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Séance du 7 octobre 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Edmond Hervé.

M. Edmond Hervé. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, il y a un peu plus de cinquante ans, le doyen Vedel nous avait prévenus : « La norme suit un processus général bien connu : elle commence par coloniser les textes puis devient autonome pour finalement acquérir son indépendance. C’est alors qu’elle devient un objet principal. » Saluons la perspicacité de cet éminent doyen.

Le texte que nous retrouvons a connu et connaît un parcours législatif tout à fait heureux. Tout d’abord, il s’agit d’une proposition de loi et je reste convaincu que l’autorité parlementaire redeviendra véritablement pouvoir en retrouvant l’initiative législative, en établissant un rapport plus équilibré entre propositions de loi et projets de loi, sans oublier bien sûr le contrôle de l’action gouvernementale.

Par ailleurs, en amont de cette proposition de loi, on ne compte plus les travaux de qualité – rapports, missions, commission, déclarations – qui traitent du sujet.

Voilà même qu’une brillante directrice chargée de la simplification, adjointe au secrétaire général du Gouvernement, a été installée le 25 janvier 2013. Dans la continuité, les plus hautes instances de notre État se sont mobilisées.

Chacun doit se souvenir, et cela a été très justement rappelé par ceux qui nous ont précédés, des états généraux de la démocratie territoriale.

Enfin, ce que l’on appelle « la lutte contre les normes » fait partie d’un certain consensus. Mes chers collègues, au vu de toutes ces mobilisations et attentes, nous n’avons pas le droit d’échouer. Car c’est notre crédibilité qui est en cause.

Dans un souci de simplification, je m’en tiendrai, dans un premier temps, à quelques rapides observations.

Il faut tout d’abord veiller à ce que les représentants des collectivités territoriales nommés dans ce Conseil soient d’authentiques praticiens,…

M. Edmond Hervé. … proches des réalités dans l’exercice de leurs fonctions.

Il faut aussi que ce Conseil exerce pleinement ses compétences, de manière aussi large que possible. Par exemple, se saisir de l’impact technique et financier d’une norme, c’est aussi se prononcer sur son utilité et sa finalité. D’ailleurs, je suis heureux de constater que les rédacteurs du texte ont, à juste titre, inséré dans l’article 1er un alinéa 35 qui prévoit expressément « l’abrogation des normes devenues obsolètes ».

Il faut également veiller au respect des très larges conditions de saisine du Conseil, car il y va de sa légitimité. Je pense, là encore, aux droits offerts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. À ce sujet, je me réjouis de l’extension du titre opéré par l’Assemblée nationale. Mais je ne voudrais pas que nos collègues députés puissent imaginer que les sénateurs ont oublié l’importance des établissements publics de coopération intercommunale ! (Sourires.)

Tout en rationalisant cette saisine, il est souhaitable que le décret en Conseil d’État qui la conditionne ne soit pas restrictif, convaincu que je suis de la prééminence de l’expérience pour faire avancer la simplification.

Comme vous l’avez rappelé, monsieur le rapporteur, monsieur le président, la publicité des avis et l’existence d’un rapport public annuel ne peuvent que nous réjouir.

Cette démarche, pour enrayer ce que notre collègue Claude Belot, dans un excellent rapport, a appelé « la maladie des normes », nous oblige, tout spécialement dans le contexte actuel, à prendre quelques précautions.

Tout d’abord, la norme, en tant que telle, n’est pas condamnable. Il ne s’agit pas d’organiser une dérégulation générale.

La norme est utile lorsqu’elle sert le progrès, le développement, la croissance, l’emploi, la cohérence et la cohésion. Elle est également utile lorsqu’elle facilite la vie, protège et sécurise.

Elle est en revanche contestable lorsqu’elle est inutile, inutilisable, injustifiée, lorsque son rapport coût-efficacité est négatif, lorsqu’il est impossible de la mettre en œuvre et qu’elle privilégie des intérêts particuliers contraires à l’intérêt général.

