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Séance du 6 mars 2012 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Didier Guillaume

vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le procès-verbal de la séance du jeudi 1er mars 2012 a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

2

Saisines du Conseil constitutionnel

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat que le Conseil constitutionnel a été saisi, en application du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, le 5 mars 2012, d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution, d’une part, par plus de soixante sénateurs et, d’autre part, par plus de soixante députés, de la loi relative à la simplification du droit et l’allégement des démarches administratives.

Le texte des saisines du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

3

Dépôt de rapports

M. le président. M. le Premier ministre a transmis au Sénat, en application de l’article 22 de la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 relative au service civique, le rapport évaluant l’application de cette loi et la contribution du service civique à la cohésion nationale.

Ce rapport a été transmis à la commission de la culture, de l’éducation et de la communication.

M. le Premier ministre a également transmis au Sénat, en application de l’article 44 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le bilan de l’expérimentation relative au transfert de l’autorité de gestion des programmes européens aux régions.

Ce rapport a été transmis à la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale ainsi qu’à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

M. Dominique Latournerie, président de la Commission nationale des accidents médicaux, a transmis au Sénat, en application de l’article L. 1142-10 du code de la santé publique, le rapport pour 2010-2011 de cette commission.

Ce rapport a été transmis à la commission des affaires sociales.

Mme Patricia Lemoyne de Forges, président de l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires, a transmis au Sénat, en application de l’article L. 227-7 du code de l’aviation civile, le rapport d’activité pour 2011 de cette autorité.

Ce rapport a été transmis à la commission de l’économie, du développement durable et de l’aménagement du territoire.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

Ces documents sont disponibles au bureau de la distribution.

4

Communication relative à une commission mixte paritaire

M. le président. J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement n’est pas parvenue à l’adoption d’un texte commun.

5

Retrait d'une question orale

M. le président. J’informe le Sénat que la question orale n° 1509 de M. Jean-Patrick Courtois est retirée du rôle des questions orales, à la demande de son auteur.

6

 
Dossier législatif : proposition de loi relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité
Discussion générale (suite)

Gouvernance de la sécurité sociale et mutualité

Discussion en procédure accélérée d'une proposition de loi dans le texte de la commission

M. le président. L’ordre du jour appelle, à la demande du Gouvernement, la discussion de la proposition de loi, adoptée par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité (proposition n° 432, texte de la commission n° 445, rapport n° 444).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme la secrétaire d’État.

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi relative à la gouvernance de la sécurité sociale et à la mutualité
Discussion générale (interruption de la discussion)

Mme Nora Berra, secrétaire d'État auprès du ministre du travail, de l'emploi et de la santé, chargée de la santé. Monsieur le président, madame la présidente de la commission des affaires sociales, madame le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d’abord à saluer le travail de la commission, qui s’est affranchie du contexte politique actuel pour examiner cette proposition de loi, sur laquelle nous serons tous d’accord, me semble-t-il.

Le texte proposé s’inscrit, en effet, dans une évolution raisonnée et volontaire de la sécurité sociale vers une gestion plus efficiente de son réseau.

Ainsi, l’article 1er reprend la proposition des conseils d’administration de la caisse régionale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg, d’une part, et de la caisse régionale d’assurance maladie d’Alsace-Moselle, d’autre part, qui visent à fusionner ces deux caisses. Cette initiative de bonne gestion est d’autant plus à saluer qu’elle est un acte volontaire de ces caisses. (Mme Nathalie Goulet s’exclame.)

La caisse d’assurance retraite et de la santé au travail d’Alsace-Moselle aura donc les mêmes compétences que les CARSAT du régime général. Elle atteindra en outre une taille critique que les deux caisses citées ne pouvaient atteindre séparément.

C’est donc l’organisation de la sécurité sociale dans les départements du Haut-Rhin, du Bas-Rhin et de la Moselle qui s’en trouve simplifiée, et nous pouvons nous en féliciter.

