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Séance du 2 juillet 2013 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Jean-Pierre Bel

Secrétaires :

M. Marc Daunis,

Mme Michelle Demessine.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente-cinq.)

1

Ouverture de la première session extraordinaire de 2012-2013

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que, au cours de la séance du 18 juin dernier, il a été donné connaissance au Sénat du décret de M. le Président de la République portant convocation du Parlement en session extraordinaire à compter du 1er juillet 2013.

Je constate que la session extraordinaire est ouverte.

2

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

3

Décès d’un sénateur

M. le président. Mes chers collègues, j’ai le très profond regret de vous faire part du décès de notre collègue Jean-Louis Lorrain, survenu le 27 juin dernier.

Jean-Louis Lorrain fut sénateur du Haut-Rhin de 1995 à 2004, et l’était redevenu le 7 mars 2010.

Je prononcerai son éloge funèbre ultérieurement, mais je tiens d’ores et déjà à saluer sa mémoire.

Au nom du Sénat, je souhaite exprimer notre sympathie et notre profonde compassion à sa famille, à ses proches et au groupe UMP.

Je vous propose d’observer un instant de recueillement. (M. le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et observent une minute de silence.)

4

Remplacement d'un sénateur décédé

M. le président. Conformément aux articles L.O. 325 et L.O. 179 du code électoral, M. le ministre de l’intérieur a fait connaître que, en application de l’article L.O. 320 du même code, Mme Françoise Boog est appelée à remplacer en qualité de sénateur du Haut-Rhin Jean-Louis Lorrain, décédé le jeudi 27 juin 2013.

Le mandat de Mme Boog a débuté le vendredi 28 juin 2013, à zéro heure.

Au nom du Sénat tout entier, je lui souhaite une cordiale bienvenue.

5

Allocution de M. le président du Sénat

M. le président. Monsieur le ministre, mes chers collègues, comme le veut notre tradition, je voudrais revenir avec vous sur la session ordinaire qui vient de s’achever et au cours de laquelle le Sénat a beaucoup travaillé.

Nous avons en effet tenu – je vais être précis – 866 heures de séance publique, auxquelles il faut ajouter les quelque 1 337 heures de travaux des commissions et les 281 heures de travaux des délégations. Nous avons ainsi dépassé la référence de 120 jours fixée par l’article 28 de la Constitution, avec 122 jours de séance.

Ce temps a été partagé de façon équitable. Le partage défini par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’est pas tout à fait celui qui avait la préférence du Sénat ; nos collègues qui ont travaillé sur cette révision s’en souviennent. Il conduit cependant à un nouvel équilibre entre les projets du Gouvernement et les propositions de loi, mais aussi entre le temps qui est consacré à légiférer et celui qui est dévolu au contrôle.

Aujourd’hui, nous sommes nombreux à relever les difficultés et les lacunes d’un tel fonctionnement, qui nous conduit à traverser des périodes d’intense activité, parfois à la limite de l’acceptable pour un bon travail législatif, suivies de semaines beaucoup moins chargées, qui entraînent une faible mobilisation.

Pourtant, les projets du Gouvernement occupent près de deux tiers du temps de séance publique. Mais le troisième tiers, consacré aux propositions et aux débats souhaités par les sénateurs, s’est révélé particulièrement dense, puisque l’initiative sénatoriale a constitué 51 % des sujets mis à l’ordre du jour.

Le Sénat a ainsi examiné 48 propositions de loi, dont 35 d’initiative sénatoriale, pour seulement 35 projets de loi. Quelque 39 textes, sans compter les 34 conventions internationales, ont été définitivement adoptés par le Parlement, dont 8 propositions de lois sénatoriales portant sur des sujets très divers, tels que l’alerte dans les domaines de la santé et de l’environnement, le transfert des biens sectionaux aux communes ou la réforme de la biologie médicale.

Une loi sur cinq prend ainsi naissance au Sénat, grâce au dialogue approfondi entre les deux assemblées.

