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Séance du 19 novembre 2012 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à Mme Aline Archimbaud.

Mme Aline Archimbaud. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je tiens tout d’abord à remercier Mme Escoffier et Mme Dini de leur rapport, à la fois très précis et très utile.

Les avancées obtenues grâce à l’application de loi du 1er juillet 2010, dite « loi Lagarde », sont réelles et constituent un premier pas. Cependant, cela a été dit, certains problèmes graves persistent.

Au mois de juin dernier, le nombre de ménages en cours de désendettement, dans le cadre d’une procédure de surendettement, était de 757 000 ; l’endettement moyen s’élevait à 37 500 euros et une moyenne de 9,2 dettes était recensée par dossier. Les dettes financières représentaient 82,3 % de cet endettement.

Les commissions de surendettement, présentes dans chaque département de notre territoire, sont rattachées à la Banque de France. Or cette dernière est actuellement engagée dans un projet de restructuration devant prendre place à l’horizon 2020 et qui met en danger la cohésion sociale à laquelle elle contribue à travers le traitement des dossiers de surendettement. Les premières mesures sont attendues dès 2013. Elles toucheront particulièrement les bureaux d’accueil et d’information. Il s’agit d’une préoccupation réelle, à laquelle il faudrait que nous puissions répondre.

À cet égard, la création de plateformes régionales constitue un désengagement territorial évident. Par exemple, il est prévu de supprimer dans le département dont je suis l’élue, la Seine-Saint-Denis, département le plus pauvre de France métropolitaine, la plupart des points d’accueil physique et de les remplacer par un portail dédié sur Internet, sur lequel les surendettés saisiraient eux-mêmes leur dossier. Les personnels, quant à eux, seraient transférés à la défense.

Toute personne ayant la moindre connaissance des situations de précarité dans lesquelles se trouvent les personnes concernées peut aisément comprendre que la saisie en ligne des dossiers est en l’espèce inadaptée, car elle ne permet pas la nécessaire prise en compte des situations individuelles de personnes déjà maltraitées par la vie.

Eu égard à l’augmentation constante du nombre de ménages devant faire face au surendettement, en raison de la situation économique et sociale que nous connaissons, ce projet de restructuration paraît donc inadapté. Le traitement d’un dossier de surendettement ne saurait se réduire à une procédure informatisée. Nous devrons par conséquent reconsidérer le sujet, monsieur le ministre.

Il semble nécessaire d’envisager la mise en place d’un maillage mobilisant les acteurs locaux, de façon que la population dispose d’interlocuteurs accessibles, et sur lequel les pouvoirs publics pourraient s’appuyer, maillage lié à l’accompagnement social renforcé que le rapport réclame.

Les crédits à la consommation, souvent utilisés par les classes populaires, sont l’un des principaux éléments conduisant au surendettement. En effet, les dettes à la consommation apparaissent dans 88 % des dossiers, pour un encours moyen de 23 100 euros. Plus particulièrement, les crédits renouvelables – ou crédits revolving – sont recensés dans 76,4 % des dossiers et représentent un encours moyen de 15 900 euros.

Le crédit à la consommation, défini à l’article L 311-11 du code de la consommation, est accordé à des particuliers par des établissements bancaires pour financer les achats de biens et services, notamment les grosses dépenses et les biens durables, comme l’automobile ou l’équipement de la maison. Selon l’Observatoire des crédits aux ménages, 31 % des ménages disposaient d’un crédit à la consommation en 2011.

En France, le marché du crédit à la consommation est traditionnellement dominé par les établissements de financement spécialisé, qui en détiennent environ 60 %. Cette part de marché est la conséquence de leur forte présence sur les lieux de consommation, permise par un réseau de prescripteurs très dense, opérant au sein des magasins de distribution, et par une politique de crédit beaucoup moins sélective que celle que mènent les banques généralistes.

Ces établissements spécialisés pratiquent des taux d’intérêt en moyenne plus élevés – 97 % des crédits revolving ont un taux d’intérêt supérieur à 16 %, contre 58 % des crédits du même type consentis par les banques généralistes – et modulent plus fortement ceux-ci en fonction du risque présenté par l’emprunteur.