D’où l’importance de l’évaluation : nous sommes en effet au cœur du processus démocratique, et la controverse existe nécessairement.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, pour éclairer ma propre pensée, je me suis référé à un petit ouvrage relatif aux Cahiers de doléances de 1789.

Mme Éliane Assassi. Très bonne initiative !

M. Edmond Hervé. J’y ai trouvé quelques éléments de nature à nous rassurer : ici, on s’élève contre les règles de clôture des champs, là, on les défend ! Ici, on peste contre les règles qui empêchent la culture du blé au profit de la pomme de terre, laquelle véhiculait à l’époque toute une série de maladies. Si l’on s’intéresse à l’industrie, on voit que les drapiers de Lyon en appellent aux « sages règlements », quand ceux de Rouen préfèrent une diplomatie brutale : pour sauver leur prospérité, ils en appellent à la rupture de toute communication avec l’Angleterre, « cette Nation jalouse de la prospérité de la France et qui ne cherche que les moyens de l’épuiser ».

À nous de trouver le chemin du bon sens ! Tout en soutenant cette proposition de loi et en nous mobilisant pour sa réussite, il nous faut aussi réfléchir aux raisons qui aboutissent à cette inflation normative, afin que nous puissions aussi verser dans la prévention.

Je citerai rapidement deux catégories de raisons.

Il y a, tout d’abord, des raisons institutionnelles : l’inflation législative – lorsque nous produisons des lois et des textes, il est important de ne pas abandonner cet élément fondamental de liberté qui s’appelle la codification, et qui est quelque peu tombé en désuétude aujourd’hui – ; la déviation de la loi, spécialement sa fonction de réponse à l’instant ; la faiblesse du contrôle parlementaire ; l’autonomie réglementaire ; le phénomène bureaucratique – de mauvaises langues ont pu estimer parfois que l’on substituait la dépense limitée à la production exagérée de règles – ou encore l’atomisation du pouvoir prescriptif.

Il y a, ensuite, des raisons de comportement. L’absence de transversalité dans l’organisation de l’État est un point très sensible, qui cause beaucoup de dégâts – c’est un vaste sujet, que nous aurons l’occasion d’aborder lors du prochain texte sur la décentralisation. Si je suis très attaché aux lois de 1981 et 1982, il ne faudrait pas que ces lois emportent la fonction de transversalité, notamment du préfet. Je pense aussi à la demande sociale, bien évidemment, à la prééminence du contraignant sur l’indicatif, ou encore à l’esprit de suspicion, à la précaution.

L’évocation de ces différents points nous fait apercevoir les conditions de l’efficacité de cette structure que nous mettons en place, qui résident dans l’association étroite, constructive et confiante entre les élus, les praticiens du terrain et les créateurs.

Le pacte de confiance et de solidarité entre l’État et les collectivités territoriales doit s’enrichir de belles pages.

Madame la ministre, j’ai été très heureux de constater que, lors de sa dernière séance, le Comité des finances locales n’a pas manqué de se pencher sur cette question des normes. Au titre de la simplification, il a été rappelé que le Gouvernement s’était engagé à parfaire l’association des collectivités territoriales, à mettre en œuvre un moratoire et à respecter le principe de proportionnalité.

Madame la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, les dix-huit propositions du rapport de notre collègue Claude Belot restent aussi comme autant de lignes conductrices. Je citerai plus spécialement la onzième : « Dresser l’inventaire des domaines dans lesquels la normalisation pourrait prendre, dans le respect de la loi et sur la base d’un texte, la forme d’accords entre les différentes parties prenantes. »

Pour avoir observé, à votre invitation, madame la présidente de la délégation sénatoriale, la séance de la Commission consultative d’évaluation des normes du 1er octobre 2013, je reste convaincu que c’est un préalable incontournable.