Pour que les propositions sénatoriales deviennent des lois de la République, encore faut-il que la navette suive, ce qui suppose une vigilance permanente afin d’assurer la bonne fin de la procédure législative, par exemple, pour l’introduction de la notion de préjudice écologique dans notre droit ou l’instauration d’une journée nationale d’hommage à la Résistance.

Les groupes politiques ont pris une part active dans l’inscription des initiatives sénatoriales discutées en séance plénière. Au total, 75 % des sujets ont été proposés par les groupes, 25 % par les commissions.

Au sein de ces initiatives, le pluralisme s’exprime pleinement, la répartition du temps donnant à chacun la possibilité de contribuer au débat.

Avec le ministre chargé des relations avec le Parlement, la conférence des présidents a joué un rôle déterminant de pilotage de l’ordre du jour du Sénat – on pourrait dire « des » ordres du jour du Sénat –, de manière à concilier les priorités gouvernementales et l’impératif d’un débat approfondi et pluraliste.

Cet ordre du jour, loin d’être figé ou rigide, a pu évoluer au gré des priorités gouvernementales ou sénatoriales. Ainsi, le Sénat a inscrit dans une semaine sénatoriale le premier projet de loi sur la réforme territoriale et le Gouvernement a fait preuve de réciprocité pour répondre aux souhaits des sénateurs, avec des débats européens ou sur le bilan annuel de l’application des lois.

La session 2012-2013 a, d’une certaine manière, confirmé ce que j’appellerai la force du bicamérisme.

Plus de la moitié des 39 textes adoptés définitivement l’ont été au fil de la navette, et le tiers à la suite d’un accord de commission mixte paritaire. Quelque 6 lois, essentiellement de nature financière, ont fait l’objet d’une lecture définitive à l’Assemblée nationale. Certains y voient le signe d’un affaiblissement du rôle législatif du Sénat, mais c’est une situation qui est régulièrement intervenue dans notre assemblée.

Depuis 1958, au Sénat, la majorité a eu rarement les moyens de s’imposer, mais souvent l’obligation de se construire.

Dans notre assemblée, les scrutins se suivent et ne se ressemblent pas, car nos échanges permettent souvent de trouver le chemin du compromis, bien sûr lorsque la volonté existe. À cet égard, le travail accompli récemment par la commission de la culture et les différents groupes sur la refondation de l’école et l’enseignement supérieur est exemplaire.

Je tiens d’ailleurs à saluer la contribution des groupes politiques de l’opposition et de la minorité, qui ont non pas bloqué le processus, mais contribué à l’amélioration des textes, de la même façon que le Sénat de l’alternance, au lendemain du 1er octobre 2011, avait pleinement joué le jeu institutionnel.

Pour mettre en œuvre son programme, le Gouvernement a eu recours à la procédure accélérée pour 31 textes ; ce chiffre, élevé, a eu pour effet de réduire le délai moyen d’examen des textes de neuf à cinq mois.

Si cette procédure est utile pour assurer un examen rapide des textes jugés prioritaires, elle écourte prématurément le dialogue entre les deux assemblées, au risque de compromettre les chances d’un accord. C’est d’ailleurs après l’échec de la commission mixte paritaire qu’un accord a été trouvé, en nouvelle lecture, sur le projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France.

Afin de tenir le rythme des réformes, le Sénat est parvenu à un meilleur équilibre entre le travail qui est réalisé en commission et celui qui est mené en séance. Le travail collectif des commissions a ainsi joué un rôle essentiel pour assurer la clarté et la cohérence du débat en séance plénière.

Le temps de séance est une denrée rare et précieuse. Aussi, rien ne doit être négligé pour préparer en amont le travail au sein de l’hémicycle. Nos débats de contrôle peuvent y contribuer.

Le temps consacré à ces débats a progressé de 27 %, atteignant 205 heures, avec 47 débats d’initiative sénatoriale, dont 4 débats préalables à des réunions du Conseil européen. Le déploiement des activités de contrôle répond sans doute à une aspiration et à une nécessité démocratiques.

