M. le président. La parole est à M. le président de la commission.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, rassurez-vous, je ne prends pas la parole pour répondre à quelques propos acérés, quoique je puisse en concevoir l’envie ; mais je vais la refréner ! (Sourires.)
M. le président. Merci, monsieur le président ! (Nouveaux sourires.)
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Il arrive, malgré tout, que le fait de dire la vérité produise quelques effets…
Monsieur le président, je souhaite seulement informer mes collègues de la commission des lois, de manière qu’ils puissent prendre leurs dispositions, que je solliciterai une suspension de séance à la fin de la discussion générale, afin que nous nous réunissions pour examiner les amendements du Gouvernement.
M. le président. Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Éric Doligé.
M. Éric Doligé. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, je ferai d’abord remarquer que les deux coauteurs de la présente proposition de loi forment un vrai « binôme », tel qu’on les aime ! C’est même presque un couple infernal…
M. Jean-Pierre Sueur. Infernal, ça, je ne sais pas !
M. Éric Doligé. … puisqu’il récidive en moins de vingt-quatre heures ! (Sourires.) Hier, en effet, monsieur le président de la commission des lois, madame Gourault, vous avez fait ensemble un très beau score… J’espère que vous atteindrez aujourd'hui, si j’ose dire, le même paradis ! (Nouveaux sourires et exclamations.)
J’avais préparé une intervention, mais M. Mézard m’a soufflé à peu près tous mes arguments, si bien qu’il me faut la reprendre, au moins en partie.
Chacun sait que nous sommes réunis pour parler du statut de l’élu. J’avais donc prévu de retracer tout l’historique de cette problématique au cours des vingt dernières années, et même au-delà puisque la loi de 1982 relative aux droits et libertés des communes faisait déjà mention du statut de l’élu.
On l’a dit, la loi de 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux a abordé les grandes questions dont nous discutons aujourd'hui.
Ce fut ensuite le texte élaboré par Bernard Saugey et de Marie-Hélène Des Esgaulx, qui visait « à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local ». Je vous rappelle que, avec cette proposition de loi, l’ambition était de sécuriser les parcours professionnels des élus locaux de proximité, de faciliter l'accès à la vie publique locale, d’accompagner le retour à une vie professionnelle « ordinaire ».
Un peu plus récemment encore, le rapport d'information de nos collègues Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet abordait la facilitation de l’accès aux mandats électifs, le retour à l'emploi, le régime indemnitaire et de protection sociale des élus locaux.
À l’évidence, nous nous situons dans une continuité. C’est pourquoi je suis toujours assez surpris quand on m’explique que l’été dernier a vu la fin d’un ancien monde et que nous avons assisté, avec les états généraux de la démocratie territoriale, à l’avènement d’un nouveau… Ces états généraux marqueraient le début d’une nouvelle ère et ils nous auraient, par exemple, permis d’aborder hier quasiment pour la première fois la question des normes… Or nous en avions tout de même un peu débattu avant !
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Oui !
M. Éric Doligé. Il est vrai que, avant, nous avons été freinés dans notre élan lorsqu’il s’est agi de voter !
De même, le thème du statut de l’élu aurait éclos d’un seul coup à la suite des états généraux…
Je vous le dis amicalement, chers collègues de la partie gauche de l’hémicycle : vous l’avez bien senti, l’opposition est sincèrement prête à voter le texte – du moins suffira-t-il de peu pour qu’elle le fasse –, alors, s’il vous plaît, n’essayez pas de nous provoquer en nous disant qu’avant il n’y avait rien !
Mme Éliane Assassi. Ce n’est pas qu’il n’y avait rien, c’est que c’était mauvais !
M. Éric Doligé. Autrement, nous pourrions manquer d’allant pour voter le texte.
Nous respectons toujours la majorité et, quand un texte est bon, nous savons le reconnaître. Bien sûr, quand un texte est moins bon, nous savons aussi le dire.
On a parlé également de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, qui contenait une disposition concernant les élus. J’aimerais toutefois qu’on s’explique un peu plus avant sur cette disposition, car j’entends beaucoup de responsables de collectivités se plaindre de ce qu’elle crée une surcharge considérable dont le financement n’était pas prévu dans leurs budgets.