La loi du 1er juillet 2010, ainsi que le montre excellemment le rapport rédigé par mes collègues, affichait l’ambition d’encadrer le crédit et de prévenir le surendettement, sans remettre en cause la capacité de consommation des ménages. Même si elle a bien accéléré un mouvement de recomposition du secteur du crédit à la consommation, il nous semble nécessaire d’aller plus loin.

Je voudrais citer un exemple éloquent à ce sujet. Lors du renouvellement de leur carte Visa, les clients de certaines banques sont désormais automatiquement équipés d’une Izicarte, leurs conseillers bancaires n’hésitant pas à leur indiquer que c’est obligatoire. Or cette carte est à la fois une carte de crédit et une carte de paiement. Lors d’un paiement, il leur faut, pour choisir la nature de l’opération, presser sur le bouton « crédit » ou sur le bouton « comptant » du terminal de paiement. On voit aisément comment certains de ces clients pourraient, du fait d’informations confuses ou peu claires, appuyer sur le mauvais bouton et contracter ainsi un crédit renouvelable.

Pour conclure, nous soutenons les propositions faites par nos collègues dans leur rapport.

En particulier, il me semble urgent d’interdire le démarchage pour le crédit renouvelable, d’encadrer ses modes de commercialisation, d’interdire les cartes « confuses » en découplant complètement les cartes de paiement et les cartes de fidélité, et de prendre en compte de manière spécifique les dettes contractées pour l’acquisition d’un logement, afin de permettre aux familles de rester dans celui-ci, le temps que soient réglés les autres problèmes qu’elles doivent affronter.

Parce qu’il nous paraît inadmissible que des organismes financiers s’enrichissent en piégeant des personnes en situation de difficulté financière, nous proposons également de limiter tant le montant des plafonds d’emprunt des crédits renouvelables que la durée de ces derniers, afin d’éviter l’endettement à très long terme et d’encadrer les taux plus strictement, de simplifier et de rendre encore plus transparentes et beaucoup plus lisibles les procédures de recouvrement. À ce propos, mes chers collègues, vous avez sans doute eu connaissance de l’enquête menée dans le Maine-et-Loire par l’UFC-Que Choisir : elle montre que, dans ce département, la fiche récapitulative prévue par la loi n’existe pas ou n’a pas été transmise dans 57 % des cas.

Nous proposons aussi de simplifier les contrats de crédit à la consommation envers les particuliers, actuellement extrêmement compliqués à comprendre.

Nous proposons, enfin, de renforcer les sanctions légales à l’encontre des banques en cas de défaut de conseil. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. – M. le président de la commission sénatoriale pour le contrôle de l’application des lois et Mme le rapporteur applaudissent également.)

Mme la présidente. La parole est à M. Alain Fouché.

M. Alain Fouché. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la précédente majorité avait fait voter la loi portant réforme du crédit à la consommation, dite « loi Lagarde ».

Cette loi tend vers un unique objectif : supprimer les abus et les excès du crédit à la consommation, tout en faisant en sorte que les prêteurs répondent de façon plus responsable et plus adaptée aux besoins de financement des consommateurs.

Avec ce texte, la majorité précédente avait voulu non pas éliminer le crédit à la consommation, mais protéger les consommateurs, sans décourager ce type de crédit.

Je tiens à le rappeler en cet instant, les Français sont attachés au crédit à la consommation : plus de 9 millions d’entre eux y ont recours pour effectuer de multiples achats. En toutes circonstances, c’est un outil utile et nécessaire à la gestion de leur budget ; il leur permet de réaliser de gros comme de petits achats.

La consommation, nous le savons tous, est l’un des moteurs qui a soutenu la croissance au cours d’une période de crise économique considérable. Elle a, elle-même, très clairement dépendu du crédit à la consommation. Ce constat est toujours d’actualité.