J’ai évoqué l’esprit de suspicion ; il est éternel. Je ne résiste pas au plaisir de vous citer un passage du rapport de la commission supérieure de contrôle de l’exposition internationale de 1937 : « Il n’est aucun fonctionnaire, quelles que soient sa force de caractère et l'étendue de sa compétence, qui puisse gérer un service public avec le même soin qu’un patrimoine privé si son action n'est enfermée, limitée par un réseau de règles précises dont l’observation écarte tout arbitraire et facilite la vigilance du contrôle. » Les mêmes mots auraient pu être écrits à propos des élus.

Je voudrais enfin remercier à mon tour les auteurs de cette proposition de loi, Mme Gourault et M. Sueur, ainsi que toutes celles et tous ceux qui s’impliquent, fort opportunément, dans ce travail, en espérant que nous échappions grâce à eux à l’épreuve de Sisyphe. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – Mmes Hélène Lipietz et Jacqueline Gourault applaudissent également.)

M. le président. La parole est à M. René Vandierendonck.

M. René Vandierendonck. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, mieux vaut promettre peut et tenir beaucoup !

Au cœur des engagements pris au Sénat figurait effectivement la mise en place d’un système complet – et complexe, au vu de l’énormité de la matière – gravitant autour du Conseil national d’évaluation des normes. Nous y sommes et nous ne pouvons que nous en réjouir.

Je tiens à féliciter les auteurs de la proposition de loi. Je citerai également les rapporteurs du texte, Alain Richard pour le Sénat et Olivier Dussopt pour l’Assemblée nationale, qui ont pu obtenir ce résultat grâce à leur volonté et au parfait concours des services de l’État, en particulier la DGCL, la direction générale des collectivités locales.

Je rappelle qu’une deuxième promesse avait été faite sur le statut de l’élu. Je sais qu’un texte a été préparé, mais il est très important d’inscrire ce dernier dans la perspective du respect des engagements pris devant les maires.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Il a été voté par le Sénat ; nous attendons l’Assemblée nationale !

M. René Vandierendonck. Absolument, mais il convient de ne pas passer cette attente sous silence.

Sur la simplification des normes, ce travail construit – connaissant Alain Richard, cela ne m’étonne pas ! – présente aussi le mérite d’offrir un cadre juridique stable et des moyens précis pour accomplir ce travail de Sisyphe.

Je mentionnerai en particulier le champ de l’urbanisme. Mme Gourault a exprimé sa préoccupation au sujet des plans locaux d’urbanisme intercommunaux. Huit cents pages du code de l’urbanisme sont issues des lois Grenelle 1 et Grenelle 2, avec tantôt une kyrielle de normes, tantôt une kyrielle de schémas qui ne sont pas tous parfaitement articulés les uns avec les autres.

Dans ces conditions, comment voulez-vous que les maires conservent leurs repères, d’autant qu’il existe par ailleurs, à côté de la réglementation nationale, des schémas régionaux d’aménagement et de développement durable du territoire ? À l’instar des dispositions relatives aux chefs de file, ces SRADDT ne sont nullement opposables, sauf à soulever un risque d’inconstitutionnalité lié à la non tutelle d’une collectivité sur une autre.

Il existe également des schémas de cohérence territoriale, ou SCOT, à l’échelle de bassins de vie, avec des règles de compatibilité s’imposant aux documents d’urbanisme infra SCOT. Enfin, il existe des plans locaux d’urbanisme, les PLU, qui jusqu’à présent sont considérés par les maires comme l’apanage essentiel de leur légitimité démocratique. C’est d’ailleurs pour cette raison que le Sénat a tenu à réintégrer très clairement dans le chef de filât du bloc communal la compétence aménagement de l’espace.

Toujours est-il que, sur la question qui nous occupe, au-delà de la CCEN, un travail doit aussi être fait sur l’adaptation du droit.

J’ai lu, ce dimanche, l’étude annuelle du Conseil d’État, Le droit souple, et j’ai constaté, pour la troisième fois, une intervention majeure de la plus haute juridiction administrative en faveur d’une réflexion sur les voies de cet assouplissement.