L’article 2 a pour objectif de proroger le mandat des membres des conseils d’administration des caisses de base du régime social des indépendants, le RSI. En l’absence de modification législative, le mandat des administrateurs des caisses de base arriverait à échéance le 7 avril prochain. Or il est de tradition républicaine qu’aucune élection n’ait lieu en même temps que de scrutins nationaux. De plus, il est désormais matériellement impossible d’organiser ces élections d’ici à avril prochain.

Le report des élections se révèle donc indispensable. Pour cette raison, l’article 2 prévoit de proroger le mandat des administrateurs actuels jusqu’au 30 novembre 2012, ce qui permettra d’organiser les élections au sein du RSI en fin d’année 2012 et de garantir le bon fonctionnement de la gouvernance du RSI d’ici là.

Enfin, l’article 3 a pour but de moderniser la gouvernance du Conseil supérieur de la mutualité. L’absence, depuis 2010, de service déconcentré pour assurer le suivi du secteur de la mutualité ne permet plus de réunir les comités régionaux de coordination. Il convient donc effectivement d’envisager leur suppression, tout en renforçant le rôle du Conseil supérieur de la mutualité.

La désignation des membres, après enquête de représentativité, va donc dans le sens d’une simplification et d’une diminution des coûts de gestion.

Mesdames, messieurs les sénateurs, pour que ces propositions sages et utiles entrent en vigueur dès que possible, nous avons besoin d’un vote conforme de votre Haute Assemblée. Nul doute que nous serons tous unanimement d’accord sur ces évolutions. (Très bien ! et applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UCR. – M. Gilbert Barbier applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme la rapporteur.

Mme Patricia Schillinger, rapporteur de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, madame la présidente de la commission des affaires sociales, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui traite de quatre sujets distincts, relativement techniques.

Il s’agit premièrement, et principalement, de la création d’une CARSAT en Alsace-Moselle.

Depuis 1960, et jusqu’en 2009, les caisses régionales d’assurance maladie, les CRAM, comportaient, en France métropolitaine, une branche vieillesse qui prenait en charge ce risque pour le compte de la Caisse nationale d’assurance vieillesse, la CNAV.

Pour des raisons historiques, l’Alsace-Moselle est le seul territoire à disposer d’une caisse régionale d’assurance vieillesse, ou CRAV, en parallèle avec une CRAM spécifiquement dédiée à l’assurance maladie.

En décembre 2008, les conseils d’administration de la CRAM et de la CRAV d’Alsace-Moselle ont engagé un processus de rapprochement de leurs deux organismes et adopté le principe d’une direction commune. En mars 2010, ils ont voté le principe d’une fusion complète.

Entre-temps, la loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, dite « loi HPST », a transféré certaines compétences des CRAM vers les nouvelles agences régionales de santé et les a remplacées par des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail, ou CARSAT.

L’article 1er de la proposition de loi entérine le processus ancien lancé par les instances locales d’Alsace-Moselle et organise la fusion entre la CRAM et la CRAV, ainsi que la création d’une CARSAT.

Cette mesure de simplification permettra de renforcer l’identité du territoire et du droit local, d’améliorer le fonctionnement des structures et d’éviter une éventuelle concurrence, au détriment des assurés, sur des compétences qu’elles partagent aujourd’hui, notamment en ce qui concerne l’action sociale et la santé au travail.

Comme pour les autres CARSAT, le conseil d’administration sera composé de vingt et un membres, soit huit représentants des salariés, huit représentants des employeurs, un représentant de la mutualité française et quatre personnalités qualifiées. La seule différence réside dans le fait que l’une de ces personnalités qualifiées devra représenter l’instance de gestion du régime local d’assurance maladie.

Il s’agit deuxièmement du champ territorial du régime local.

Le régime local d’assurance maladie complémentaire d’Alsace-Moselle est un exemple intéressant de couverture complémentaire obligatoire, héritière de l’histoire et de la culture de ce territoire.

La commission des affaires sociales vient justement de publier un rapport d’information présentant les caractéristiques du régime, à partir d’une enquête qu’elle avait commandée, voilà un an, à la Cour des comptes. Or, tout récemment, le régime local s’est trouvé au cœur du débat public national à l’occasion de l’élection présidentielle, ce dont je ne peux que me féliciter.