Citons quelques chiffres. Pas moins de 40 % du chiffre d’affaires du secteur de la vente par correspondance, secteur employant 20 000 personnes dans le Nord, région fortement touchée par la crise économique, provient du crédit à la consommation. Dans le secteur automobile, deux véhicules sur trois sont aujourd’hui achetés et financés de cette manière.

Mais encadrer, ce n’est pas interdire.

Avec la loi précitée, nous avons voulu non seulement encadrer le crédit à la consommation, mais aussi protéger les consommateurs les plus fragilisés par la crise.

Ainsi la loi Lagarde pourrait-elle se résumer par l’expression suivante : « moins d’excès, plus d’accès ».

Cette loi avait pour objet la poursuite de cinq objectifs : recentrer le crédit renouvelable sur sa vocation, à savoir le financement de petits montants ; réformer l’usure ; mettre fin aux excès en matière de publicité ; mieux s’assurer de la solvabilité des emprunteurs ; éviter que le consommateur-emprunteur ne tombe dans le crédit à son insu.

Permettez-moi de vous le rappeler, mes chers collègues, le crédit à la consommation avait fait l’objet de douze lois en moins de vingt ans.

Clairement exprimée, notre volonté était donc de protéger le consommateur en transférant de plus en plus de responsabilités aux prêteurs. La loi Lagarde a donc complété un dispositif déjà très dense.

Dans le même temps, les établissements de crédit ont entièrement réécrit leurs contrats de crédit pour tenir compte des ajouts ou modifications induits par ce nouveau texte législatif.

Nous avons également souhaité que le rapport de force entre le prêteur et le consommateur soit plus équilibré. À cette fin, nous avons protégé ce dernier contre les excès et les abus.

Ainsi, depuis le 1er mai 2011, les mesures de la loi qui encadrent le crédit renouvelable sont entrées en vigueur. Elles empêchent les détenteurs de cartes de fidélité de contracter un crédit malgré eux. Elles donnent le choix aux consommateurs entre crédit classique et crédit renouvelable pour financer leurs achats importants. Elles raccourcissent les durées de remboursement des crédits renouvelables, parfois abusivement longues, afin de réduire le coût de ces derniers pour les consommateurs. Elles prévoient des sécurités à l’entrée en crédit pour prévenir le surendettement. Enfin, elles renforcent l’information et la protection des consommateurs.

Cette réforme a conduit les prêteurs à changer leurs pratiques. Dans les cas prévus par la loi, ils proposeront par courrier aux personnes qui détiennent déjà un crédit renouvelable de modifier leur contrat.

Des mesures comme l’introduction d’une notion d’amortissement minimal pour le crédit renouvelable peuvent être qualifiées d’« innovantes » au regard des textes en vigueur chez nos voisins européens.

Cependant, la loi ayant transféré de nouvelles responsabilités aux prêteurs, tous les consommateurs ne sont pas toujours en mesure d’appréhender la portée de leurs engagements, une fois le contrat de crédit signé.

En effet, encore maintenant, les consommateurs maîtrisent rarement les points clés du crédit à la consommation ou le fonctionnement détaillé des produits comme le crédit renouvelable, parfois appelé « crédit revolving ».

Les principales avancées de cette loi sont encore loin d’être bien connues du grand public.

Les grands médias se font fréquemment l’écho de témoignages qui pointent du doigt, par exemple, l’absence d’études de solvabilité, alors qu’elles sont légalement obligatoires. Tout cela mérite donc d’être plus strictement contrôlé.

Les consommateurs savent-ils que, à partir de 1 000 euros d’achat de biens ou de prestations de services particuliers, il est obligatoire de leur proposer, sur le lieu de vente même, une offre de financement alternative ? Bien sûr que non !

Monsieur le ministre, il serait souhaitable que le consommateur puisse mieux appréhender le fonctionnement du crédit qu’il souscrit, quel que soit le canal d’entrée en contact.

Il faudrait, pour ce faire, identifier les supports de communication les plus efficaces et les moments opportuns pour mener des actions d’information auprès du consommateur.

Un autre point important porte sur la question, déjà évoquée par Mme le rapporteur, de la création d’un registre national des crédits, également appelé « fichier positif ».