Ainsi, pour la collectivité que je préside, 400 000 euros qui n’étaient pas prévus à l’origine sont à inscrire au budget, ce qui pose tout de même un certain nombre de problèmes. Et je ne suis pas certain que cette cotisation procure en contrepartie tant d’avantages que cela...
Bien entendu, le groupe UMP ne peut que se montrer favorable à une proposition de loi qui reprend, pour une large part, les grandes lignes des textes que j’ai cités toute à l’heure.
Notre seule réserve porte davantage sur la forme que sur le fond. En effet, nous regrettons que ce texte ne puisse pas s'inscrire dans une réflexion plus globale qui nous aurait conduits à nous pencher aussi sur le cumul des mandats ou sur les conflits d'intérêts, deux sujets dont la confrontation est d’ailleurs susceptible de donner lieu à une intéressante discussion : on peut en effet se demander s’il ne vaut pas mieux parler de l’un que de l’autre… Il me semble que, en définitive, la question du cumul des mandats pose plus de problèmes à gauche qu’à droite…
Quoi qu’il en soit, tous ces éléments auraient pu être introduits dans ce texte.
J’en arrive aux principales avancées de ce texte, qui ciblent les élus des petites collectivités.
L’article 1er prévoit ainsi la fixation à un taux maximal de l'indemnité allouée aux maires des communes de moins de 3 500 habitants.
L’article 2 s'inscrit dans la même logique puisqu'il révise favorablement les critères de définition des revenus pris en compte pour le versement d'une prestation sociale.
Toutes ces dispositions financières ne sont pas négligeables, mais elles ne constituent pas, à elles seules, le cœur du présent texte.
En effet, les changements les plus remarquables concernent la sécurisation économique et sociale des parcours de ces élus locaux – sécurisation évidemment relative. Plus précisément, il s'agit d'intégrer l'exercice de mandats locaux dans des parcours professionnels qui, de fait, sont segmentés par la prise de risque que constitue l'engagement politique local.
En d'autres termes, ces dispositions doivent permettre de lutter contre une trop grande professionnalisation des élus locaux.
À ce propos, il faudra que nous arrivions, dans un débat ultérieur, à savoir ce que recouvre cette expression de « professionnalisation des élus locaux ».
M. Roland Courteau. En effet !
M. Éric Doligé. Je pense que chacun a, sur ce point complexe, sa propre analyse.
Ce texte procède d’une double démarche : il tend à faciliter à la fois l'entrée dans la vie publique en limitant les risques professionnels afférents à l'obtention d’un mandat et la sortie de la vie publique en assurant les reconversions.
Cette double exigence se matérialise avec les dispositions de l'article 3, qui abaisse de 20 000 à 10 000 habitants le seuil démographique des communes et communautés de communes concernées.
À cela doit être ajouté que le droit à réintégration professionnelle des élus bénéficiaires est maintenu jusqu'à l'expiration de deux mandats consécutifs. De cette manière, le risque économique et social qui pesait sur ces élus de terrain se trouve amoindri.
Toutes ces mesures sont donc de nature à faciliter l'accès à la vie publique locale.
Personnellement, je pense qu’elles sont bienvenues. Mais je ne voudrais pas non plus qu’elles soient un leurre. Aujourd'hui, de moins en moins de membres de professions libérales, de chefs de petites entreprises, d’artisans et d’agriculteurs se lancent dans la politique et dans la gestion locale en raison des contraintes qu’elle entraîne, et nous voyons combien les fonctionnaires et les retraités sont nombreux dans nos structures locales, ce qui pose un véritable problème.
Ces dispositions ont été complétées par l'obligation de formation au cours de la première année de mandat, par l'extension du bénéfice du crédit d'heures et par l'extension du congé électif pour les salariés candidats dans les communes de plus de 1 000 habitants.
S’agissant du taux applicable pour la formation et du report sur cinq années, je m’interroge : ici encore, il faudra bien un jour définir ce qu’on entend par « formation des élus » et dire précisément à quoi doivent servir les moyens financiers qu’on y consacre, surtout s’il est possible de les reporter sur cinq ans.