Ce sont au total 124 chantiers qui ont été engagés au cours de la session ordinaire, dont 62 actions conduites par les commissions permanentes, 23 par la commission des affaires européennes et 27 par les délégations et l’office.

Notre assemblée ne peut que se réjouir d’assumer avec tant de vigueur cette mission constitutionnelle. Toutefois, nous pourrons sans doute engager une réflexion sur la multiplication des activités, qui peut poser des difficultés de présence, en particulier aux groupes minoritaires, ou conduire à exiger des sénateurs des dons d’ubiquité qu’ils n’ont pas.

En effet, 124 actions de contrôle, c’est beaucoup, si l’on souhaite assurer dans la durée une prise en charge politique, matérielle et administrative. Il nous faut trouver l’équilibre pour un contrôle moins dispersé, plus efficace, plus suivi, et donner à nos travaux le meilleur impact. Les travaux transversaux conduits par les commissions et délégations constituent une voie intéressante, dont la session écoulée a confirmé le succès et la richesse.

Le contrôle de l’application des lois est ainsi le prolongement naturel de la fonction législative. Il en constitue très souvent le préalable nécessaire, comme l’illustre l’action de la commission pour le contrôle de l’application des lois, aux côtés des commissions permanentes.

Nous pouvons également nous féliciter du bilan de notre délégation à l’outre-mer, qui a, dès sa première année, engagé des travaux en prise directe avec les préoccupations de nos concitoyens ultramarins. La grande qualité du rapport commun de cette délégation et de la commission des affaires économiques sur l’impact économique de la défiscalisation vient de le confirmer.

Mes chers collègues, tout au long de la session 2012-2013, le Sénat a pleinement assumé son rôle de représentant des collectivités territoriales et a été à l’écoute des élus locaux.

Nous avons, en effet, commencé la session avec les États généraux de la démocratie territoriale, grâce auxquels nous avons renoué le fil du dialogue entre l’État et les acteurs locaux. Et nous avons presque achevé la session avec l’examen du premier volet de la réforme territoriale présentée par le Gouvernement.

Dans ce débat, même si, pour beaucoup, commencer par le volet concernant les métropoles pouvait nuire à la cohérence recherchée, le Sénat a su faire entendre sa voix. Des choix courageux ont été faits vers une plus grande lisibilité et une plus grande efficacité pour nos territoires. Cela a été possible grâce au climat de concertation et au travail de notre commission des lois.

Ce résultat montre que le pluralisme, qui suscite parfois la perplexité des commentateurs politiques, nous oblige à faire preuve d’ouverture et de pragmatisme, pour trouver ensemble les solutions les plus conformes à l’intérêt général.

À l’heure où notre pays traverse une crise sans précédent, le Sénat a consacré de nombreuses heures à l’examen de textes qui répondaient aux premières préoccupations des Français : la lutte contre le chômage et la relance de la croissance.

Les projets de loi visant à créer les emplois d’avenir et les contrats de génération, mais aussi la loi relative à la sécurisation de l’emploi, ou encore la création de la banque publique d’investissement, en sont les illustrations.

Au-delà de l’économie et de l’emploi, toutes les priorités des Français ont été au cœur de notre ordre du jour. Je pense naturellement au logement, mais aussi aux textes portant sur l’éducation.

La session 2012-2013 nous a également rappelé que les débats qui agitent la société ne mettent jamais longtemps à passer le seuil du Parlement.

Comme ce fut souvent le cas au cours de son histoire, le Sénat a été un acteur convaincu de la lutte pour l’égalité des droits. Pour preuve, le projet de loi ouvrant le mariage et l’adoption aux couples de même sexe détient un record pour cette session : 51 heures de débats en séance publique et presque autant pour les travaux des commissions.

Mes chers collègues, au cours de cette session particulièrement chargée, le Sénat a confirmé sa mobilisation et son expertise sur les sujets internationaux.