L’article 1er de la proposition de loi permet de mettre en cohérence la théorie avec la pratique en ce qui concerne le champ des bénéficiaires du régime local. Le code de la sécurité sociale prévoit en effet actuellement l’affiliation des salariés travaillant hors d’Alsace-Moselle pour une entreprise qui y a son siège. Or cette mesure est d’application complexe et n’a jamais pu être mise en œuvre. Sur l’initiative des instances du régime local, il est donc proposé de la supprimer pour des raisons là aussi de simplification, sauf pour le secteur des salariés agricoles et forestiers.

Il s’agit troisièmement du conseil d’administration du régime social des indépendants, le RSI.

Créé en 2006, le RSI regroupe les artisans, les commerçants et les professions libérales. Les membres des conseils d’administration des trente caisses de base élisent les cinquante membres du conseil d’administration de la caisse nationale, qui fédère le réseau.

Dans sa version initiale, la proposition de loi prévoyait que le conseil d’administration de la caisse centrale serait dorénavant composé par les présidents des caisses de base et par des personnalités qualifiées désignées par l’État.

Il s’agissait certainement d’une mesure d’amélioration de l’efficacité de la caisse centrale, mais elle avait pour corollaire une diminution de la représentation des professions libérales. En outre, la rédaction renvoyait au pouvoir réglementaire le soin de fixer le nombre et le type de personnalités qualifiées, ce qui pouvait susciter quelques difficultés.

Finalement, sur l’initiative de son rapporteur, Yves Bur, qui est pourtant aussi l’auteur de la proposition de loi, l’Assemblée nationale a supprimé cette modification, tout en conservant la prorogation du mandat des administrateurs des caisses de base jusqu’au 30 novembre 2012, au motif que les élections théoriquement prévues au début du mois d’avril risquaient de se « télescoper » avec les élections présidentielle et législatives.

À cet égard, je signale que cette même mesure, heureusement rédigée de manière identique, figure aussi dans la proposition de loi relative à la simplification du droit et à l’allègement des démarches administratives que l’Assemblée nationale a adoptée définitivement le 29 février dernier. Cet exemple conforte notre assemblée dans le choix qu’elle fait de s’opposer aux textes « fourre-tout » qui, sous couvert de simplification, ne font souvent qu’apporter confusion et complexité !

Quatrièmement, enfin, il s’agit des comités régionaux de coordination de la mutualité, les CRCM, et du Conseil supérieur de la mutualité.

Ces comités sont des instances consultatives au niveau régional du secteur de la mutualité, élues pour six ans par les mutuelles. La partie réglementaire du code de la mutualité leur fixe une liste très longue de compétences, mais, étrangement, j’ai appris que ces comités ne se sont pas réunis depuis plusieurs années et que leur activité est très faible.

Dans les faits, la restructuration du secteur mutualiste conjuguée à l’ordonnance de janvier 2010, qui a créé l’Autorité de contrôle prudentiel, réduit l’intérêt de ces instances.

En conséquence, l’article 3 de la proposition de loi supprime les comités régionaux de coordination de la mutualité. Or ceux-ci avaient notamment pour rôle d’élire les membres du Conseil supérieur de la mutualité. Instance consultative, au niveau national cette fois, ce conseil semble avoir un fonctionnement qui n’est guère plus optimal que celui des CRCM. En effet, selon les informations qui m’ont été fournies, ce conseil supérieur ne s’est plus réuni en formation plénière depuis 2006 !

Toutefois, il se trouve que le secteur de la mutualité est très organisé au niveau professionnel, et la Fédération nationale de la mutualité française, la FNMF, y est largement majoritaire : elle regroupe 600 mutuelles de santé, qui couvrent 38 millions de personnes, et représente ainsi 95 % des mutuelles.

Dans les faits, il y a donc bel et bien un dialogue permanent avec les autorités publiques, mais c’est, au fond, le rôle de ces instances de consultation.

Pour ces raisons, l’article 3 substitue à l’élection des membres du Conseil supérieur de la mutualité, processus très coûteux et quelque peu artificiel du fait de la représentativité de la FNMF, une désignation par les organisations professionnelles. En outre, les critères de représentativité seront fixés par décret en Conseil d’État.