En vérité, j’ai parfois le sentiment que la « formation des élus » ne sert pas toujours à la formation des élus !
M. Philippe Dallier. Ça, c’est sûr !
M. Roland Courteau. Vous n’en dites pas assez !
M. Éric Doligé. Il est clair que, si l’on peut reporter les montants alloués pendant cinq ans, on finira par cumuler des sommes importantes qui permettront de financer autre chose que de la formation des élus… C’est donc une question à examiner de très près.
M. le président. Je vous demanderai de conclure, mon cher collègue : vous avez déjà dépassé votre temps de parole de 50 % !
M. Éric Doligé. Je terminerai donc, monsieur le président, en disant que ce texte constitue évidemment une avancée, mais qu’il ne faut pas rêver : il ne révolutionnera pas la situation. Peut-être s’est-on montré modeste parce que le sujet n’est pas facile à aborder en public. Mais j’espère que ce texte ouvrira la voie à une volonté d’aller un peu plus loin, et le plus tôt sera le mieux. (Applaudissements sur les travées de l'UMP, ainsi que sur quelques travées de l'UDI-UC.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.
M. Jean-Claude Peyronnet. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, comme beaucoup d’entre nous, je me réjouis que notre assemblée examine aujourd’hui cette proposition de loi visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.
Jean-Pierre Sueur, Alain Anziani et Jacqueline Gourault l’ont rappelé à plusieurs reprises, ce texte a, dès sa conception, fait l’objet d’un large consensus, au moins dans son principe. Il est issu des attentes formulées lors des états généraux de la démocratie territoriale et, surtout, il s’inscrit dans la lente construction d’un édifice législatif destiné à bâtir un véritable statut de l’élu local. Il est donc une des étapes de cette construction.
Nous avançons pas à pas, a-t-on dit, depuis l’acte I de la décentralisation, depuis que les éléments modestes et disparates qui tenaient lieu de statut avant 1982 n’ont plus satisfait aux exigences nouvelles posées par les multiples et divers transferts de compétences.
À vrai dire, la feuille de route était fixée dès le rapport de Marcel Debarge, qui remonte à janvier 1982.
M. Pierre-Yves Collombat. Tout à fait !
M. Jean-Claude Peyronnet. Néanmoins, il aura fallu attendre dix ans pour que cette ambition soit traduite juridiquement, avec la loi du 3 février 1992, relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. Puis les lois du 12 juillet 1999 et du 27 février 2002, complétées par d’autres lois dans les dix dernières années, sont venues renforcer le dispositif et permettre l’exercice d’un mandat local dans un contexte plus favorable.
Cela constitue-t-il un véritable statut de l’élu ? Objectivement, la réponse est oui, mais, en même temps, cette notion est un mythe qui suscite beaucoup de fantasmes. On n’aura jamais un statut achevé qui pourra satisfaire tout le monde ; je souscris tout à fait aux propos d’Alain Anziani lorsqu’il a souligné ce paradoxe.
Mieux vaut donc se résoudre à accepter que cette notion est évolutive et qu’elle doit tenir compte de l’état de l’économie et des finances, ainsi que de l’état de l’opinion, toujours prête à stigmatiser les élus et leurs avantages prétendus.
Un grand pas serait franchi si nous réussissions à convaincre nos concitoyens que la démocratie a un coût. Nous avons là une démonstration courageuse à porter devant l’opinion.
Il ne s’agit pas seulement de répondre à des préoccupations matérielles – indemnités, couverture sociale, etc. Il s’agit de donner à la fonction d’élu toute l’attractivité qu’elle mérite en renforçant les garanties qui l’entourent. C’est par cette voie ambitieuse que nous ouvrirons vraiment l’exercice des mandats au renouvellement du personnel politique.
Comme l’a souligné M. le rapporteur, Philippe Dallier et moi-même avons été, au début de l’année 2012, les auteurs d’un rapport sur ce sujet, au nom de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Nous avons proposé divers aménagements, que j’évoquerai tout à l’heure. Dès l’introduction, nous posions une série de questions : je souhaite sincèrement qu’elles soient abordées au cours de la présente discussion.
