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Séance du 21 mai 2013 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Jean-Claude Carle

vice-président

Secrétaires :

M. Jean Desessard,

Mme Marie-Noëlle Lienemann.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Décision du Conseil constitutionnel

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du vendredi 17 mai 2013, le texte d’une décision du Conseil constitutionnel qui concerne la conformité à la Constitution de la loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe.

Acte est donné de cette communication.

3

Décision du Conseil constitutionnel sur une question prioritaire de constitutionnalité

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courrier en date du 17 mai 2013, une décision du Conseil sur une question prioritaire de constitutionnalité portant sur l’article 53 de la loi du 29 juillet 1881 (Formalités de l’acte introductif d’instance en matière de presse) (n° 2013-311 QPC).

Acte est donné de cette communication.

4

Démission de membres de commissions et candidatures

M. le président. J’ai reçu avis de la démission de M. Paul Vergès, comme membre de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, et de M. Michel Billout, comme membre de la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, compétente en matière d’impact environnemental de la politique énergétique.

J’informe le Sénat que le groupe communiste républicain et citoyen a fait connaître à la présidence le nom des candidats qu’il propose pour siéger :

- à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, en remplacement de M. Paul Vergès, démissionnaire,

- à la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire, compétente en matière d’impact environnemental de la politique énergétique, en remplacement de M. Michel Billout, démissionnaire.

Ces candidatures vont être affichées et les nominations auront lieu conformément à l’article 8 du règlement.

5

Questions orales

M. le président. L’ordre du jour appelle les réponses à des questions orales.

départementalisation de la caisse d'allocations familiales du nord

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard, auteur de la question n° 258, adressée à Mme la ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille.

Mme Valérie Létard. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, je reprends aujourd’hui une question orale que des conditions climatiques exceptionnelles m’avaient obligée à annuler le 12 mars dernier, le Nord étant alors coupé de sa capitale.

Du mois de mars au mois de mai, la situation de la caisse d’allocations familiales du Nord a malheureusement continué à se dégrader. Fermée au public plus de quatre semaines au cours du dernier trimestre de 2012, la CAF du Nord suspend désormais son accueil au public tous les jeudis depuis le 1er janvier 2013, sans parvenir, malgré ses efforts, à rattraper son retard.

Ses indicateurs de résultats, hormis le traitement du RSA, sont tous au rouge. En avril 2013, le taux d’appels traités par un agent a encore baissé de 15 % par rapport au mois précédent et atteint son taux le plus bas, soit 37,9 %, à comparer au critère fixé par la convention d’objectifs et de gestion, la COG, de 90 %, et à un taux de 94 % en avril 2012.

Lors de la départementalisation de la CAF du Nord, qui comptait huit conseils d’administration pour 2,5 millions d’habitants, j’ai été la première parmi les élus à alerter sur le risque d’accoucher d’un « monstre administratif », où les gains de gestion attendus de la mutualisation se paieraient cher en termes de manque de proximité et de moindre réactivité dans un contexte social tendu.

Madame la ministre, j’avais fait valoir ce risque auprès de vos prédécesseurs. Il les avait amenés à considérer un aménagement spécifique pour ce département en raison de sa taille – plus de 530 000 familles allocataires –, de sa topographie et de sa situation sociale : un tiers des allocataires perçoivent une prestation versée au titre des minima sociaux ; on compte 130 000 bénéficiaires du RSA, 2 500 nouvelles demandes étant enregistrées par mois. D’où le principe d’une gouvernance aménagée avec la création de huit commissions territoriales, et la promesse d’un maintien d’une politique spécifique d’action sociale.

Dix-huit mois plus tard, le constat est sévère. La nouvelle organisation centralisée du travail allonge les circuits de décision et amoindrit la réactivité de la caisse. Le service aux usagers en a pâti. L’autonomie des commissions territoriales est grignotée constamment. Ces dernières n’ont désormais plus que deux directeurs responsables, chacun, de quatre antennes territoriales. L’engagement de tenir compte des spécificités territoriales, en particulier pour les crédits d’action sociale, s’efface, et la CAF affiche son souhait d’harmoniser tous les dispositifs d’action sociale. Cette gestion compromet le travail partenarial entrepris de longue date par les CAF avec leurs partenaires sur les territoires. C’est ainsi que, après sept ans de coopération fructueuse dans le repérage de l’habitat privé dégradé et la lutte contre l’habitat insalubre, la CAF a dénoncé la convention la liant à la communauté d’agglomération de Valenciennes métropole sur ce sujet. Un nouveau pan d’une action utile va disparaître, et ce sont les allocataires qui seront pénalisés.

