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Séance du 1er octobre 2012 (compte rendu intégral des débats)

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille. Monsieur le président, madame la présidente de la mission commune d’information, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, permettez-moi tout d’abord d’excuser à nouveau l’absence de Mme la ministre des affaires sociales et de la santé, qui participe en ce moment à Matignon au séminaire intergouvernemental sur la modernisation de l’État.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens à vous remercier de ce rapport d’information extrêmement documenté et riche en enseignements. Le temps et l’attention que votre mission a accordés aux dispositifs médicaux implantables et aux interventions à visée esthétique sont d’une aide précieuse pour l’approfondissement de notre réflexion sur ces sujets et, plus largement encore, sur la manière dont nous pouvons assurer la protection de la santé de nos concitoyens.

Il n’est pas inutile de rappeler dans quel contexte cette mission commune d’information a été créée. Vous avez été nombreux à le rappeler, la découverte de prothèses mammaires, les prothèses PIP, produites de manière totalement contraires aux procédures d’agrément du produit en a été le point de départ. Cette affaire est aujourd'hui dans les mains de la justice et il ne nous appartient pas de la commenter.

Toutefois, à cette occasion, les lacunes de la réglementation des dispositifs médicaux, à l’échelon tant national qu’européen, ont été pointées.

La mission commune d’information a fort justement élargi le champ de ses travaux des dispositifs implantables aux interventions esthétiques, dont l’encadrement est actuellement extrêmement léger.

Le dispositif médical doit être considéré différemment du médicament. Néanmoins, que ces produits s’adressent à des malades ou à des non-malades, nous estimons que, comme pour le médicament, la sécurité des personnes doit être au centre du processus. C’est elle seule qui doit justifier la mise et le maintien de ces substances sur le marché, vous l’avez souligné, monsieur Barbier.

Il est vrai que ces dispositifs recouvrent des situations très diverses. Nous ne pouvons traiter de la même manière des produits externes et très courants, comme les pansements ou les bandages, et des appareils implantés dans le corps, tels que les sondes ou les implants du type des prothèses PIP.

Il nous faudra également tenir compte de la spécificité du tissu industriel des fabricants de dispositifs médicaux, fait essentiellement de petites et moyennes entreprises. Ce secteur est porteur d’innovations favorables à des progrès dans la prise en charge des patients qu’il ne faut donc pas contraindre sans un examen minutieux. Je pense que cela répond à l’un de vos souhaits, monsieur Savary.

La demande de soins esthétiques est en forte croissance au sein de la population, du fait notamment des progrès des techniques utilisées et de la pression sociétale. Vous en êtes un exemple quasi parfait, madame Goulet ! (Sourires.) Ce besoin s’exprime dans une population plus jeune qu’auparavant, essentiellement féminine, mais également masculine, soucieuse de son apparence physique, encouragée en cela par la diffusion dans les médias d’images de perfection, ainsi que vous l’avez rappelé, madame Jouanno.

C’est ainsi que le monde de l’esthétique s’est métamorphosé au cours des dix dernières années. L’offre commerciale et le nombre d’utilisateurs n’ont cessé d’augmenter : en 2010, 13,4 % des Français entre quinze ans et soixante-quinze ans déclaraient avoir fait l’usage au moins une fois dans leur vie d’ultraviolets artificiels. On recense 18 000 cabines de bronzage, mais une étude de marché en dénombre 40 000 sur le territoire national.

La simplicité apparente des procédures et les gains que ces structures rapportent attirent des médecins et d’autres personnes d’horizons multiples vers le métier de l’esthétique.

Cependant, les produits et les actes à visée esthétique ne sont pas exempts de risque sanitaire. On peut citer les prothèses mammaires PIP, les infections localisées voire généralisées après des gestes invasifs mal maîtrisés, la multiplication de cancers de la peau causés par des expositions non contrôlées aux rayonnements des installations de bronzage artificiel. Votre mission constitue en cela un apport essentiel, car elle attire l’attention sur les risques associés à des pratiques que nos concitoyens ont tendance à considérer comme un facteur de bien-être, et c’est sans doute l’une des raisons pour lesquelles si peu de sénateurs assistent à notre séance aujourd’hui…

Vous avez conduit un travail approfondi. Il serait vain de vouloir résumer en quelques minutes votre analyse et les recommandations qui en découlent. Quelques constats méritent cependant d’être soulignés, car ils déterminent le sens de l’action que nous devons mener.