Notre assemblée s’est littéralement déployée à l’étranger. C’est ainsi que j’ai eu l’honneur de conduire l’importante délégation du Sénat invitée à commémorer le cinquantième anniversaire du traité de l’Élysée, le 22 janvier dernier, à Berlin.

En matière européenne, l’accord intervenu en avril 2013 sur la création d’une conférence interparlementaire associant le Parlement européen et les Parlements nationaux pour débattre des politiques budgétaires est une avancée importante, qui doit renforcer la légitimité démocratique de l’Union économique et monétaire.

Cet accord peut être considéré comme un succès pour le Sénat, car il est largement inspiré des positions que nous avons défendues lors de la négociation du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance en Europe. La première réunion de cette nouvelle conférence aura lieu dès l’automne prochain en Lituanie.

La session aura enfin été marquée par les débats sur la situation au Mali. L’intervention de nos forces armées dans ce pays a fait l’objet d’un premier débat dans les jours qui ont suivi le déclenchement de l’opération Serval, puis d’une autorisation de sa prolongation, conformément à l’article 35, alinéa 3, de la Constitution. La qualité des débats à cette occasion, nourrie par l’excellent travail de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a été saluée par l’ensemble des observateurs.

Notre mission de représentation ne saurait être accomplie sans un lien étroit avec les citoyens et les élus locaux.

Plusieurs initiatives ont contribué au cours des derniers mois à rendre le Sénat plus ouvert et plus accessible à nos concitoyens. En témoigne la présence renforcée du Sénat sur les réseaux sociaux, où des centaines de milliers d’internautes suivent aujourd’hui notre actualité.

En ce qui concerne l’audiovisuel, un contrat d’objectifs et de moyens a été conclu le 12 décembre dernier avec la chaîne Public Sénat. Parmi les 18 objectifs assignés à la chaîne, je retiendrai, notamment, celui qui consiste à améliorer l’« enracinement sénatorial » de la grille, dans le strict respect du pluralisme politique.

Toujours dans le domaine audiovisuel, un accord a été conclu avec France Télévisions, pour instaurer un rendez-vous fixe sur France 3 le jeudi à 15 heures. Ainsi les téléspectateurs peuvent-ils suivre en direct les questions d’actualité et les questions cribles, même si, il faut le reconnaître, nous avons à nous interroger pour être plus présents dans ces moments-là.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, pour finir, j’aimerais évoquer des questions qui touchent à l’avenir de notre assemblée.

La crise que traverse notre pays est, certes, économique ; mais nous connaissons aussi une crise politique et, j’ose le dire, morale. Les citoyens considèrent leurs institutions avec beaucoup de perplexité, parfois même avec défiance. Pour répondre à leurs interrogations, le Parlement doit se réformer.

Le premier axe de réforme, c’est celui de la représentativité. Nous devons être le fidèle reflet de la diversité des citoyens.

Le deuxième axe, c’est celui de la gestion budgétaire. Nous devons être irréprochables dans l’utilisation que nous faisons de notre dotation de fonctionnement. Pour respecter cette exigence, j’ai souhaité améliorer notre dispositif de contrôle interne, en faisant appel à l’expertise de la Cour des comptes. La convention qui lui permettra de certifier directement nos comptes sera prochainement examinée par notre bureau.

Le troisième axe, c’est celui de la déontologie. Le Sénat a joué, en la matière, un rôle précurseur, puisque nous avons publié, dès l’été 2012, sur notre site internet, les déclarations d’activités et d’intérêts de tous les sénateurs. Nous devons encore approfondir cette réflexion. C’est l’un des sujets qui nous occupera lors de cette session extraordinaire, avec l’examen des textes relatifs à la transparence de la vie publique.

Mes chers collègues, après ce bilan de la session 2012-2013, mes derniers mots, avant que nous ne reprenions le cours normal de nos travaux, seront des mots de gratitude et de reconnaissance.

Ma reconnaissance s’adresse, en premier lieu, à chacun d’entre vous, pour l’immense travail accompli au service de nos concitoyens. Je sais que l’intensité de nos travaux a exigé une mobilisation de tous les instants : soyez-en remerciés.