Il s’agit d’une mesure de simplification et d’allègement des coûts administratifs. Cependant, je ne mésestime pas la nécessité de faire vivre la démocratie du secteur mutualiste, car il importe de préserver cette forme d’organisation économique et sociale qui repose sur une finalité non lucrative.

Pour conclure, je veux rappeler que ces trois articles ont déjà été adoptés par le Parlement dans le cadre de la discussion de ce qu’il est convenu d’appeler la loi Fourcade, avant d’être censurés par le Conseil constitutionnel, pour des raisons de forme.

Sur l’initiative de plusieurs sénateurs socialistes, l’article 1er a été, une seconde fois, approuvé dans le cadre, cette fois, de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012, mais a été, de nouveau, invalidé par le Conseil constitutionnel, qui a estimé que cette disposition n’entrait pas dans le champ d’une loi de financement.

Or la réforme de la gouvernance des organismes de sécurité sociale en Alsace-Moselle est une mesure de simplification attendue par les acteurs locaux, qui l’ont préparée depuis plusieurs années.

C’est pourquoi la commission des affaires sociales a adopté sans modification la proposition de loi transmise par l’Assemblée nationale. Je souhaite que le Sénat fasse de même. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et de l'UCR, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – Mme la présidente de la commission des affaires sociales applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Dominique Watrin.

M. Dominique Watrin. Monsieur le président, madame la secrétaire d'État, mes chers collègues, c’est un fait, la loi portant réforme de l’hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, contre laquelle le groupe CRC s’est fortement mobilisé, a eu pour effet de contribuer à l’étatisation de notre système de santé, au détriment d’une réelle démocratie sanitaire de proximité.

En l’espèce, je pense, par exemple, au sort réservé aux caisses régionales d’assurance maladie : elles ne sont pas seulement devenues des caisses d’assurance retraite et de la santé au travail, en gagnant il est vrai quelques compétences ; elles ont surtout perdu, au profit des directeurs des agences régionales de santé, une compétence majeure, à savoir la gestion du risque.

En effet, la gestion du risque relève aujourd’hui de la compétence exclusive des directeurs d’ARS, qui sont de véritables « superpréfets » sanitaires ayant la haute main tout à la fois sur la gestion du risque et sur l’organisation de l’offre de soins dans les régions. Il s’agit d’une concentration inédite des pouvoirs là où le partage des responsabilités était la règle, mais surtout là où l’intervention des usagers et des salariés était plus forte.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui s’inscrit dans la continuité en ce qu’elle vise à acter dans la loi la fusion de la CRAM d’Alsace-Moselle avec la CRAV de ce même territoire en une CARSAT comme il en existe, depuis l’adoption de la loi HPST, dans toutes les régions de France, exception faite de l’Île-de-France.

Nous ne l’ignorons pas, cette décision traduit une certaine volonté locale, exprimée par le conseil d’administration de chacune des deux caisses, consultées en mars 2010. Cependant, nous sommes sceptiques quant aux avantages qui en découleraient.

En effet, les autres exemples de fusion sur le territoire ont été plus souvent synonymes de réduction d’effectifs, d’accumulation de retards et de désorientation des usagers que de plus-values mesurables pour les salariés et les retraités. Les fusions semblent correspondre davantage à une volonté de réduire les coûts qu’à celle de renforcer les droits et la protection des usagers. Et la fusion dont il est ici question ne fait pas exception à la règle.

Si nous pouvons entendre les arguments développés en faveur de la fusion, à savoir le renforcement de l’identité territoriale, la réduction du risque de concurrence entre les deux caisses et l’amélioration du fonctionnement des structures, nous imaginons mal les avantages concrets qui pourraient en résulter au bénéfice des salariés et des retraités.

Cette fusion entraînera – ou a déjà entraîné – la suppression de plus de 200 postes, par le biais du non-remplacement d’un départ à la retraite sur trois. Cette réduction d’effectifs, conforme à l’esprit de la révision générale des politiques publiques, couplée à l’augmentation progressive du nombre de retraités, nous fait craindre une détérioration du service rendu aux usagers.