Si, malgré les avancées législatives qui ont été opérées – et c’en est une nouvelle qui nous est proposée aujourd’hui –, persiste le sentiment d’un statut de l’élu inachevé, si, bien que nombre de sujets mis en exergue par Marcel Debarge aient reçu des réponses et que toutes les catégories d’élus locaux aient été concernées, demeure une insatisfaction, peut-être est-ce parce que la logique du statut ébauché depuis 1992 n’est plus susceptible de produire des effets. Peut-être est-ce d’un « changement de référentiel », comme on dit aujourd'hui, dans la manière d’aborder la problématique du statut de l’élu que notre démocratie a vraiment besoin.
C’est pourquoi, en dépit des craintes et des obstacles, dans la mesure où les attentes des élus locaux sont de plus en plus importantes, tout comme le sont les charges et responsabilités qui pèsent sur eux, imaginer un nouveau cadre pour le statut de l’élu devient indispensable, afin de leur permettre d’exercer dans les meilleures conditions leur mandat local.
Et nombre de questions se posent auxquelles il faudra bien répondre un jour. Faut-il maintenir le principe de la gratuité des mandats locaux ? Cela mérite d’être débattu. Doit-on préciser la définition juridique de l’indemnité ? Comment sécuriser le retour à l’emploi ? Comment améliorer le régime indemnitaire des élus locaux ? Doit-on faire d’un mandat un métier ? Nous sommes une large majorité, ici, à penser que non, mais au moins faudrait-il que nous en parlions.
Beaucoup de points restent donc à approfondir.
En attendant, le texte que nous examinons aujourd’hui prévoit des avancées : valorisation de l’indemnité de l’élu, droit à la suspension du contrat de travail et extension du droit à la réintégration professionnelle, perception de l’allocation différentielle de fin de mandat, formation et validation des acquis de l’expérience, etc.
Certaines de ces mesures ont été présentées dans le rapport que je viens de mentionner, et je tiens à remercier M. Sueur et Mme Gourault d’y avoir prêté attention.
Il s’agit notamment d’attribuer automatiquement et au taux maximal l’indemnité allouée aux maires dans les communes de moins de 3 500 habitants, d’exclure la fraction représentative des frais d’emploi des indemnités de fonction perçues par les élus locaux des revenus pris en compte pour le versement d’une prestation sociale sous conditions de ressources, d’accorder le bénéfice du crédit d’heures aux conseillers municipaux des communes de moins de 3 500 habitants, d’abaisser de 20 000 à 10 000 habitants le seuil démographique des communes et communautés de communes à partir duquel les maires, les adjoints aux maires et les vice-présidents des intercommunalités bénéficient du droit à suspension du contrat de travail.
M. Roland Courteau. C’est excellent !
M. Jean-Claude Peyronnet. Dans le rapport précité, nous avons évoqué un autre sujet, tout aussi important : l’amélioration de l’assurance vieillesse des élus locaux. J’avais imaginé de déposer un amendement à ce sujet, mais j’y ai renoncé, car j’ai bien conscience que l’augmentation des cotisations, même si elle a pour objectif d’améliorer le futur montant des pensions, représente aujourd’hui une somme trop importante non seulement pour l’élu, mais également pour la collectivité.
On ne peut cependant occulter cette question, car le montant des pensions aujourd’hui perçues par les élus locaux au titre de leur mandat est souvent mis en avant pour dénoncer les insuffisances de la protection offerte par le statut, insuffisances soulignées par de nombreuses questions écrites au Gouvernement et par des propositions de loi ; j’en ai moi-même déposé une, au nom du groupe socialiste. Il faudra revenir sur cette question.
Avec le régime indemnitaire, la protection sociale constitue l’élément principal de la protection matérielle dont doivent bénéficier les élus locaux. Notre action en tant que législateur vise à faire en sorte que l’exercice d’un mandat local s’accompagne d’une protection suffisamment cohérente pour qu’elle ne se traduise pas par une dégradation de la situation des intéressés en matière d’assurance sociale.