Vous me permettrez d’avoir une pensée particulière pour les vice-présidents du Sénat, qui ont passé de nombreuses heures, de jour comme de nuit, au plateau. Madame la présidente, messieurs les présidents, merci de votre vigilance constante, de votre patience et de votre sens de l’écoute, qualités grâce auxquelles nos travaux se sont déroulés, cette année encore, dans la sérénité et le respect mutuel.

Je tiens également à adresser des remerciements particuliers aux acteurs institutionnels de notre assemblée, qui ont la lourde tâche de faire vivre le pluralisme sénatorial au quotidien et de garantir la libre expression de chacun : les présidents des groupes politiques, les présidents des commissions, les membres du bureau et de la conférence des présidents.

Je souhaite, enfin, remercier ceux qui ont travaillé auprès de nous toute l’année et dont la contribution, invisible pour le public, est pourtant indispensable au bon déroulement de nos travaux.

Merci aux fonctionnaires du Sénat, qui nous apportent chaque jour leur appui et mettent leurs grandes compétences au service de cette institution ; merci aux collaborateurs des groupes politiques et aux collaborateurs parlementaires de leur dévouement, de leur disponibilité et du rôle essentiel qu’ils jouent auprès de chaque sénatrice et de chaque sénateur. En votre nom à tous, je leur exprime notre sincère gratitude pour le travail qu’ils effectuent à nos côtés, dans des conditions parfois difficiles.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, je souhaite très chaleureusement, à chacune et chacun d’entre vous, une excellente session extraordinaire et un été réparateur. (Applaudissements prolongés.)

Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à quinze heures, est reprise à quinze heures cinq, sous la présidence de M. Jean-Léonce Dupont.)

PRÉSIDENCE DE M. Jean-Léonce Dupont

vice-président

M. le président. La séance est reprise.

6

Saisine du Conseil constitutionnel

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a informé le Sénat que le Conseil constitutionnel avait été saisi le 28 juin 2013, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, par plus de soixante sénateurs, d’une demande d’examen de la conformité à la Constitution de la loi relative à la représentation des Français établis hors de France.

Le texte de la saisine du Conseil constitutionnel est disponible au bureau de la distribution.

Acte est donné de cette communication.

7

Organisme extraparlementaire

M. le président. M. le Premier ministre a demandé à M. le président du Sénat de lui faire connaître le nom d’un sénateur titulaire et d’un sénateur suppléant désignés pour siéger au sein du Conseil national des professions du spectacle, conformément à l’article 1er du décret n° 2013-353 du 25 avril 2013.

Conformément à l’article 9 du règlement du Sénat, la commission de la culture, de l’éducation et de la communication a été saisie de cette désignation.

Les nominations au sein de cet organisme extraparlementaire auront lieu ultérieurement, dans les conditions prévues par l’article 9 du règlement.

8

Dépôt d'un rapport du Gouvernement

M. le président. En application de l’article 24 de la loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre le rapport sur l’évolution de la constructibilité dans la zone C du plan d’exposition au bruit de l’aéroport de Roissy.

Acte est donné du dépôt de ce rapport.

Il a été transmis à la commission du développement durable, des infrastructures, de l’équipement et de l’aménagement du territoire.

9

Décisions du Conseil constitutionnel sur des questions prioritaires de constitutionnalité

M. le président. M. le président du Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 28 juin 2013, trois décisions du Conseil sur des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur :

- l’article L. 135–1 du code de l’action sociale et des familles (n° 2013–328 QPC) ;

- l’article L. 3452–4 du code des transports (n° 2013–329 QPC) ;

- le paragraphe II de l’article 1691 bis du code général des impôts (n° 2013–330 QPC).

Acte est donné de ces communications.