La commission Labetoulle avait déjà permis de trouver les moyens de lutter contre les recours dilatoires intentés à l’encontre des permis de construire dans le contentieux de l’excès de pouvoir.

De même, l’avis rendu récemment par le Conseil d’État sur la décentralisation du stationnement a, contre les prophètes de mauvais augure, ouvert une perspective.

Là, cette étude annuelle vient dire très clairement, comme M. Doligé l’a souligné tout à l’heure, que, n’en déplaise à Portalis, le droit dur, le droit qui défend, le droit qui commande, peut aussi s’accompagner d’un droit souple, c'est-à-dire s’accompagner de lignes directrices qui permettent, notamment dans le cas de politiques publiques mises en œuvre par des collectivités décentralisées, de procéder à des adaptations. Le législateur doit fixer des lignes directrices et permettre à la collectivité décentralisée d’adapter les règles si un motif d’intérêt général ou une situation particulière le recommande.

Quoi qu’il en soit, je vous recommande vivement la lecture de l’étude du Conseil d’État, qui trace des voies pour l’avenir.

Il est une autre lecture que nous pouvons conseiller, celle du rapport sur les perspectives de la République décentralisée, de nos collègues Jean-Pierre Raffarin et Yves Krattinger, qui reprennent cette idée – ancienne, au Sénat – de reconnaître un pouvoir réglementaire d’adaptation des normes aux collectivités territoriales.

En tout état de cause, je plaide pour un suivi étroit des travaux du conseil national de l’évaluation des normes, et je salue tous ceux qui ont contribué à donner à cette instance un véritable pouvoir de recommandation.

Cette question de la reconnaissance du pouvoir d’adaptation aux collectivités décentralisées pourrait être réexaminée, à l’aune des prochains textes sur la décentralisation. (Applaudissements.)

M. le président. Mon cher collègue, félicitations pour vos lectures du dimanche ! (Sourires.)

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale commune ?…

La discussion générale commune est close.

PROPOSITION DE LOI

 
 
 

M. le président. Nous passons à la discussion du texte de la commission.

 
Dossier législatif : proposition de loi portant création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics
Article 2

Article 1er

(Non modifié)

Le titre Ier du livre II de la première partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’intitulé est ainsi rédigé : « Le comité des finances locales et le conseil national d’évaluation des normes » ;

2° Le chapitre unique devient un chapitre Ier intitulé : « Le comité des finances locales » ;

3° Il est ajouté un chapitre II ainsi rédigé :

« Chapitre II

« Le conseil national d’évaluation des normes

« Art. L. 1212-1. – I. – Le conseil national d’évaluation des normes est chargé d’évaluer les normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.

« Les avis rendus par la commission consultative d’évaluation des normes, ainsi que leurs motifs, sont réputés avoir été pris par le conseil national d’évaluation des normes.

« II. – Le conseil national est composé de représentants des administrations compétentes de l’État, du Parlement et des collectivités territoriales.



« Il comprend :



« 1° Deux députés désignés par l’Assemblée nationale ;



« 2° Deux sénateurs désignés par le Sénat ;



« 3° Quatre conseillers régionaux élus par le collège des présidents des conseils régionaux ;



« 4° Quatre conseillers généraux élus par le collège des présidents des conseils généraux ;



« 5° Cinq conseillers communautaires élus par le collège des présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;



« 6° Dix conseillers municipaux élus par le collège des maires ;



« 7° Neuf représentants de l’État.



« Les listes présentées en vue de l’élection des membres prévus aux 3° à 6° comportent une majorité d’élus exerçant des fonctions exécutives au sein des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale qu’ils représentent.



« Est élu ou désigné, en même temps que chaque membre titulaire et selon les mêmes modalités, un membre suppléant appelé à le remplacer en cas d’empêchement temporaire ou de cessation de son mandat de membre ou des fonctions ou mandats au titre desquels il siège au conseil national, pour quelque cause que ce soit.