Cette réflexion, encore devant nous, doit s’inscrire dans le cadre global de la question du crédit à la consommation et du surendettement.

Ce registre national des crédits permettrait de prévenir le surendettement actif, en limitant la possibilité de surconsommation de crédits. En effet, cet excès de crédits est considéré comme directement responsable d’environ 20 % du surendettement. Cette estimation ne tient pas compte du fait que, le plus souvent, les accidents de la vie ne conduisent au surendettement que dans la mesure où une surconsommation de crédits a permis de compenser momentanément la perte de revenus. C’est principalement cet objectif de prévention que nous souhaiterions atteindre.

De plus, en réduisant le nombre de dossiers de surendettement par la limitation du surendettement actif, le registre national des crédits aurait également pour avantage de diminuer le montant moyen de dettes des dossiers de surendettement.

Au premier trimestre de la présente année, le niveau d’endettement moyen, dans un dossier de surendettement, était de 38 800 euros en France, contre 28 500 euros en Allemagne, pays qui dispose d’un fichier géré par le secteur privé, et 15 000 euros en Belgique, où le fichier est géré par la Banque centrale.

Enfin, de notre point de vue, ce fichier positif pourrait renforcer la concurrence sur le marché du crédit à la consommation, qui est en France un marché très concentré, dominé par les grands établissements bancaires. En effet, cela permettrait aux nouveaux entrants dans le secteur et aux petits établissements de crédits de développer à moindre coût une connaissance de la clientèle que les grands acteurs de ce domaine, du fait de la taille de leur base de données, sont aujourd'hui les seuls à avoir.

Mes chers collègues, la loi Lagarde répondait à une double urgence, économique et sociale.

Cohérente et globale, cette loi a été bien appliquée par le précédent gouvernement. Elle l’a également été par les établissements de crédit, pour lesquels elle a représenté un coût opérationnel et financier important. Elle a aussi permis la mise en œuvre d’un processus de recomposition du paysage du crédit à la consommation, dans lequel le crédit amortissable se substitue progressivement, à l’égard de certains montants, au crédit renouvelable, dont les taux et les durées de remboursement ont été par ailleurs réduits.

Cependant, la mise en application de cette loi nous montre à nous, législateurs, qu’il aurait été possible d’aller plus loin : aller plus loin dans la protection du consommateur ; aller plus loin dans la prévention efficace du surendettement, notamment en encadrant plus strictement le démarchage commercial, en vérifiant plus efficacement la solvabilité de l’emprunteur, ou encore en interdisant les cartes associant crédit et fidélité. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.)

Mme la présidente. La parole est à M. Gérard Le Cam.

M. Gérard Le Cam. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, le 14 novembre dernier, des milliers de personnes descendaient dans la rue en Europe pour dénoncer les plans d’austérité, lesquels, en raison des coupes budgétaires qu’ils induisent, appauvrissent les classes populaires et moyennes et entraînent la suppression d’emplois publics, des licenciements, ainsi que le gel et la baisse des salaires et des pensions.

En France, au premier trimestre de cette année, le taux de chômage a atteint 10 %. Le rapport Gallois, en prônant, de la même manière que le rapport Attali, en 2010, la relance de la croissance par l’offre, coupant court à toute mesure en faveur de la demande, de l’augmentation du pouvoir d’achat ou de la revalorisation des salaires et pensions, ne laisse que peu d’espoir pour les mois et les années à venir !

Face à la hausse importante des dépenses incompressibles, les loyers et les prix de l’énergie ont augmenté de manière plus importante que les revenus. Selon l’INSEE, le nombre de personnes vivant sous le seuil de pauvreté a crû de près de 10 % en dix ans, pour atteindre le chiffre de 8 millions.

L’augmentation de ces dépenses entraîne, bien sûr, la hausse des impayés constatés. À cet égard, selon une récente étude effectuée par le Secours catholique, 60 % des ménages déclarent faire face à des impayés, concernant, dans 40 % des cas, le loyer, puis le gaz, l’électricité ou les combustibles.