M. Roland Courteau. Très bien !
M. Jean-Claude Peyronnet. Un pas significatif a été franchi grâce à la loi de financement de la sécurité sociale, avec les possibilités d’affiliation au régime général des élus indemnisés et l’ouverture de la retraite par rente en faveur de ces mêmes élus. Il est vrai que ces mesures ont un coût ; il est vrai aussi qu’elles représentent une garantie à la fois dans l’immédiat, pour la couverture sociale, et dans l’avenir, s'agissant des rentes : les élus devraient donc y adhérer.
J’avais souhaité déposer un certain nombre d’amendements qui avaient pour but de compléter cette disposition. Il s’agissait, d’une part, de rendre obligatoire l’adhésion au régime de retraite par rente pour les élus qui n’ont pas cessé leur activité professionnelle et, d’autre part, de permettre aux élus qui cessent leur activité professionnelle d’adhérer au régime de retraite par rente, en sus du régime général et du régime complémentaire.
J’y ai renoncé, conscient du coût d’un tel prélèvement pour l’élu et pour la collectivité. Il faudra cependant, là aussi, que nous revenions sur cette question pour la faire avancer.
M. Antoine Lefèvre. C’est important !
M. Roland Courteau. Exactement !
M. Jean-Claude Peyronnet. Mes chers collègues, depuis les états généraux de la démocratie territoriale, une expression a été employée à plusieurs reprises, celle de la « stratégie des petits pas » pour illustrer les différentes avancées législatives en matière de statut de l’élu. Le texte que nous sommes en train d’examiner en relève. Quand nous l’aurons voté, je l’espère, à une large majorité, et s’il prospère, comme je l’espère aussi, nous pourrons finalement dire que nous avons effectué un grand pas depuis 1992, constitué de la somme des petits pas successifs réalisés ces vingt dernières années. (Applaudissements sur diverses travées.)
M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, aujourd'hui est presque un anniversaire puisque, le 18 janvier 2001, le Sénat adoptait un texte formidable, rapporté par Jean-Paul Delevoye, relatif au statut de l’élu. Hélas ! ce texte s’est perdu quelque part boulevard Saint-Germain… En tout cas, il n’est jamais revenu de l’Assemblée nationale ; mais on ne sait même pas s’il y est jamais arrivé ! C’est dommage, car il s’agissait d’un texte précis, clair, adapté, dont celui qui nous est proposé aujourd’hui n’est qu’une déclinaison.
M. Bernard Saugey, rapporteur. Nous n’avons rien inventé !
Mme Nathalie Goulet. Qu’on me permette de dire que Daniel Goulet, avec l’appui de Jean Arthuis, avait fait adopter en séance le rappel du principe du bénévolat de la fonction d’élu local. Il avait ensuite fait adopter un amendement tendant à calquer la protection des candidats aux élections locales sur celle des salariés protégés. C’est un point dont nous reparlerons plus tard.
Ce petit rappel historico-familial est la preuve qu’en douze ans nous avons progressé de façon morcelée – je n’irai pas jusqu’à dire, monsieur le rapporteur, que nous n’avons pas progressé.
Dans mon département, avec l’accord des deux députés socialistes et de l’excellent président du conseil général, Alain Lambert, nous n’avons pas organisé d’états généraux. Pourquoi ? Parce que les questions, nous les connaissons et que les réponses, nous ne les avions pas !
Alors, entre le texte sur la simplification des normes voté il y a quelques semaines à l’initiative de notre collègue Éric Doligé et le texte voté hier à l’initiative de Jacqueline Gourault et de l’excellent président Jean-Pierre Sueur, nous sommes incontestablement sur le bon chemin.
Je précise que la présente proposition de loi, très judicieusement, mentionne l’exercice, par les élus locaux, de « leur mandat », au singulier, ce qui est tout de même une excellente nouvelle !
Faciliter le mandat des élus locaux relève du même exploit que celui que nous avons commencé à réaliser hier s’agissant de la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Monstre du Loch Ness, Arlésienne ou serpent de mer, ces textes attendus se sont perdus dans des navettes improbables.