Premièrement, nous faisons face à une réglementation européenne qui repose plus sur le principe de libre circulation des produits que sur le principe de sécurité des personnes. C’est pourtant ce dernier qui devrait être privilégié s'agissant de produits de santé.

Deuxièmement, le système de mise sur le marché des dispositifs médicaux repose sur la confiance à l’égard du fabricant et sur des organismes de certification peu encadrés et généralement à but lucratif, que le fabricant choisit lui-même selon ses critères. Ce système peut conduire à un nivellement par le bas : c’est ce que vous nommez le « forum shopping ».

Troisièmement, les autorités compétentes ne portent à aucun moment un regard indépendant, transparent et scientifiquement approprié sur les bénéfices et les risques du produit. Ces autorités n’interviennent qu’au moment du remboursement éventuel, mais elles ont alors les yeux du payeur. Ce n’est qu’une fois le produit sur le marché que l’autorité exerce son rôle sur la sécurité sanitaire, et elle n’intervient le plus souvent que lorsque l’alerte est déjà lancée.

Enfin, les actes et dispositifs à visée esthétique échappent la plupart du temps aux procédures permettant de s’assurer qu’ils répondent à des exigences de sécurité sanitaire.

Bien entendu, ces constats sévères n’épuisent pas la richesse de votre analyse. Votre travail vous a conduits à formuler trente-huit recommandations, qui sont toutes le fruit d’un imposant argumentaire. Il est important de noter que la mise en œuvre de ces recommandations impliquerait des actions à plusieurs niveaux : elles concernent à la fois les dispositifs médicaux et les actes à visée esthétique ; elles interpellent aussi bien le niveau national que le niveau européen ; elles prévoient d’intervenir en amont de la distribution des produits ou des actes, mais également de renforcer le contrôle a posteriori.

C’est donc une palette complète de mesures que vous proposez.

Mesdames, messieurs les sénateurs, depuis que la ministre des affaires sociales et de la santé a pris ses fonctions, la question de la protection des patients et de la sécurité des procédures est sa préoccupation constante. Soyez assurés de sa détermination sans faille à œuvrer pour plus de qualité, et donc plus de sécurité.

Au niveau national – cela répondra sans doute au constat liminaire de Mme Archimbaud –, tous les textes d’application de la loi du 29 décembre 2011 relative au renforcement de la sécurité sanitaire du médicament et des produits de santé sont maintenant signés, et ceux qui n’ont pas encore été publiés le seront très prochainement.

Je pense en particulier au texte sur l’encadrement de la publicité des dispositifs médicaux, qui était très attendu. Il s’agit d’instaurer un processus d’autorisation préalable de la publicité pour certains dispositifs, notamment les plus à risque. En outre, la saisie de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé sera facilitée, et ses moyens de contrôle de certains dispositifs remboursables seront renforcés – elle pourra par exemple effectuer des contrôles inopinés.

Par ailleurs, la loi prévoit l’établissement d’une déclaration d’intérêts par les experts appelés à siéger dans une commission ou un conseil auprès des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, et impose la transparence des liens entre entreprises et partenaires de la santé. Son article 6 met à la charge des entreprises produisant ou commercialisant des produits de santé, dont les dispositifs médicaux, l’obligation de rendre publique l’existence des conventions qu’elles concluent avec tous les professionnels, y compris les étudiants, exerçant dans le domaine de la santé. Ces entreprises sont également tenues de rendre publics les avantages qu’elles procurent aux acteurs du champ des produits de santé précités.

Marisol Touraine a mis en place un groupe de travail pour finaliser le décret sur la publication des liens et des conventions ; ce décret devrait être rapidement soumis au Conseil d’État.

En ce qui concerne les actes à visée esthétique, Marisol Touraine s’est prononcée fermement, le 23 mai dernier, en faveur d’un durcissement de la réglementation sur les cabines de bronzage ; un décret en ce sens est en cours de finalisation. En effet, la réglementation actuellement applicable à ces appareils ne permet pas d’assurer à tous une protection optimale contre le risque de cancer de la peau. Par exemple, il n’existe aucun dispositif réglementaire permettant aux exploitants de cabines de bronzage d’exiger du client qu’il établisse la preuve de sa majorité, alors même que 3,5 % des quinze - dix-huit ans déclarent avoir eu recours à des séances de bronzage. Avant d’aller plus loin, si cela se révèle nécessaire, nous attendons les conclusions d’un avis de la Haute autorité de santé qui sera rendu courant 2013.