10

Rappels au règlement

M. le président. La parole est à M. Jacques Mézard, pour un rappel au règlement.

M. Jacques Mézard. Monsieur le président, mon rappel au règlement se fonde sur les articles 36 et 29 de notre règlement.

M. le président du Sénat a dressé un bilan positif du travail de la Haute Assemblée. C'est exact : le Sénat travaille beaucoup, et ce dans un esprit d'ouverture que nous saluons tous. La question est de savoir s’il travaille dans de bonnes conditions.

L'article 29 de la Constitution dispose que « le Parlement est réuni en session extraordinaire […] sur un ordre du jour déterminé ». En réalité, mes chers collègues, ce sont non plus des sessions extraordinaires, mais des sessions qui voient s’accumuler des textes de tous ordres, examinés en toute hâte, avec un ordre du jour à géométrie variable, sans compter les lettres modificatives, expédiées alors même que la session extraordinaire n’a même pas encore été ouverte.

L’ordre du jour comporte trop de textes à examiner selon la procédure accélérée et l’on assiste à une accumulation de textes importants, en particulier de textes sur lesquels la commission des lois est saisie au fond.

Ces conditions nous paraissent peu acceptables. S'il s'agit de montrer à l'opinion publique que le Gouvernement et sa majorité travaillent, alors cette manière de faire et ce rythme déraisonnable, et même peu soutenable, en particulier pour les groupes dits « minoritaires », ne permettent plus, selon nous, la réalisation d’un travail de qualité.

Ce que nous dénoncions ici, nombreux, sous la précédente majorité, nous le dénonçons de la même manière aujourd'hui. Le Sénat est justement décrit comme une chambre de réflexion qui, par son travail, améliore la qualité des textes législatifs. Si le Gouvernement continue ainsi, c'est la justification même du bicamérisme qui sera atteinte. (Applaudissements sur certaines travées du RDSE, ainsi que sur les travées de l'UDI-UC et sur quelques travées de l'UMP.)

M. le président. Acte vous est donné de votre rappel au règlement, mon cher collègue.

La parole est à M. François Zocchetto, pour un rappel au règlement.

M. François Zocchetto. Mon rappel au règlement se fonde également sur les articles 36 et 29 du règlement du Sénat.

M. le président du Sénat a en effet salué le travail de la Haute Assemblée durant la session écoulée. De fait, il est bien légitime que les efforts des uns et des autres soient salués, mais je ne suis pas convaincu que cette ardeur qui a été la nôtre soit compatible avec notre souhait réaffirmé de lutter contre la production excessive de normes.

S'agissant de la session qui s'ouvre, et dont le qualificatif « extraordinaire » est en effet de moins en moins mérité tant ces sessions deviennent récurrentes, je voudrais souligner les quatre points suivants, qui reflètent les difficultés rencontrées par les parlementaires et par les collaborateurs du Sénat pour travailler dans les conditions qui nous sont imposées.

Premièrement, entre le 2 juillet et le 26 juillet, il est prévu, selon mes calculs, que nous étudiions quarante-deux textes. C’est trop ! Ce n'est pas sérieux, et il vaudrait mieux employer le verbe « évacuer » plutôt que le verbe « étudier ».

Deuxièmement, chacun le constatera, la charge de travail est mal équilibrée selon les semaines. Ainsi, on compte des semaines comportant des séances de nuit, cependant que nous travaillons en pointillé à d’autres moments – en quelque sorte, il s'agit de ce temps partiel auquel nous reprochons à certaines professions de recourir.

Troisièmement, des déséquilibres apparaissent à l'intérieur même des semaines de travail. L’examen de nombreux textes importants commence le mercredi soir, voire le jeudi, pour se poursuivre parfois jusqu'au samedi.

Quatrièmement, j'évoquerai moi aussi les modifications incessantes de l'ordre du jour, qui remettent en cause le calendrier fixé par la conférence des présidents. Ainsi, ces derniers jours, nous avons reçu deux lettres modificatives sans que celle-ci se soit réunie.

Vous aurez compris, monsieur le président, qu’il n'est pas possible de continuer à travailler ainsi. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC et de l'UMP, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Acte vous est donné de votre rappel au règlement, mon cher collègue.