Alors que le millefeuille territorial comporte tant d’élus, nous n’avons toujours pas élaboré un vrai statut, domaine de prédilection d’un autre véhicule, d’un texte qui va venir… Bref, ce statut n’est toujours pas là et il est à craindre que nous ne soyons confrontés à une pénurie de candidats aux prochaines élections municipales.
Nous sommes, consciemment ou non, dans une spirale de professionnalisation. Ne nous complaisons-nous pas dans une sorte d’hypocrisie en continuant à proclamer le bénévolat quand des indices lourds et concordants donnent à penser qu’il y a bien une tendance à la professionnalisation des élus ? Sommes-nous les uns et les autres très honnêtes quand tel président de conseil général, par ailleurs sénateur, défend à cette tribune son quota de conseillers généraux et admet bien volontiers dans les couloirs qu’il en a dix de trop ?
Essayons donc d’être un peu réalistes !
Alors que la complexité ne fait que croître dans un mandat de plus en plus chronophage, beaucoup d’élus municipaux annoncent dès à présent qu’ils ne se représenteront pas en 2014. Dans les territoires ruraux, les élus suivent la courbe démographique de la population, qui vieillit. Il y a trop d’administrations et de moins en moins de marge de manœuvre dans les communes phagocytées par des intercommunalités où la gouvernance est plus ou moins démocratique.
Je voudrais profiter de cette intervention pour vous dire que la mise en place des nouvelles intercommunalités, parfois contre l’avis des élus, est un mauvais signal pour les élus locaux, même si chacun a conscience de la nécessité de rationaliser les périmètres.
J’ai déposé une proposition de loi tendant à donner plus de pouvoirs aux préfets pour régler les conflits au niveau des intercommunalités. C’est un texte modeste.
Monsieur le président de la commission des lois, nous avions évoqué à plusieurs reprises, lors de l’examen du texte qui a enterré – à bon escient – le conseiller territorial,…
M. Antoine Lefèvre. On va le regretter !
Mme Nathalie Goulet. … la création d’une structure qui devait régler les problèmes dans les intercommunalités. Alain Richard, en tant que rapporteur, en était convenu. Pour maintenir le moral de nos élus, il est extrêmement important, les EPCI n’étant pas des collectivités territoriales, que nous donnions au préfet les outils nécessaires pour régler les conflits.
Je crois, madame le ministre, mes chers collègues, que l’argent n’est pas la motivation de nos élus territoriaux. Ce qu’il leur faut, c’est de la considération !
M. Jean-Luc Fichet. Très bien !
Mme Nathalie Goulet. Les élus locaux ne doivent pas se sentir menacés par un parent d’élève mécontent, une responsabilité pénale écrasante, des contraintes de temps de plus en plus lourdes, une réduction de leur marge d’action faute de budget, des déboires et des conflits absolument kafkaïens au sujet des permis de construire dans les communes rurales. (M. Robert Tropeano acquiesce.)
Croyez-vous raisonnable d’instaurer une obligation de formation dans les petites communes ? Ce sera une contrainte de plus, dont l’utilité reste à prouver et qui pourrait être interprétée comme un signe de défiance à l’égard des élus locaux.
Reste les questions du cumul des mandats, des rémunérations, de l’écrêtement et de la responsabilité. Le statut de l’élu est à construire, et nous le faisons aujourd’hui pas à pas.
Nos territoires sont animés par des élus généreux et talentueux. Ils ont besoin de trouver un nouveau souffle et les élus doivent se sentir défendus, au Sénat plus qu’ailleurs. Nous n’avons pas le droit de les décevoir. Ils n’ont que trop attendu un vrai statut, et nous le leur devons. Selon la formule consacrée, madame la ministre, vous n’aurez pas trop de quatre ans pour mettre en place ce statut et vous aurez, dans cette tâche, mon entier soutien ! (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et du RDSE, ainsi que sur quelques travées de l'UMP, du groupe socialiste et du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.