Certes, la gravité de la crise accroît encore la charge de travail et la pression. Toutefois, la caisse n’a à l’évidence pas retrouvé un fonctionnement satisfaisant depuis la mise en œuvre de la départementalisation. Une grande opération de solidarité interservices conduite au mois d’avril a permis de réduire quelque peu le stock et d’améliorer la production. Mais cet effort ponctuel ne pourra pas être demandé en continu. Les agents se découragent et souhaitent qu’on leur accorde d’urgence des moyens supplémentaires pour faire face à une augmentation assez importante du nombre des dossiers.

Avec le recul dont nous disposons aujourd’hui, comment ne pas reconnaître que la départementalisation de la CAF du Nord mérite d’être ajustée ? La caisse est de toute évidence surdimensionnée par rapport à la moyenne des autres CAF. La négociation de la prochaine COG arrive à point nommé et pourrait permettre cet ajustement.

Madame la ministre, ma question est simple : l’État envisage-t-il, à l’occasion de cette négociation avec la Caisse nationale des allocations familiales, de repréciser le rôle des commissions territoriales et la prise en compte des spécificités locales dans la politique d’action sociale de la CAF du Nord ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre.

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille. Madame la sénatrice, la départementalisation du réseau des CAF était un objectif de la convention d’objectifs et de gestion pour la période 2009-2012 : elle a donc été décidée par le précédent gouvernement.

Cette opération a conduit à la création de treize CAF départementalisées à partir de trente-quatre CAF infradépartementales pour l’ensemble du territoire.

Dans le département du Nord, cette procédure a pris une ampleur particulière en raison de l’existence préalable de huit CAF. Elle a donné naissance à la plus grande caisse d’allocations familiales de France.

Pour tenir compte de la spécificité de ce département, le gouvernement précédent a accepté le maintien d’une gouvernance spécifique, dont j’ai eu l’occasion de m’entretenir avec la présidente du conseil d’administration de la CAF du Nord, Mme Librizzi, et avec son directeur, M. Forafo.

L’adoption d’un seul règlement d’action sociale permet aux allocataires de disposer des mêmes droits sur l’ensemble du département, ce dont nous devons nous féliciter.

Par ailleurs, je rappelle que les équipes de la CAF du Nord ont été en mesure d’assurer, dès le lendemain de la fusion, le 21 novembre 2011, leurs missions d’accueil physique et téléphonique. Le 5 décembre de la même année, dès la première échéance de paiement, l’ensemble des allocations et des minima sociaux était versé.

Les salariés de la CAF du Nord sont pour beaucoup dans ces réussites. Je tiens à saluer ici leur travail exemplaire, leur engagement et leur sens du service public, comme celui de l’ensemble du réseau de la branche famille.

Cela étant dit, nous ne pouvons pas ignorer les difficultés rencontrées par la CAF du Nord, mais elles sont la conséquence de l’augmentation de la charge de travail constatée dans l’ensemble du réseau. Depuis le début de la crise économique, cette charge de travail s’alourdit, et le Gouvernement en a pleinement conscience.

Je souligne néanmoins que la CAF du Nord a fait le choix, dans un premier temps, de maintenir l’ensemble des points d’accueil et des permanences existant sur son territoire.

L’analyse de la situation nous montre qu’il ne suffit plus d’assurer une présence physique : la qualité de l’offre d’accueil doit aussi être garantie. C’est pourquoi j’ai encouragé la Caisse nationale des allocations familiales à redéfinir sa politique en matière d’accueil du public. Cette nouvelle politique sera mise en œuvre dans le cadre de la prochaine convention d’objectifs et de gestion et elle en constituera l’un des éléments forts. Les CAF organiseront des rendez-vous des droits pour lutter contre le non-recours. Elles s’impliqueront davantage dans la prévention des expulsions locatives et elles proposeront des prises en charge adaptées en fonction des situations de vie : séparation, décès du conjoint ou d’un enfant.

Ces dispositions ne sont pas exclusives d’une réflexion sur les moyens affectés aux CAF.

La prochaine question, posée par M. Madrelle et portant également sur la question des CAF, me permettra de prolonger ma réponse. Elle me donnera l’occasion de vous faire connaître les pistes sur lesquelles nous devons travailler pour alléger, ou à tout le moins rendre plus supportable, la charge de travail des salariés des caisses d’allocations familiales, en particulier dans le Nord.

M. le président. La parole est à Mme Valérie Létard.

Mme Valérie Létard. Madame la ministre, j’ai bien entendu votre souhait de nous rassurer sur votre volonté d’améliorer les prestations de l’ensemble des CAF de France, avec un regard particulier sur la CAF du Nord.

