au premier alinéa n'est applicable ni dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut avoir pour effet de modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique prévues à l'article L. 126-1, ni de déroger aux chapitres V et VI du titre IV du livre Ier.

La parole est à M. Jean-Paul Amoudry.

M. Jean-Paul Amoudry. Cet amendement concerne tout particulièrement les communes touristiques, qui sont soumises à une forte pression immobilière et où l’accès des résidents permanents et des travailleurs saisonniers au logement représente un grave problème, tant humain que sociologique.

En effet, dans les stations de montagne et les stations balnéaires, le développement du marché de la résidence secondaire, souvent dopé par l’existence d’une clientèle aisée, engendre une hausse très importante des prix du foncier et de l’immobilier.

En conséquence, les actifs, notamment les saisonniers, ne peuvent plus se loger et les politiques publiques mises en œuvre ne permettent pas de contenir la raréfaction du foncier constructible et la hausse des prix.

En outre, l’augmentation des droits à construire pour des habitats mixtes s’exerce plus difficilement dans les communes touristiques que dans les grandes cités, en raison de la nature et de la destination des projets immobiliers, souvent de haut de gamme, éloignés des transports et des commodités.

C’est pourquoi le présent amendement vise à permettre la majoration de la constructibilité dans ces communes, tout en la subordonnant au versement d’une contribution au profit de la collectivité. Le montant de cette contribution serait affecté obligatoirement au financement de logements sociaux, dissociés de l’habitat résidentiel touristique.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Thierry Repentin, rapporteur. Monsieur Amoudry, votre proposition, qui vise à faire participer les bénéficiaires de droits à construire majorés au financement du logement social, est intéressante et j’y suis très sensible. Toutefois, je le répète une nouvelle fois, il existe déjà des dispositifs permettant d’augmenter les droits à construire, et ce jusqu’à 50 % s’il s’agit de construire des logements sociaux.

Plutôt que de créer une nouvelle taxe, il serait plus efficace de s’assurer que la contrepartie de l’augmentation des droits à construire soit affectée en totalité au logement social.

Cela étant, je connais bien le sujet du logement des travailleurs saisonniers. Peut-être pourrons-nous trouver un jour, au sein du groupe d’études sur le développement économique de la montagne, un consensus sur une réponse efficace, pour l’ensemble des massifs, à cette difficile question.

J’émettrai un avis défavorable sur cet amendement s’il est maintenu.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Benoist Apparu, ministre. Le Gouvernement demande également le retrait de cet amendement.

La problématique de la production de logements dans les communes touristiques et dans les zones de montagne est en effet très particulière. Il me semble toutefois que la mesure présentée par le Gouvernement, qui est pleinement applicable à ces zones, constitue une réponse intéressante, et je ne crois pas souhaitable d’instaurer un dispositif spécifique.

En outre, le Gouvernement n’est pas favorable à la création de la taxe proposée, d’autant qu’une augmentation des droits à construire implique mécaniquement une majoration de la taxe d’aménagement. Je rappelle que la taxe d’aménagement a fait l’objet d’une réforme d’ampleur à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, offrant d’importantes marges de manœuvre aux collectivités locales.

M. le président. Monsieur Amoudry, l'amendement n° 8 rectifié est-il maintenu ?

M. Jean-Paul Amoudry. La mesure que je propose est indispensable pour débloquer la situation. Certes, un certain nombre de dispositifs figurent déjà dans la loi MOLLE, mais, pour diverses raisons, ils ne fonctionnent pas.

D’une part, la densification n’est pas une solution pertinente s’agissant d’immeubles résidentiels situés à trois ou quatre kilomètres des centres de vie et des moyens de transport. En effet, de telles constructions sont destinées à accueillir des vacanciers à la recherche de repos et de contact avec la nature. Les actifs, surtout les saisonniers, ont besoin, eux, d’être à proximité des transports et des services au public. Il faut donc dissocier le cas des logements destinés aux actifs de celui des résidences touristiques.

D’autre part, la mesure proposée, qui est attendue par des milliers de salariés en quête de logement, est indolore pour les finances publiques. Pourquoi, dès lors, ne pas la mettre en œuvre ?

Vous avez évoqué l’existence d’un certain nombre de dispositifs, monsieur le ministre. Beaucoup de maires de ma connaissance, qui participent aux travaux des associations d’élus, devraient normalement être bien informés par vos services. Or je n’en ai jamais entendu un seul déclarer qu’il avait trouvé une solution adéquate dans la législation existante.

J’ajoute enfin que majorer de 30 % les droits à construire, comme le propose le Gouvernement, sans faire en même temps un effort en faveur du logement des travailleurs saisonniers serait impossible à justifier politiquement ou même au regard du simple bon sens, surtout dans des zones où la densité est déjà forte.