M. Pierre-Yves Collombat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, avant la discussion générale, j’avais un doute quant à l’interprétation qu’il convenait de faire du dépôt de cette proposition de loi et de son inscription, à cette date, à l’ordre du jour de nos travaux.
Ce texte constituait-il une mise en bouche avant le projet de loi créant le statut de l’élu local, unanimement réclamé lors des états généraux de la démocratie territoriale et annoncé par le Président de la République – l’expression figure bien dans ses déclarations – pour le printemps 2013 ?
Mais alors, pourquoi ce texte a minima, dont les dispositions auraient pu sans peine trouver leur place dans le futur projet gouvernemental censé venir prochainement, du moins l’espérais-je, en discussion ? Ce que j’ai entendu jusqu’à présent m’a permis de comprendre : la présente proposition de loi n’est en rien un préliminaire, c’est le texte tant attendu et si précisément annoncé… Il fallait oser ; c’est fait !
Les premiers concernés, les élus des petites collectivités – les autres vivent très bien sans –, n’auront pas besoin d’un tableau pour s’apercevoir que « ceci n’est pas un statut de l’élu », qu’il s’agit seulement de l’ixième retouche du dispositif pratique mis en place au fil du temps pour faciliter l’exercice par les élus locaux de leur mandat, comme l’indique clairement le titre de la proposition de loi. Certes, ces mesures sont utiles et le texte fera, à n’en pas douter, l’objet d’un vote consensuel, mais il ne met pas en place un statut de l’élu territorial.
Présente dans le rapport du sénateur Debarge, quelques semaines avant la publication de la loi fondatrice de la nouvelle décentralisation de mars 1982, l’idée de statut de l’élu territorial continue de faire peur et le mot demeure un gros mot, y compris dans cette enceinte.
C’est ainsi que, depuis trente ans, on tourne autour et on atermoie.
Permettez-moi de vous citer un morceau choisi que j’affectionne particulièrement. Il s’agit d’une déclaration d’un ancien président de l’Association des maires de France, par ailleurs alors président de la région Île-de-France, Michel Giraud : « Je ne suis pas convaincu que le terme de statut de l’élu local soit le bon. Qui dit statut, dit fonctionnarisation. Or je considère comme essentiel que l’on préserve la gratuité, ce qui contribue pour une large part à la grandeur du mandat électif local. C’est pour cela que je parle de règle du jeu. En dehors des grandes villes, je suis contre le statut de l’élu local à temps complet. Il faut qu’il y ait une part de disponibilité, de générosité, de gratuité. Et le terme de statut me gêne. »
Il est vrai que, lorsqu’il évoquait la « grandeur du mandat électif local», l’intéressé savait de quoi il parlait !
Pour le reste, si j’en crois ce que j’ai entendu, il semblerait qu’il ne soit pas le seul à être « contre le statut de l’élu local à temps complet ».
Vingt ans plus tard, le code général des collectivités territoriales ne contient toujours qu’un ensemble de « dispositions relatives aux conditions d’exercice » des divers mandats locaux, et la proposition de loi qui nous est aujourd'hui soumise vise simplement à « faciliter » l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat.
Visiblement, couvrir les élus locaux de fleurs – on en a eu de multiples exemples – tiendra visiblement lieu de statut !
Pourquoi est-ce insuffisant ? Pourquoi faut-il enfin franchir le pas et oser créer un authentique statut de l’élu territorial, comme nous le proposons ?
D’abord, parce que ce serait prendre – enfin ! – notre Constitution au sérieux, puisque celle-ci donne un fondement politique aux institutions locales. Je rappelle que, selon ses termes, l’« organisation » de la France est « décentralisée », que « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon », qu’elles « s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».
Les collectivités territoriales sont donc loin d’être des institutions destinées à donner un vernis démocratique à une administration d’État centralisée et à offrir un passe-temps à des notables trouvant là des occasions de mériter leurs décorations.
Prendre au sérieux l’idée de décentralisation, c’est tout d’abord reconnaître symboliquement l’importance de la mission de ceux qui lui donnent vie.