Permettez-moi de vous encourager à bien prendre en considération la situation de ce département. Dans mon arrondissement, par exemple, le taux de chômage est passé de 10 % à 16 % pour 400 000 habitants. Cette réalité vaut pour toute la région Nord-Pas-Calais depuis la fin de 2008. On enregistre par ailleurs une accélération importante au cours de la dernière année, avec un fort impact sur les demandes de prestations sociales et de RSA.

En outre, la population est très peu mobile. Dans ce département frontalier qui s’étire en longueur, les allocataires sont souvent très éloignés de la CAF centrale. Il leur sera difficile de trouver des services de proximité si l’on ne maintient pas une réelle présence de la CAF.

J’ajoute que les territoires concernés sont au demeurant très différents. Les partenariats d’action sociale et les politiques de traitement de l’habitat indigne revêtent une importance majeure dans ce département où, comme dans l’ensemble de la région Nord-Pas-de-Calais, une part importante de la population vit dans un habitat ancien, dégradé.

Les huit commissions départementales nous permettent – et c’est une nécessité – de conduire des politiques spécifiques d’action sociale sur chacun de ces territoires, qu’ils soient urbains ou ruraux. Dans certaines zones très impliquées dans la politique de la ville, il existe un besoin d’accompagnement d’action sociale très fort. À cette fin, il faut conserver de la souplesse et adapter, avec les élus de terrain, nos politiques de solidarité aux besoins de grande proximité des populations.

fonctionnement des caisses d'allocations familiales

M. le président. La parole est à M. Philippe Madrelle, auteur de la question n° 358, adressée à Mme la ministre déléguée chargée de la famille.

M. Philippe Madrelle. Madame la ministre, je souhaite attirer votre attention sur les inquiétudes des présidents des caisses d'allocations familiales, notamment des six caisses d’Aquitaine, en ce qui concerne les moyens budgétaires qui leur sont dévolus et les charges de travail croissantes que les caisses doivent assurer. Ce n’est pas le fait de ce gouvernement, cela vient de plus loin.

Les caisses d’allocations familiales sont, nous le savons, des acteurs majeurs des politiques de solidarité familiale et sociale aux côtés des conseils généraux. Elles mettent en œuvre une offre globale de services aux allocataires autour de quatre missions essentielles : la conciliation de la vie familiale, de la vie professionnelle et de la vie sociale, le soutien à la fonction parentale, l’accompagnement des familles, enfin, la création des conditions favorables à l’autonomie et à l’insertion sociale et professionnelle.

Sur la période 2009-2012, les CAF ont porté deux nouveaux projets d’ampleur : la mise en œuvre du revenu de solidarité active et le renforcement du développement de l’accueil des jeunes enfants.

Président de conseil général, je constate au quotidien l’augmentation des dépenses de solidarité et je m’interroge, avec mes collègues, sur les réponses qu’il convient d’y apporter, réponses difficiles à trouver dans le contexte de contrainte budgétaire auquel nous sommes tous confrontés. Mais c’est un autre problème.

Dans le département de la Gironde, entre 2009 et 2012, le nombre d’allocataires de la CAF a progressé de 6,6 % et, sur cinq ans, il a augmenté de 12 %. La traduction de cette situation, c’est que la CAF de la Gironde doit faire face à une fréquentation physique extrêmement forte – 372 500 visites en 2012, en hausse de 7 % par rapport à 2011 –, et elle n’a pas la capacité de prendre en charge la totalité des appels téléphoniques. L’objectif de taux d’appels traités par les agents n’est pas atteint et accuse un retard préjudiciable par rapport à l’engagement de service.

Sur l’ensemble de notre pays, soixante-deux caisses se trouvent en difficulté et ne parviennent pas à remplir leurs engagements relatifs, notamment, au traitement des appels téléphoniques et des dossiers des minima sociaux.

Vous connaissez, madame la ministre, le rôle essentiel des CAF, leur expérience et leur compétence en matière d’offre au service à la petite enfance, à l’accompagnement de la parentalité, à l’animation de la vie sociale. Leurs personnels sont exigeants et souhaiteraient pouvoir assurer leurs missions dans de meilleures conditions, tout en faisant face à la progression des flux ainsi qu’à une augmentation considérable des charges de travail liée à de nouvelles missions, conséquence de la précarisation de certaines situations familiales. Et cette surcharge de travail contraint les CAF à fermer partiellement certains accueils, à recourir aux heures supplémentaires. Tout cela entraîne une dégradation de la qualité du service public, alors que la nature des missions effectuées par les CAF exigerait le maintien et le renforcement du réseau, avec des structures de taille humaine, autonomes et responsables, capables de rester proches et à l’écoute des citoyens en participant au renforcement du lien social par leur rôle d’amortisseur social.