Dans ce contexte social et économique insupportable, le crédit à la consommation peut à l’évidence paraître comme la solution pour un grand nombre de personnes en difficulté. Cependant, il peut être à l’origine de surendettement et enfermer les personnes dans des situations humainement intenables.

À ce titre, le rapport de Mmes Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier note avec raison la hausse du nombre de dépôts de dossiers de surendettement.

Comme le précise la Banque de France, 88 % des dossiers comportent des dettes à la consommation, pour un encours moyen de 23 100 euros. Des crédits renouvelables sont recensés dans 76,4 % des dossiers et représentent un encours moyen de 15 900 euros.

La Cour des comptes soulignait dernièrement que le surendettement était en grande partie « actif » et que 70 % des crédits non remboursés étaient du type « crédits renouvelables ». Or ces crédits sont parfois accordés directement à la caisse des grandes enseignes.

Face à ce constat, tout le monde s’accorde aujourd'hui à dire que le dispositif de la loi Lagarde est largement insuffisant. Cette insuffisance, vous ne la dénoncez pas ouvertement, madame la rapporteur ; mais la teneur de vos propositions la sanctionne sans appel. Et le constat est partagé dans les rangs de l’opposition. On peut lire dans l’exposé des motifs d’une proposition de loi centriste qui sera examinée dans les prochains jours par l’Assemblée nationale – les auteurs de ce texte avaient, je le rappelle, voté la loi Lagarde – que réglementer la publicité et garantir l’information restent des mesures largement insuffisantes.

À ce titre, je tiens à préciser que le texte propose la création d’un fichier positif. Le débat est très complexe. C’est pourquoi nous attendons avec impatience de pouvoir lire très prochainement le rapport du groupe de travail qui étudie ce sujet.

J’en viens maintenant au contenu du rapport remis par Mmes Dini et Escoffier. Nous partageons une grande partie des préconisations figurant dans la proposition de loi déposée par Mme Dini : je pense aux mesures relatives à un meilleur encadrement du crédit à la consommation et au traitement du surendettement des particuliers.

Nous sommes très heureux que certaines de nos propositions, hier rejetées, soient jugées intéressantes aujourd’hui : à cet égard, je pense à l’avancement de la date de l’arrêté du passif au moment de la décision de recevabilité dans le cadre des procédures de redressement ; je pourrais également mentionner l’interdiction des cartes « confuses », et donc l’obligation de séparer les cartes de paiement des cartes de fidélité, mesure très importante pour la protection des consommateurs.

Cependant, il faut aussi tenir compte de la question des cartes de crédit adossé, qui permettent de ne pas vérifier la solvabilité des porteurs. Nous saluons également la proposition qui vise à rendre obligatoire la présentation des trois derniers relevés de compte lors de la souscription d’un contrat de crédit. En 2010, nous avions déjà discuté des difficultés liées à la possibilité d’obtenir un crédit sans que le prêteur ait demandé d’informations relatives à l’endettement et aux revenus de l’emprunteur.

Des problèmes demeurent néanmoins. Selon une étude de l’UFC-Que Choisir sur l’octroi des crédits à la consommation : « Dans plus de 85 % des cas, aucune question n’a été posée sur la situation financière des clients. […] Et à peine 8 % des clients ont été interrogés sur la détention éventuelle d’autres crédits. »

Nous avions également défendu l’interdiction du démarchage en matière de crédit renouvelable, ou encore l’interdiction de toute rémunération du vendeur en fonction des modalités de paiement. Ces mesures sont importantes pour limiter les abus.

Nous avions proposé d’autres pistes pour optimiser l’information des citoyens relative aux possibilités offertes dans l’éventualité de difficultés budgétaires et de paiement – on peut mentionner une saisine du juge ou le recours à une commission de surendettement –, comme la mise en place d’un dispositif d’information en cas de perte d’emploi.

Nous avions suggéré une modification du mode de calcul du taux d’usure, afin de diminuer le plus possible les abus. Au 1er octobre dernier, le taux usuraire applicable aux prêts consentis aux particuliers pouvait atteindre jusqu’à 20,3% !