Je maintiens donc mon amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 8 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Article additionnel après l'article 1er
Dossier législatif : projet de loi relatif à la majoration des droits à construire
Explications de vote sur l'ensemble (début)

Intitulé du projet de loi

M. le président. Je rappelle que l’intitulé du projet de loi, dans le texte de la commission, est ainsi rédigé : « projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement ».

L'amendement n° 4, présenté par le Gouvernement, tend à le rédiger ainsi :

Projet de loi relatif à la majoration des droits à construire

Je constate que cet amendement n’a plus d’objet.

En conséquence, l’intitulé du projet de loi, dans le texte de la commission, demeure inchangé.

Vote sur l'ensemble

Intitulé du projet de loi
Dossier législatif : projet de loi relatif à la majoration des droits à construire
Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Jean-Jacques Filleul, pour explication de vote.

M. Jean-Jacques Filleul. Monsieur le ministre, malgré vos efforts et ceux de votre majorité, nous ne sommes toujours pas convaincus du bien-fondé d’un texte visant à augmenter de 30 % les droits à construire.

L’élaboration de cette réforme n’a donné lieu à aucune consultation digne de ce nom. Votre proposition n’est qu’un texte d’opportunité ; nous ne pouvons espérer un seul instant qu’il permette de favoriser la construction de logements.

Toutes les conditions sont donc réunies pour que le groupe socialiste vote le texte présenté par la commission de l’économie, qui permettra d’ouvrir des lots à construire pour le logement social. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à Mme Élisabeth Lamure.

Mme Élisabeth Lamure. L’objet initial du projet de loi adopté par l’Assemblée nationale était d’accroître l’offre de logements, tout en permettant une meilleure utilisation de l’espace, en densifiant la ville et en prévenant l’étalement urbain, c’est-à-dire en préservant les espaces naturels et agricoles. Il tendait à confirmer la volonté du Gouvernement de multiplier les dispositifs, avec un double objectif : accroître sensiblement l’offre de logements, dans une démarche sociale, et apporter une contribution au développement économique de notre pays.

Outre qu’il témoignait d’un bon sens évident, ce projet de loi était pragmatique puisque la majoration de 30 % des droits à construire pour les collectivités locales disposant d’un POS ou d’un PLU n’impactait pas, bien évidemment, les terrains non constructibles, afin d’empêcher toute spéculation.

Ce bon sens et ce pragmatisme se retrouvaient dans une disposition fondamentale, celle qui respecte la libre administration des collectivités locales. Une liberté totale était offerte aux communes, lesquelles étaient simplement incitées à utiliser les droits à construire par un rappel des possibilités qui leur étaient offertes.

La majorité de gauche du Sénat a rejeté ce dispositif pourtant souple et pragmatique, et surtout facultatif. Pour cette raison, le groupe de l’UMP ne pourra apporter son soutien au texte de la commission,…

M. René Vandierendonck, rapporteur pour avis. Quel dommage !

Mme Élisabeth Lamure. … qui a détourné le projet de loi initial de son objet.

M. Benoist Apparu, ministre. Eh oui !

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. Que de grands mots : avant, c’était un hold-up, maintenant c’est un détournement, bientôt ce sera du racket !

M. le président. La parole est à M. Joël Labbé.

M. Joël Labbé. Ayant déjà suffisamment argumenté, au nom du groupe écologiste, contre l’effet d’annonce que constitue le projet du Gouvernement, je serai bref.

La version Repentin de ce texte est pour nous l’annonce d’une véritable loi sur le logement pour tous. Nous avons hâte de commencer à y travailler. En attendant, nous voterons le projet de loi dans le texte de la commission. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l’ensemble du projet de loi, dans le texte de la commission.

(Le projet de loi est adopté.) – (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi relatif à la majoration des droits à construire
 

7

Candidatures à une éventuelle commission mixte paritaire

M. le président. J’informe le Sénat que la commission de l’économie a fait connaître qu’elle a d’ores et déjà procédé à la désignation des candidats qu’elle présentera si le Gouvernement demande la réunion d’une commission mixte paritaire en vue de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement que nous venons d’adopter.

Ces candidatures ont été affichées pour permettre le respect du délai réglementaire.

8

Ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd’hui, jeudi 1er mars 2012 :

À neuf heures trente :

1. Proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative aux mesures conservatoires en matière de procédures de sauvegarde, de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire et aux biens qui en font l’objet (n° 442, 2011 2012) ;

Rapport de M. Jean-Pierre Sueur, fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale (n° 448, 2011-2012) ;

Texte de la commission (n° 449, 2011-2012).

À quinze heures et le soir :

2. Questions d’actualité au Gouvernement

3. Conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi tendant à faciliter l’organisation des manifestations sportives et culturelles ;

Rapport de M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour le Sénat (n° 418, 2011-2012) ;

Texte de la commission (n° 419, 2011-2012).

4. Suite de l’ordre du jour du matin.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée le jeudi 1er mars 2012, à zéro heure trente.)

Le Directeur du Compte rendu intégral

FRANÇOISE WIART