C'est la raison pour laquelle je vous demande, madame la ministre, de veiller à ce que les effectifs des CAF continuent de croître, notamment avec des emplois pérennes et non pas des contrats à durée déterminée. Il serait me semble-t-il opportun d’envisager des procédures de simplification des dossiers en matière d’accès aux droits, afin de réduire les indus de prestations, sources d’inquiétude pour les usagers.

Le contexte d’accroissement des inégalités sociales et de la précarité exige des services publics performants, capables de répondre à notre devoir de solidarité. Nous savons pouvoir compter sur l’engagement du Gouvernement.

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Dominique Bertinotti, ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille. Monsieur le sénateur, votre question s’inscrit dans le prolongement de la question précédente, posée par Mme Létard.

Ma réponse comportera plusieurs éléments.

Le Gouvernement ne méconnaît pas la hausse de la charge de travail à laquelle les CAF, d’une façon générale, doivent faire face depuis le début de la crise économique. Nous ne pouvons qu’être d’accord sur ce constat.

Alors que nous finalisons la nouvelle convention d’objectifs et de gestion, je me suis entretenue avec les partenaires sociaux et les directeurs de CAF ; je tiens à souligner que j’ai reçu les syndicats de personnels, ce qu’aucun ministre n’avait fait auparavant, pour entendre directement, au-delà de leurs revendications, leur témoignage concernant leurs conditions de travail et les évolutions à leur avis nécessaires en vue d’améliorer ces dernières.

Vous avez raison de le souligner, monsieur le sénateur, le rôle des caisses d’allocations familiales est souvent méconnu du grand public, alors que c’est une aide fondamentale pour les familles les plus modestes et les plus fragiles. Nous devons en démontrer l’importance à nos concitoyens.

Je précise à cet égard que l’augmentation de la charge de travail des CAF résulte en grande partie de la gestion du revenu de solidarité active. Or les demandes des départements aux allocations familiales sont toutes différentes, et je suis prête à discuter de ce problème avec les présidents de conseil général.

Certains départements demandent aux caisses d’allocations familiales de gérer quasiment l’intégralité du dossier d’instruction du RSA, tandis que d’autres veulent partager cette tâche. La charge de travail attendue des CAF n’est donc pas la même selon les départements. Dans ces conditions, l’affectation des moyens et des effectifs afférents à ces missions devient extrêmement complexe.

Pour ma part, je préconise une véritable harmonisation entre les départements, afin qu’ils s’entendent sur la nature des tâches demandées aux caisses d’allocations familiales.

Je suis tout à fait ouverte à l’engagement d’une véritable discussion sur les rôles respectifs du conseil général et de la caisse d’allocations familiales dans la gestion du dossier de RSA, dans la mesure où cet élément « embolise » énormément les caisses d’allocations familiales.

Il est vrai que le nombre de dossiers à traiter par les CAF s’est accru durant les dernières années et que les résultats des caisses les plus « performantes » – je n’aime pas trop cet adjectif – se détériorent. D’ailleurs, ce phénomène est général et l’on enregistre une dégradation à la fois des conditions de travail des agents et des conditions d’accueil des allocataires, les premiers devant d’ailleurs faire face à un nombre grandissant d’incivilités.

En outre, plusieurs CAF sont contraintes de fermer leurs guichets, soit temporairement, soit de façon régulière. Cette dernière solution n’est pas acceptable, car elle est contraire à la vocation d’accueil du public.

C’est la raison pour laquelle la maîtrise de la charge de travail des CAF est un objectif prioritaire de la future convention d’objectifs et de moyens.

Nous nous battons sur deux fronts : le maintien des effectifs pour les années à venir, dans le cadre des contraintes budgétaires dont il faut être bien conscient ; le recours aux emplois d’avenir en faveur de jeunes issus de quartiers difficiles, au sein desquels les CAF souffrent également d’un surcroît de travail.

Cette interconnexion entre l’embauche de jeunes et le renforcement des équipes existantes au sein des caisses d’allocations familiales nous semble tout à fait positive.

Au demeurant, la réponse en termes d’effectifs n’est pas en elle-même suffisante. Elle doit être accompagnée d’un véritable travail de simplification que nous devons mener à deux : l’État doit, par décrets ou circulaires, faciliter la procédure, mais la caisse nationale des allocations familiales doit s’engager beaucoup plus résolument dans cette œuvre de simplification.