Ces mesures n’ont pas été reprises par les auteurs du rapport en cause, mais nous ne manquerons pas de les soutenir dans le cadre du débat parlementaire.

Ensuite, à l’instar des associations de consommateurs, je voudrais attirer votre attention, mes chers collègues, sur le développement sans contrôle du crédit sur Internet. Au mois de janvier dernier, la Commission européenne a contrôlé 562 sites offrant des crédits à la consommation et a relevé un taux d’infraction à la réglementation de 70 %. De plus, les sites ont des simulateurs de crédits qui aboutissent généralement, et, bien évidemment, sur des crédits revolving.

Enfin, comme les auteurs du rapport n’ont pas manqué de le souligner, l’accompagnement, l’information et le contrôle sont extrêmement importants pour la mise en œuvre de la loi.

Pour ce qui concerne le contrôle, je vous renvoie à l’excellente contribution de ma collègue Évelyne Didier, dans son rapport pour avis sur les crédits de la mission « Économie » du projet de loi de finances pour 2012. Elle remarquait alors à propos de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes : « […] la DGCCRF est aujourd’hui face à ce qu’on pourrait appeler un “effet de ciseaux” entre ses missions et ses moyens. En effet, si l’on additionne toutes les missions créées par les textes ou imposées par les priorités politiques conjoncturelles, le tableau qu’on obtient est celui d’une DGCCRF qui croule littéralement sous les missions nouvelles. Dans le même temps, et c’est la deuxième branche de l’effet de ciseaux, la DGCCRF voit, année après année, ses crédits et ses effectifs baisser. » (M. le ministre délégué fait un signe de dénégation.)

Or la réforme du crédit à la consommation est un exemple de l’élargissement des missions de cette administration.

En 2011, la DGCCRF a diligenté deux enquêtes pour s’assurer de la mise en œuvre de la loi du 1er juillet 2010. La première enquête, qui porte sur la publicité des crédits à la consommation, vise à vérifier le respect des nouvelles obligations. La seconde, qui concerne l’assurance-emprunteur des crédits immobiliers et des crédits à la consommation, tend à recueillir des éléments d’information sur ce marché en mutation et à vérifier la réalité de la liberté de choix laissée au consommateur en matière de conclusion d’une assurance de ce type.

Cette année même, trois enquêtes nationales sont programmées sur le crédit renouvelable, le regroupement de crédits, les autorisations de découverts et les dépassements de découverts.

Enfin, il est fondamental d’accompagner les personnes connaissant des difficultés financières. C’est l’une des missions des agents de la Banque de France. En effet, celle-ci, qui devrait être plus présente auprès de tous les acteurs économiques et sociaux dans l’exercice de chacune de ses missions – je pense au surendettement, à la lutte contre l’exclusion financière, à la médiation du crédit, au suivi de l’économie des territoires et des bassins d’emploi, à l’entretien des billets –, est sévèrement attaquée par le plan Noyer.

En Bretagne, ce dernier prévoit la fermeture de la caisse de Saint-Brieuc, la disparition du centre de traitement de la monnaie de Lorient et l’abandon de toute activité fiduciaire, c'est-à-dire l’échange des billets, avec les particuliers. La ville de Quimper, quant à elle, disposerait d’un centre de traitement du surendettement, mais il ne prendrait plus en charge l’analyse des bilans et la cotation des entreprises. Et Vannes et Brest auraient un centre de traitement des entreprises, mais qui ne s’occuperait plus des dossiers de surendettement. Seule la succursale rennaise conserverait l’ensemble des activités.

C’est pourquoi j’insiste sur le fait qu’une réforme du crédit et du surendettement restera lettre morte si la présence de la Banque de France n’est pas renforcée sur tout le territoire, au plus près des citoyens, et si les moyens accordés à la DGCCRF ne sont pas renforcés !

Mme Odette Herviaux. Très bien !

(M. Jean-Pierre Raffarin remplace Mme Bariza Khiari au fauteuil de la présidence.)