Nous sommes loin, contrairement à ce que prévoit l’article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales, de fonctions gratuites. Le moment est donc venu d’en finir avec cet article et de sortir du dilemme qui fait des indemnités de fonction soit le salaire d’une fonction publique croupion – le rapport Mauroy de 2000 fait des élus des « agents civils territoriaux » pouvant être rémunérés –, soit une forme de dédommagement, facultatif, mais soumis à impôt et à cotisations sociales, ce qui n’est pas banal pour un dédommagement. Et ce dédommagement – on ne sait d’ailleurs de quoi : perte de revenu ou frais divers ? – cohabite avec la compensation de frais annexes, tels les frais de représentation !
La seule chose qui est certaine, c’est qu’on ne sait pas ce qu’est l’indemnité de fonction. Selon la circulaire du 15 avril 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux, par exemple, ce n’est ni un salaire, ni un traitement, ni une rémunération quelconque.
Voilà donc une première raison de créer un authentique statut de l’élu territorial.
La seconde raison est, pour moi, plus essentielle encore : il faut rompre avec la fiction selon laquelle, dans l’exercice de ses fonctions – fonctions exercées au nom de la collectivité et dans l’intérêt général –, l’élu est un simple citoyen ou un professionnel.
Si la longue liste des responsabilités des élus n’a rien à voir avec celle du citoyen lambda ou même d’un chef d’entreprise, d’un médecin ou d’un avocat, il en va différemment de sa responsabilité pénale. Au mieux, elle est la même ; souvent, elle est plus lourde, au motif que l’intéressé est « investi d’un mandat électif public », d’un pouvoir général de police ou « dépositaire de l’autorité publique ».
Le code pénal est muni d’un cliquet : le fait d’être élu donne seulement des devoirs et des charges, et non des droits. C’est vrai pour les délits non intentionnels comme la mise en danger d’autrui et, évidemment, pour les manquements au devoir de probité, les délits de prise illégale d’intérêt ou de favoritisme, dont nous reparlerons. C’est vrai pour les réponses généralement admises aux provocations et aux incivilités, même si le jugement de la cour d’appel de Douai dans la récente affaire du maire de Cousolre, qui avait giflé un adolescent, marque un véritable changement de perspective.
Camille et Jean de Maillard résument bien la situation présente : « On n’est plus citoyen que pour s’abstenir d’agir, à moins de vouloir assumer une responsabilité dont on devient l’infamant débiteur. »
Tant qu’on refusera d’articuler principe d’égalité devant la loi et réalité de l’inégalité devant les charges, responsabilités et obligations, ce qui devrait être au cœur d’un authentique statut de l’élu territorial, même en ayant la conscience tranquille, les élus auront du mal à dormir en paix !
Un statut de l’élu doit être autre chose qu’un catalogue d’avantages et d’obligations : il doit définir et articuler des droits et des devoirs. Les amendements visant à insérer des articles additionnels avant l’article 1er que nous avons déposés vont dans ce sens. Je fais remarquer au passage que nos propositions sont directement puisées dans le rapport de MM. Peyronnet et Dallier, fait, il est vrai, à une époque où les intéressés ne fantasmaient pas sur le statut de l’élu.
En juin 2011, lors de l’examen d’une précédente proposition de loi de Bernard Saugey consacrée à ce sujet, j’avais rappelé les étapes franchies depuis 1982 en direction d’un statut de l’élu territorial : après 1982, 1992 et 2002, logiquement, il devrait se passer quelque chose en 2012. J’avais alors été applaudi par le groupe socialiste. Or rien ne s’est produit en 2012 ! Sera-ce pour 2013 ? Plus le temps passe, plus j’en doute : force m’est de constater qu’il ne se passera rien non plus en 2013, ni même probablement avant la fin du quinquennat.
Toutes les grandes avancées en matière de conditions d’exercice des mandats locaux, en 1982, en 1992 et en 2002, ont été le fait de la gauche. Comme Diogène cherchait un homme avec une lanterne en plein jour, je continue de chercher la gauche dans cette proposition de loi. (Mme Jacqueline Gourault s’exclame. – Rires sur les travées de l’UMP. – M. Rémy Pointereau applaudit.)