« Les modalités d’élection ou de désignation des membres du conseil national assurent l’égale représentation des femmes et des hommes.



« Le conseil national peut solliciter pour ses travaux le concours de toute personne pouvant éclairer ses débats.



« Le conseil national est renouvelé tous les trois ans.



« III. – Le président et les deux vice-présidents du conseil national sont élus par les membres siégeant au titre d’un mandat électif parmi les membres exerçant des fonctions exécutives au sein des collectivités territoriales ou des établissements publics de coopération intercommunale qu’ils représentent.



« Art. L. 1212-2. – I. – Le conseil national d’évaluation des normes est consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des projets de textes réglementaires créant ou modifiant des normes qui leur sont applicables.



« Il est également consulté par le Gouvernement sur l’impact technique et financier des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics.



« Il émet, à la demande du Gouvernement, un avis sur les projets d’acte de l’Union européenne ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics.



« Sont exclues de la compétence du conseil national les normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale.



« II. – Le président d’une assemblée parlementaire peut soumettre à l’avis du conseil national une proposition de loi ayant un impact technique et financier sur les collectivités territoriales ou leurs établissements publics déposée par l’un des membres de cette assemblée, sauf si ce dernier s’y oppose.



« II bis. – À la demande de son président ou du tiers de ses membres, la commission d’examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs peut, avant de prononcer son avis définitif, soumettre un projet de norme d’une fédération délégataire à l’avis du conseil national.



« III. – Le conseil national peut se saisir de tout projet de norme technique résultant d’activités de normalisation ou de certification ayant un impact technique ou financier pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics.



« IV. – Le conseil national peut être saisi d’une demande d’évaluation de normes réglementaires en vigueur applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics par le Gouvernement, les commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat et, dans les conditions fixées par décret en Conseil d’État, par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.



« Il peut se saisir lui-même de ces normes.



« Le conseil national examine les évolutions de la réglementation applicable aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics et évalue leur mise en œuvre et leur impact technique et financier au regard des objectifs poursuivis.



« Le conseil national peut proposer, dans son avis d’évaluation, des mesures d’adaptation des normes réglementaires en vigueur qui sont conformes aux objectifs poursuivis si l’application de ces dernières entraîne, pour les collectivités territoriales et leurs établissements publics, des conséquences matérielles, techniques ou financières manifestement disproportionnées au regard de ces objectifs.



« L’avis rendu par le conseil national sur des dispositions réglementaires en vigueur peut proposer des modalités de simplification de ces dispositions et l’abrogation de normes devenues obsolètes.



« V. – Le conseil national dispose d’un délai de six semaines à compter de la transmission d’un projet de texte mentionné au I ou d’une demande d’avis formulée en application des II ou II bis pour rendre son avis. Ce délai est reconductible une fois par décision du président. À titre exceptionnel et sur demande du Premier ministre ou du président de l’assemblée parlementaire qui le saisit, il est réduit à deux semaines.



« Par décision motivée du Premier ministre, ce délai peut être réduit à soixante-douze heures. Dans ce cas, le dernier alinéa du présent V n’est pas applicable.



« À défaut de délibération dans les délais, l’avis du conseil national est réputé favorable.



« Lorsque le conseil national émet un avis défavorable sur tout ou partie d’un projet de texte mentionné au premier alinéa du I, le Gouvernement transmet un projet modifié ou des informations complémentaires en vue d’une seconde délibération.



« VI. – Les avis rendus par le conseil national en application des I, II bis, III et IV sont rendus publics.



« Les avis rendus sur les propositions de loi en application du II sont adressés au président de l’assemblée parlementaire qui les a soumises, pour communication aux membres de cette assemblée.



« Les travaux du conseil national font l’objet d’un rapport public annuel remis au Premier ministre et aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.