Pour ce faire, nous allons demander à la CNAF, au travers de la nouvelle convention d’objectifs et de gestion, de formuler de véritables propositions concernant la dématérialisation des dossiers, avec une réflexion sur les pièces justificatives considérées comme indispensables, les demandes étant parfois redondantes du fait des exigences multiples à cet égard, ainsi que sur la gestion des prestations.

La conjonction de ces deux facteurs nous permettra peut-être d’envisager un avenir meilleur pour les CAF. Mais le travail de simplification ne doit pas être seulement un vœu pieu ; des propositions très concrètes doivent être présentées. L’État prendra sa responsabilité en la matière, mais la CNAF doit faire de même. Ces objectifs seront inscrits dans la future convention d’objectifs et de gestion.

M. le président. La parole est à M. Philippe Madrelle.

M. Philippe Madrelle. Madame la ministre, je vous remercie de votre réponse.

Tout en étant bien conscients du contexte actuel de crise économique, nous sommes nous aussi convaincus du rôle vital des caisses d’allocations familiales pour leurs usagers.

Vos propos concernant la simplification et votre souci d’harmoniser la gestion du RSA vont dans le bon sens. C’est pourquoi je ne doute pas de votre volonté de procéder aux changements nécessaires.

intégration des lauréats de l'examen de rédacteur territorial

M. le président. La parole est à M. Jean-Marc Todeschini, auteur de la question n° 365, adressée à Mme la ministre déléguée auprès de la ministre des affaires sociales et de la santé, chargée de la famille.

M. Jean-Marc Todeschini. Madame la ministre, ma question concerne la situation difficile que vivent actuellement les quelque 6 000 lauréats de l’examen professionnel de rédacteur en France, toujours en attente de pouvoir bénéficier du mécanisme exceptionnel de promotion interne prévu par le décret du 30 décembre 2004.

À la suite de la forte mobilisation de ces « reçus-collés », un décret paru le 30 juillet 2012 a offert à ces lauréats de nouvelles garanties, comme la prorogation de la validité de leur examen, à titre exceptionnel et sans limite dans le temps, ou encore la possibilité d’effectuer des promotions internes dans la limite de 5 % de l’effectif du cadre d’emplois considéré et selon différentes conditions.

Les avancées dans ce dossier assez ancien maintenant existent, mais elles ne peuvent constituer une solution pérenne et pleinement satisfaisante pour les 6 000 fonctionnaires concernés et condamnés, en quelque sorte, à rester tout en bas de l’échelle de la fonction publique, en dépit de la réussite de leur examen professionnel.

Au-delà du sentiment d’injustice, voire de discrimination, que peuvent nourrir ces « reçus-collés », cette situation présente des effets pervers qui commencent à se faire sentir, en particulier pour les plus petites collectivités ayant confié la gestion de leurs personnels territoriaux à un centre de gestion.

En effet, ces petites collectivités risquent progressivement de voir partir le savoir-faire de leurs meilleurs agents, qu’elles ont en outre le plus souvent contribué à former et qui, face à la règle de l’interdiction des promotions hors quotas, peuvent juger préférable de rejoindre une collectivité ne dépendant pas d’un centre de gestion, ce qui leur permettrait de valider leur examen plus facilement.

Pour éviter cette fuite des compétences, certaines communes n’hésitent plus désormais à contourner la règle de l’interdiction des promotions internes hors quotas et à procéder à des nominations illégales au grade supérieur, pour les agents concernés qu’elles souhaitent conserver.

Certains centres de gestion ont d’ailleurs commencé à transmettre systématiquement toute demande de promotion aux services de contrôle de légalité afin de limiter ces pratiques de contournement de la loi. Cela entraîne un alourdissement des procédures et la diffusion d’un sentiment de suspicion généralisé défavorable à la bonne gestion des ressources humaines au sein de la fonction publique territoriale.

Dans ces conditions, madame la ministre, je vous demande de bien vouloir nous donner la position du Gouvernement quant à l’opportunité de supprimer la règle de l’interdiction des promotions internes hors quotas, afin de permettre aux collectivités ayant des besoins en cadres B de nommer leurs propres agents, déjà formés par elles et titulaires de l’examen professionnel.

Cette mesure aurait, je crois, le mérite de mettre fin au certain désordre que ces différentes dispositions ont contribué à faire naître, tout en offrant aux 6 000 « reçus-collés » une forme de reconnaissance tout à fait méritée.

M. le président. La parole est à Mme la ministre déléguée.