Au niveau européen, cette fois, Marisol Touraine souhaite que la France pèse de tout son poids pour renforcer la sécurité des usagers et assurer la qualité tant des dispositifs que des actes. Elle a déjà rencontré le commissaire Dalli, responsable de la direction générale Santé et protection des consommateurs. Elle s’est récemment entretenue avec ses homologues de Belgique, d’Allemagne, d’Irlande, du Luxembourg et de Pologne, afin d’influer sur les discussions en cours. En effet, le débat est ouvert, puisqu’un projet de règlement européen sur les dispositifs médicaux a été rendu public la semaine dernière.

Ce projet corrige certaines des déficiences que j’ai signalées précédemment. Il conserve le dispositif de la certification mais instaure un renforcement et une harmonisation des organismes notifiés et crée un groupe de coordination formé d’experts des autorités compétentes nationales. Il nous paraît toutefois nécessaire d’aller plus loin s'agissant du mécanisme de contrôle préalable des dispositifs les plus à risque par les autorités compétentes nationales.

M. Gilbert Barbier. Très bien !

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée. Les procédures de déclaration des données de sécurité méritent d’être encore précisées. En outre, les procédures de collaboration en matière d’inspections doivent être renforcées.

Au regard de vos recommandations et de notre propre analyse, les propositions de la Commission européenne demeurent insuffisantes, notamment pour garantir la sécurité des dispositifs médicaux les plus à risque. Nous pensons également qu’il faut accélérer le partage d’information entre les autorités compétentes pour qu’elles puissent accomplir leurs missions de police sanitaire de manière efficace.

Il faut que nos concitoyens puissent avoir confiance dans la qualité et la sécurité de notre système de santé. De trop nombreux scandales ayant entamé cette confiance, nous devons la reconstituer Soyez assurés que vos propositions seront étudiées avec une grande attention. Certaines sont déjà sur le point d’être mises en œuvre ; d’autres nécessitent un engagement européen fort ; nous les défendrons auprès des différents États membres, en espérant emporter leur adhésion.

Nous ne devons pas élaborer un arsenal juridique dans la précipitation, après chaque scandale. Nous souhaitons concevoir un dispositif solide, un dispositif qui prenne en compte les risques réels auxquels les Français peuvent être exposés, un dispositif qui responsabilise chaque acteur : les autorités publiques, bien sûr, mais également les professionnels de santé et les entreprises produisant les dispositifs, qu’ils soient médicaux ou à visée esthétique.

Nous voulons mettre en place un système de vigilance performant, pour que les dysfonctionnements éventuels puissent être rapidement détectés et traités avec célérité et efficacité.

Mme la ministre des affaires sociales et de la santé est consciente du travail à accomplir. Votre rapport constitue pour nous une aide précieuse, car il nous indique le chemin qu’il nous faut encore parcourir. Mesdames, messieurs les sénateurs, c’est par un travail conjoint que nous aboutirons. (Applaudissements.)

M. le président. Nous en avons terminé avec le débat sur les dispositifs médicaux implantables et les interventions à visée esthétique.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-huit heures vingt-cinq, est reprise à vingt et une heures trente.)

M. le président. La séance est reprise.

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Débat sur la réforme de la carte judiciaire

M. le président. L’ordre du jour appelle un débat sur la réforme de la carte judiciaire, organisé à la demande de la commission des lois.

La parole est à M. le président de la commission des lois.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la commission des lois a souhaité que le Sénat fût saisi en séance plénière de l’important rapport d’information sur la réforme de la carte judiciaire rédigé par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne.

À cette occasion, qu’il me soit permis de souligner, en présence de la nouvelle présidente du groupe CRC, Mme Éliane Assassi, combien Mme Borvo Cohen-Seat aura marqué la Haute Assemblée par la force de ses convictions, son enthousiasme, sa combativité. Il convient de saluer le travail qu’elle a accompli, dont le présent rapport d’information est une nouvelle illustration. Je tenais à lui adresser ces quelques mots du haut de cette tribune, avec beaucoup d’amitié.