Aussi, malgré le consensus apparent des parlementaires de ces territoires, le groupe CRC s’abstiendra sur cette disposition.

En effet, cette volonté locale ne saurait s’abstraire d’une analyse nationale fondée sur le modèle social que nous souhaitons et sur la politique d’emploi public que nous voulons pour l’ensemble de notre pays.

De la même manière, nous considérons que la disposition relative aux mécanismes d’adhésion au régime local d’assurance complémentaire prévue également à l’article 1er est ambiguë.

En l’état actuel du droit, peuvent être affiliées à ce régime local non seulement les personnes qui travaillent dans l’un de ces trois départements, mais également celles qui résident et travaillent dans un autre département, dès lors que le siège social de l’entreprise qui les emploie se trouve également dans l’un de ces trois départements.

Or la proposition de loi prévoit de supprimer cette possibilité, alors que, au moment même où nous examinions cette proposition de loi en commission, celle-ci se prononçait pour l'extension de ce régime à toute la France ! Avouez que c’est tout de même paradoxal, d’autant que la possibilité demeure pour le régime agricole.

Là encore, l’argument de la complexité n’est pas satisfaisant : pourquoi ce qui est possible pour le régime agricole ne le serait-il pas pour le régime salarié ?

Sans doute aurait-il été opportun de consulter localement les usagers sur ces deux dispositions pour savoir ce qu’ils en pensent. En effet, ils sont nombreux à craindre, notamment parmi les administrateurs des caisses, que la fusion, couplée à cette mesure, ne soit le prélude à un alignement sur le droit commun et donc à la disparition du régime local.

Pour conclure, je voudrais dire quelques mots sur le troisième et dernier article de cette proposition de loi, relatif au Conseil supérieur de la mutualité.

Comme le rappelle, à raison, l’auteur de la proposition de loi, le Conseil supérieur de la mutualité est l’instance officielle et nationale de représentation de la mutualité en même temps qu’il permet un dialogue institutionnalisé avec les pouvoirs publics.

Pour autant, bien que le code de la mutualité lui confie un rôle charnière dans le mouvement mutualiste, force est de constater que le Conseil supérieur de la mutualité demeure une « coquille vide » : comme l’a rappelé Mme la rapporteure, il ne se réunit que de manière très aléatoire.

Ainsi, en juillet 2007, le site internet www.lavieeco.com titrait que le Conseil supérieur de la mutualité reprenait du service après quarante ans d’hibernation, précisant : « Le Conseil supérieur de la mutualité a tenu, en mai dernier, sa deuxième réunion depuis sa création... en 1966, la première réunion ayant eu lieu en 1967. » Voilà qui ne peut que nous interpeller !

À cet égard, je veux profiter de l’occasion qui m’est ici donnée pour demander au Gouvernement les raisons pour lesquelles il s’est abstenu de consulter le Conseil supérieur de la mutualité lorsqu’il a opté pour la mesure scandaleuse qu’a constitué le doublement de la taxe sur les mutuelles responsables.

Cela dit, nous n’ignorons naturellement pas la réalité, et nous savons pertinemment que, dans les faits, la Fédération nationale des mutuelles de France est surreprésentée dans ces instances, du fait même de sa force, puisque 95 % des mutuelles environ y adhèrent. Mais nous ne pouvons nous satisfaire d’arguments relatifs à la lourdeur technique et économique liés à l’organisation d’élections pour justifier qu’on les supprime.

Le processus démocratique est une construction permanente qui mobilise, par définition, des moyens techniques, humains et financiers. En faisant primer ces considérations sur l’exigence de démocratie, nous craignons d’ouvrir une brèche que l’on pourrait, demain, nous opposer dans d’autres secteurs.

Là encore, le groupe CRC s’abstiendra sur cette disposition, et sera extrêmement vigilant sur la rédaction du décret qui sera pris en Conseil d’État, afin que soit pleinement respecté ce principe fondateur et fondamental pour le mouvement mutualiste : chaque adhérent compte pour une voix.

Pour toutes ces raisons, le groupe CRC s’abstiendra sur cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC. – Mme la présidente de la commission des affaires sociales applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Gilbert Barbier.