« Art. L. 1212-3. – (Supprimé)



« Art. L. 1212-4. – Une dotation, destinée à couvrir les frais de fonctionnement du conseil national d’évaluation des normes et le coût des travaux qui lui sont nécessaires, est prélevée sur les ressources prévues pour la dotation globale de fonctionnement prévue par la loi de finances de l’année. Le montant de cette dotation est déterminé, chaque année, par le conseil national, après avis conforme du comité des finances locales.



« Art. L. 1212-5. – Les modalités d’application du présent chapitre sont précisées par décret en Conseil d’État. »

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par MM. Vial, Bas, Hyest et Milon, Mmes Debré et Troendle et MM. Courtois, Reichardt, Béchu et Portelli, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 32

Insérer deux alinéas ainsi rédigés :

« Le conseil national, saisi d’une requête d’adaptation des mesures d’accessibilité aux personnes handicapées au plan local, demande au conseil départemental consultatif des personnes handicapées concerné d’expérimenter une évolution du cadre normatif pour un projet innovant adapté.

« Le conseil national établit un bilan des expérimentations ainsi effectuées et évalue la possibilité de généraliser ces expérimentations.

La parole est à M. Jean-Pierre Vial.

M. Jean-Pierre Vial. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, le consensus sur la création d’un conseil national d’évaluation des normes démontre notre commune attente d’une solution forte remédiant à ce qui est de toute évidence l’un des maux de nos institutions.

La question de la simplification des normes n’est pas nouvelle. Déjà le précédent gouvernement s’y était attelé. À cet égard, le rapport de notre collègue Éric Doligé fut une contribution attendue.

La poursuite de ce chantier ne peut être que saluée. Aussi la proposition soumise au Parlement est-elle la bienvenue.

Il y a une semaine, le ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie, auditionné par notre commission des affaires économiques, s’étonnait qu’il faille presque quatre ans pour faire aboutir un projet qui ne demanderait que six mois en Allemagne, et ce alors que les protections environnementales sont aussi rigoureuses dans ce pays que dans le nôtre.

Ainsi, les normes constituent un enjeu tout à la fois politique, culturel et institutionnel.

La constitution d’un conseil national est de toute évidence une avancée, car l’outil est nécessaire. Cependant, les pouvoirs qui lui sont conférés sont-ils suffisants ?

La loi du 11 février 2005 sur l’accessibilité, qui est le quotidien des élus, en est une excellente illustration. Je ne m’attarderai pas sur le coût de la mise en place de l’accessibilité - cela pourrait être perçu comme une mise en cause indirecte de la loi – ni sur les besoins de délais, qui relèvent directement de l’initiative du Gouvernement.

En revanche, je souhaite évoquer la nécessité de trouver une modalité simple et opérationnelle de mise en œuvre des normes. Je rejoins ici les propos de notre collègue Jacqueline Gourault qui, récemment, parlait de l’adaptation des normes en matière d’hébergement étudiant.

Quant à la situation des bâtiments publics, nous en avons tous à l’esprit des dizaines d’exemples, quelquefois kafkaïens.

Je pourrais également faire état de la situation des professionnels du tourisme. Lors de leur rencontre avec M. le Président de la République, ils lui ont fait part des difficultés autant financières que techniques que rencontre la profession pour mettre en place des règles au demeurant mal adaptées.

Je pourrais encore citer les conditions matérielles d’accès aux soins, objet d’un colloque organisé à Lyon, vendredi dernier.

Tous ces exemples montrent que l’expérimentation pourrait être une réponse mieux adaptée à bien des situations, aussi bien sur le plan technique que sur le plan financier.

Aussi, cet amendement tend à donner au conseil national de l’évaluation des normes la capacité de mettre en œuvre des expérimentations à travers les conseils départementaux et d’en évaluer la pertinence avant d’envisager leur généralisation.

Entre le doyen Vedel et les cahiers de doléances, c’est sur la voie du bon sens que nous convie notre collègue Edmond Hervé. C’est également le sens de cet amendement.