Ce rapport d’information s’intitule : « La réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ». Il s’agit en effet d’une occasion manquée, car nul n’a jamais contesté qu’il fallait revoir la carte judiciaire. Cependant, la méthode employée a suscité nombre d’interrogations et de protestations. Ainsi, une organisation syndicale de magistrats a observé que, le jour même où un grand journal du matin publiait la carte complète des juridictions qui allaient bientôt être supprimées, un certain nombre de chefs de cour recevaient du ministère une lettre leur demandant de consulter les magistrats et l’ensemble des personnels sur les évolutions à venir…

À la fin du mois de juin s’est ouverte une large consultation des personnels du ministère de la justice, qui devait être achevée à la rentrée d’octobre. Il n’est pas tout à fait sûr que la période estivale soit la plus favorable pour une telle démarche…

Il y a eu de nombreux ratés. En particulier, le Conseil d’État a considéré que la suppression du tribunal de grande instance de Moulins relevait d’une « erreur manifeste d’appréciation ».

Comme l’ont très justement noté les deux rapporteurs, le Parlement, à notre grand déplaisir, a été laissé de côté. Certes, demander à des parlementaires d’approuver la suppression de juridictions sises dans leur département ou leur circonscription n’est pas chose facile, mais nous pensons que le Parlement doit être associé à une telle réforme et qu’il peut faire preuve de responsabilité en cette matière comme dans les autres.

M. Roland Courteau. C’est vrai !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Au total, 178 tribunaux d’instance ont été supprimés, soit un peu plus du tiers, ainsi que 21 tribunaux de grande instance sur 181, 20 % des conseils de prud’hommes et 30 % des tribunaux de commerce, tandis que 14 juridictions ont été créées.

Il est frappant que, parallèlement, les effectifs du ministère de la justice aient été réduits. On a expliqué que la réforme de la carte judiciaire présenterait des avantages et que les tribunaux seraient mieux répartis sur l’ensemble du territoire. Mais cela était-il possible dès lors que l’on supprimait des postes ? Je lis, à la page 80 de l’excellent rapport de M. Détraigne et de Mme Borvo Cohen-Seat, que « les chiffres agrégés transmis par la chancellerie à vos co-rapporteurs confirment le constat ainsi dressé : la réforme de la carte judiciaire a abouti, pour les tribunaux qu’elle a touchés, à une réduction des effectifs en juridictions, à hauteur de, entre 2008 et 2012, 80 postes de magistrats et 428 postes de fonctionnaires en métropole ».

Je tiens à saluer le fait que le projet de loi de finances adopté en conseil des ministres vendredi dernier prévoie la création de 500 postes au ministère de la justice. En effet, il n’était vraiment pas judicieux de supprimer des postes dans un ministère dont la situation de sous-effectif était connue de tous dans cet hémicycle. Cette décision de recréer des postes est donc tout à fait bienvenue, alors même que, courageusement, le Gouvernement présente un projet de budget élaboré dans un souci de justice,…

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. … réduire de 10 milliards d'euros les dépenses et augmenter de 20 milliards d'euros les impôts ne relevant pas de la facilité. Cela est difficile, courageux et nécessaire.

Il n’est que justice, madame la garde des sceaux, que vous obteniez la création de 500 postes pour votre ministère. Cela étant, il en faudra davantage, mais nous connaissons votre détermination.

Me tournant maintenant vers l’avenir, je voudrais souligner que la mise en œuvre de certaines des mesures accompagnant la réforme de la carte judiciaire n’ont pas donné les résultats espérés.

Je pense en particulier aux audiences foraines, dont on a pu constater, sur le terrain, qu’elles n’étaient pas une panacée. Dans bien des cas, on y a d’ailleurs renoncé.

De même, s’il est bien sûr positif de créer des maisons de justice et du droit – en dépit du fait que, bien souvent, ce sont les collectivités territoriales qui fournissent les locaux –, elles ne peuvent cependant pas suppléer l’absence de magistrats ou de juridictions.

M. Roland Courteau. C’est vrai !

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Nous devons être vigilants à cet égard. Je connais une maison de justice et du droit qui fonctionne très bien, au point qu’on lui a demandé d’assurer des consultations par internet et par vidéo dans tout le département. Seulement, la demande étant très forte, il est nécessaire de créer des postes…

Par ailleurs, nous pensons qu’il serait utile de réfléchir à la réforme des cours d’appel.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Je ne sais pas quelles sont vos intentions sur ce sujet, madame la ministre.

Il n’existe aucune cohérence entre le ressort des cours d’appel et la carte des régions. Ainsi, monsieur Détraigne, j’ai lu dans votre rapport que le ressort de la cour d’appel de Paris s’étendait jusqu’à Auxerre ! Des pôles interrégionaux ont été créés : certains magistrats se sont demandé s’il ne s’agissait pas là d’une réforme rampante des cours d’appel. Nous pensons donc que cette question doit être abordée de front.

Il nous paraît également nécessaire de nous saisir de la question de la justice de proximité. La commission des lois devra y travailler. Le rapport préconise la création de tribunaux de première instance, qui se substitueraient à la fois aux tribunaux de grande instance et aux tribunaux d’instance. Il faut étudier comment assurer une meilleure justice de proximité dès lors que les juges de proximité auront été supprimés. Nous avions émis de fortes réserves sur la création de ces derniers, estimant préférable de créer, tout simplement, des juges d’instance. Cependant, force est de reconnaître que les juges de proximité ont beaucoup travaillé au cours des dernières années et traité nombre d’affaires. Dans ces conditions, on s’interroge, dans certains tribunaux d’instance et de grande instance, sur les conséquences de leur suppression.

Il serait intéressant de connaître vos intentions concernant la justice de proximité, madame la garde des sceaux. La commission des lois pourrait sans aucun doute contribuer à une réflexion sur ce sujet. Selon nous, la justice de proximité doit certainement être généralisée. Quant à l’idée d’un guichet unique de greffe, également préconisée par les rapporteurs, elle pourrait être examinée.

Pour conclure, je veux souligner que la commission des lois a présenté, au cours de cette dernière année, neuf rapports d’information. Je tiens à saluer mon prédécesseur, Jean-Jacques Hyest, qui a été à l’origine de la définition de leurs thèmes. Nous avons beaucoup travaillé. De façon significative, la commission des lois a décidé que chaque groupe de travail aurait pour rapporteurs un sénateur de la majorité et un de l’opposition. Cette méthode n’était pas habituelle au sein de notre assemblée. Bien sûr, il y a débat, mais la discussion débouche presque toujours sur des positions convergentes, au moins pour ce qui concerne le constat. Cela est important, car un constat partagé a une plus grande crédibilité. Nous l’avons encore vu, monsieur Thani Mohamed Soilihi, avec les rapports sur Mayotte et sur la Réunion : chacun assume les constats qui ont été établis, ce qui permet d’avancer, me semble-t-il.

En tout cas, je suis persuadé que le travail tout à fait remarquable accompli par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et M. Yves Détraigne contribuera, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, à nourrir la réflexion du Gouvernement et du Sénat, en vue d’instaurer une meilleure justice dans notre pays. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe CRC et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées de l’UCR.)

M. Roland Courteau. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Yves Détraigne, rapporteur du groupe de travail sur la réforme de la carte judiciaire. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, avant de vous présenter les principales observations contenues dans le rapport sur la réforme de la carte judiciaire qui a été publié le 12 juillet dernier, je tiens à souligner à mon tour que ce document est le fruit d’un travail mené conjointement avec Nicole Borvo Cohen-Seat, qui entre-temps a quitté notre assemblée. Notre collaboration s’est établie aisément, et les propos que je vais tenir sont partagés par les deux rapporteurs.

Si je me réjouis évidemment qu’un débat public ait pu être organisé sur un sujet aussi important, qui a fait réagir de nombreux élus et acteurs du monde judiciaire, je regrette toutefois qu’il ait lieu un jour et à une heure où, malheureusement, peu de nos collègues sont présents au Sénat. Je remercie donc d’autant plus vivement ceux qui participent à cette discussion.

Le rapport que nous avons rédigé s’intitule « Réforme de la carte judiciaire : une occasion manquée ». Je voudrais partager avec vous les constats et les réflexions qui nous ont amenés à porter cette appréciation mitigée.

Oui, une réforme de la carte judiciaire était nécessaire ! Rappelons que cette carte datait, pour l’essentiel, de 1958 et que, depuis cette date, la répartition démographique et sociologique de la population de notre pays a beaucoup évolué, sans parler des comportements individuels et collectifs et des contentieux en découlant, ni de notre corpus législatif et réglementaire, qui, dans le domaine de la justice notamment, a été fortement remanié depuis une dizaine d’années.

La réforme a réduit de près du tiers le nombre des implantations judiciaires dans notre pays ; on en compte aujourd’hui 819, contre 1 206 auparavant. Les suppressions ont touché principalement les tribunaux d’instance, dont plus du tiers a disparu – on en compte aujourd’hui 298, contre 476 il y a quatre ans –, beaucoup moins les tribunaux de grande instance, qui sont encore au nombre de 160, contre 181 en 2008. Quelque 20 % des conseils de prud’hommes et 30 % des tribunaux de commerce ont également été supprimés, ainsi que la quasi-totalité des greffes détachés.

Même si quelques juridictions ont aussi été créées et si l’on n’a pas touché à l’implantation des cours d’appel – le président de la commission des lois a fait part des interrogations, largement partagées, que suscite ce statu quo –, il est incontestable qu’une révision de la carte judiciaire était nécessaire et que la réforme menée a été de grande ampleur.

Sans m’attarder sur le passé, je voudrais revenir rapidement sur la méthode qui a été utilisée et, plus largement, sur le bilan contrasté que l’on peut dresser.

En ce qui concerne la méthode employée, force est de le constater, la concertation avec le monde judiciaire et les élus des territoires a été menée au pas de charge…

M. Yves Détraigne, rapporteur. … et le Gouvernement a mis en œuvre la réforme qu’il avait prévue sans tenir compte de la plupart des observations qui ont pu lui être adressées, d’où qu’elles viennent.

La concertation nationale a été inexistante. Pour s’en convaincre, il suffit de rappeler que le comité consultatif de la carte judiciaire a été réuni une seule fois par la garde des sceaux de l’époque, le 27 juin 2007, le jour même de l’annonce de la réforme qui devait entrer en vigueur sept mois plus tard… De plus, je le redis après le président de la commission des lois, la concertation était censée se dérouler du 27 juin au 1er octobre, soit principalement pendant la période estivale. Quant aux concertations à l'échelon local, qui ont été conduites par les chefs de cour et les préfets et furent dans l’ensemble assez riches, force est de constater que leur résultat a rarement été pris en compte, hélas.

Dans ces conditions, les mesures de suppression annoncées ne pouvaient qu’être vécues difficilement, voire douloureusement dans certains secteurs.

M. Roland Courteau. Ce fut le cas !

M. Yves Détraigne, rapporteur. Il n’est donc pas étonnant que 200 recours aient été déposés devant le Conseil d’État.

Certains penseront sans doute – je me suis d'ailleurs moi-même interrogé sur ce point à l’époque – que c’était là le plus sûr moyen de faire aboutir un dossier aussi complexe, chaque élu ou presque défendant « son » tribunal. Toutefois, il faut le reconnaître, en voulant éviter le débat, le Gouvernement a mis en œuvre une réforme qui suscite un certain nombre de critiques.

Premièrement, si le choix de réaliser la réforme par décret a permis d’aller vite, il a forcément limité celle-ci à la définition du nombre et du lieu des implantations judiciaires, sans permettre de poser la question de l’organisation de notre système judiciaire et de la répartition des contentieux. Or, dans le même temps, se discutaient ou se mettaient en place des réformes très importantes, telles que la création des pôles de l’instruction, qui imposait de regrouper les juges d’instruction, ou la réforme de la protection juridique des majeurs, qui, avec la révision des tutelles, augmentait la charge des tribunaux d’instance, sans parler de la réforme de la répartition des contentieux, qui était en gestation.

Deuxièmement, la réforme de la carte judiciaire a été conçue sans coordination avec celle des implantations administratives liées à la révision générale des politiques publiques, qui avait déjà été engagée.

Il en est résulté que, dans bien des villes moyennes, la disparition du tribunal d’instance a renforcé le sentiment d’abandon du territoire qu’avait déjà suscité, au cours des années précédentes, la disparition du comptoir de la Banque de France, du centre des finances publiques, de l’hôpital ou du régiment. Le ressentiment a été d’autant plus fort que la ville hébergeait souvent gracieusement le tribunal dans des locaux qui lui appartenaient.

Troisièmement – et c’est sûrement la critique majeure que l’on peut faire à cette réforme –, l’objectif de la rationalisation de la carte judiciaire, certes nécessaire, a primé sur celui de la proximité avec le justiciable.

L’idée centrale – pertinente, je dois le reconnaître – était de faire prévaloir l’exigence de qualité de la justice sur celle de proximité. Il s’agissait de lutter contre l’isolement de certains juges et d’améliorer la qualité de la justice en créant sur l’ensemble du territoire des juridictions de taille suffisante, afin d’atteindre un seuil minimal d’activité, de faciliter les échanges entre magistrats ainsi qu’une plus grande spécialisation, de mutualiser les moyens, bref de rationaliser.

La proximité au sens géographique du terme a donc laissé place à une proximité nouvelle, illustrée, comme l’a souligné le président de la commission des lois, par les maisons de justice et du droit ou les points d’accès au droit, une borne de visioconférence permettant au justiciable, là où le tribunal a disparu, d’accéder à l’information et d’être orienté.

Néanmoins, comme nous avons pu le constater à Hazebrouck et à Saint-Gaudens, en particulier, ces bornes ne remplacent pas le dialogue direct pour des publics fragiles qui n’ont aucune connaissance du droit et sont un peu perdus devant ces outils numériques. Ce dispositif sera parfait dans vingt ans, j’en suis certain, mais, pour l’instant, on essuie les plâtres.

Certes, il nous a été objecté que l’on a très rarement affaire à la justice dans son existence et que, le jour où l’on doit aller au tribunal, on s’organise, quelle que soit la distance à parcourir. Toutefois, un tel déplacement demeure un problème pour les personnes en situation de précarité, qui ne disposent pas forcément de moyen de locomotion ni de transport en commun : pour elles, se rendre à un tribunal désormais éloigné de 60 à 80 kilomètres constitue une véritable difficulté. De plus, il faut avoir à l’esprit que certains « contentieux du quotidien », tels que les affaires familiales, d’endettement ou de tutelle, peuvent imposer de se rendre plusieurs fois au tribunal. Cette situation a aussi des conséquences, évidemment différentes, pour les avocats des barreaux disparus, qui perdent du temps.

Bon nombre de décisions ou d’arbitrages rendus à propos de la carte judiciaire ont donc été contestés sur la base de ces impératifs de proximité et d’accessibilité, comme nous avons pu le constater au cours de notre enquête, par exemple en zone de montagne – ainsi les populations des Pyrénées centrales, depuis la disparition du TGI de Saint-Gaudens, doivent aller jusqu’à Toulouse (M. Bertrand Auban applaudit.) – ou dans le Bassin parisien – les populations du sud-ouest marnais sont affectées par la suppression du tribunal d’instance d’Epernay –, sans parler de la suppression du TGI de Moulins, décidée contre toute logique et sans véritable lien avec les critères annoncés. Ce dernier cas est d’ailleurs le seul, sur 200 recours, pour lequel le Conseil d’État ait annulé la décision prise.

Je ne m’attarderai pas sur le volet immobilier de la réforme, qui a constitué une occasion de moderniser les locaux existants ou de construire de nouveaux bâtiments.

Le coût apparent de la réforme dans le domaine immobilier est de 340 millions d’euros, sur les 900 millions d'euros initialement prévus, et les projets ont été menés aussi rapidement qu’il était possible. Reste à savoir ce qu’il en sera des surcoûts potentiels liés à l’abandon de bâtiments mis gracieusement à la disposition de la justice par les collectivités locales, au profit de la location de bâtiments nouveaux, dont le coût est jusqu’à présent financé sur des crédits spécifiques ouverts dans le cadre de la réforme, qui ne devraient normalement pas être reconduits. Madame la garde des sceaux, peut-être pourrez-vous nous donner quelques précisions sur ces aspects financiers de la réforme.

S’agissant de l’accompagnement des 1 800 agents –400 magistrats et 1 400 fonctionnaires – qui ont été concernés par la réforme en raison de la disparition de leur juridiction, un plan important a été mis en place, mais il n’a pas réglé, loin de là, toutes les situations individuelles de fonctionnaires contraints, par exemple, de faire près de deux heures de trajet chaque jour pour rejoindre leur nouvelle juridiction, ce qui représente pour eux un surcoût et une fatigue supplémentaire non négligeables.

Je voudrais d’ailleurs rendre hommage aux personnels magistrats, mais surtout non magistrats, la mobilité ne faisant pas nécessairement partie du cursus professionnel de ces derniers, pour l’implication personnelle et le sens de l’intérêt général dont ils ont su faire preuve afin d’assurer la continuité de la justice dans un contexte souvent difficile.

Au final, on peut regretter que cette réforme, pour importante qu’elle fût, n’ait pas pris en compte certains enjeux qui auraient mérité de l’être.

Certes, l’objectif de rationalisation des implantations judiciaires a été atteint. Tous les TGI enregistrent désormais plus de 2 500 affaires nouvelles par an et il ne restait plus, en 2011, que deux tribunaux d’instance ayant enregistré moins de 500 nouvelles affaires civiles, alors qu’une centaine de tribunaux étaient dans ce cas auparavant.

Toutefois, à l’inverse, des juridictions comme les TGI de Guingamp et de Rochefort, qui présentaient des chiffres d’activité nettement supérieurs aux minima requis, ont malgré tout été supprimées, afin de favoriser la concentration des moyens ou d’approcher l’objectif d’un tribunal de grande instance par département.

Dans certains cas, le fait d’atteindre une taille critique a pu permettre une nouvelle organisation et la réduction des délais d’audiencement, comme à Dunkerque, où le regroupement avec le TGI d’Hazebrouck a rendu possible la création d’une troisième chambre civile dédiée à la famille.

Cependant, en donnant la primauté aux suppressions et aux concentrations sur les réajustements de ressort, la réforme a écarté toute réflexion sur la taille optimale des juridictions et le désengorgement de certains tribunaux surchargés. Le plus bel exemple, à cet égard, est celui du tribunal d’instance de Bordeaux, qui a absorbé trois des quatre tribunaux d’instance supprimés en Gironde, alors même qu’il était déjà le tribunal d’instance présentant le plus fort taux d’activité de France. Son stock de dossiers en attente n’a donc pu que s’accroître…

De même, loin de se résumer à des redéploiements d’effectifs, la réforme de la carte judiciaire a abouti, comme l’a signalé M. le président de la commission des lois, à la suppression, entre 2008 et 2012, de 80 postes de magistrats et de 428 postes de fonctionnaires. Cela donne à penser qu’un objectif comptable a parfois prévalu, au détriment du bon fonctionnement de la justice et de l’intérêt du justiciable.

Certes, toutes les suppressions de tribunaux opérées n’étaient pas injustifiées, tant s’en faut. Néanmoins, ce qui fait débat aujourd’hui, c’est clairement le défaut de prise en compte des spécificités territoriales, notamment des difficultés de déplacement. Cela conduit à parler, pour certains secteurs, de « déserts judiciaires ». Je pense, par exemple, à la Bretagne intérieure, où il n’y a plus de présence judiciaire depuis la suppression des tribunaux d’instance de Loudéac, de Pontivy et de Ploërmel, ou à l’Auvergne, où toute une zone allant de Clermont-Ferrand au Puy-en-Velay se trouve dans la même situation à la suite de la suppression des tribunaux d’instance d’Issoire, d’Ambert et de Brioude…

Ce bilan mitigé étant dressé, que devons-nous envisager pour remédier aux problèmes que j’ai évoqués ? Quelles pistes faut-il suivre pour l’avenir ?

Premièrement, je veux souligner, avec Nicole Borvo Cohen-Seat, que l’institution judiciaire a maintenant besoin d’une pause pour « digérer » les réformes de ces dernières années. Toute réforme future de la carte judiciaire devra être débattue préalablement au Parlement, pour assurer l’élaboration d’une vision d’ensemble, et pas seulement géographique, de notre organisation judiciaire.

Deuxièmement, on peut remédier aux dysfonctionnements constatés dans certains secteurs à la suite de la mise en place de la nouvelle carte en se donnant les moyens, là où c’est nécessaire, de pouvoir organiser des audiences foraines, voire, dans quelques cas, en envisageant la création d’une chambre détachée. Beaucoup d’acteurs du monde judiciaire conviennent que l’audience foraine est une formule qui peut être intéressante dans certains secteurs où il n’y a plus de présence judiciaire, mais son organisation est lourde, car elle nécessite en quelque sorte de déplacer le tribunal. Il faut réfléchir aux moyens de faciliter la tenue de ces audiences foraines.

Surtout, nous préconisons, au nom de la proximité, de la simplification et de la clarification de l’organisation des juridictions de première instance dont a à l’évidence besoin le justiciable, que l’on explore la piste de la création du « tribunal de première instance », qui semble recueillir l’assentiment de la plupart des organisations représentatives du monde judiciaire.

En permettant, notamment, de saisir une juridiction, quelle qu’elle soit, directement auprès du greffe le plus proche du justiciable et en mutualisant l’ensemble des moyens au sein d’une même juridiction, cette formule rapprocherait le justiciable de la justice et permettrait aux chefs de juridiction d’adapter les moyens aux besoins constatés.

C’est donc aussi sur cette proposition que je souhaite, madame la ministre, connaître l’état de vos réflexions. (Applaudissements.)

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi.