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Séance du 7 octobre 2013 (compte rendu intégral des débats)

M. Christian Favier. Tout d’abord, cette construction métropolitaine est diamétralement opposée à toutes les réflexions et propositions défendues par la seule instance réunissant des élus de tous bords en Île-de-France, à savoir Paris Métropole. Dans les faits, elle va bureaucratiser notre région et casser les dynamiques en cours sans créer les conditions permettant de résoudre les plus importants des problèmes auxquels nous sommes confrontés.

Ensuite, ce projet ne dispose d’aucun soutien populaire. Né du coup de force de quelques élus socialistes ultra minoritaires en Île-de-France, il est rejeté y compris par les maires socialistes des villes les plus populaires – je songe à ceux d’Aubervilliers, de Créteil ou de Sarcelles. Il n’est pas même défendu par le président de la région, qui, par l’intermédiaire de son représentant, s’est abstenu quant à la déclaration de Paris Métropole. Je note par ailleurs que le maire de Paris reste, depuis un certain temps, on ne peut plus silencieux sur cette question…

Ce projet est contraire à la décentralisation et met fin à toute ambition d’une métropole solidaire et polycentrique. Il va casser l’unité de la région en créant une nouvelle fracture entre petite et grande couronne. Il va réduire le rôle des communes à celui de simples mairies d’arrondissement.

Enfin, il faut bien le dire, toutes ces dispositions vont donner le jour à une véritable usine à gaz, ingérable, qui, loin de permettre des économies pour les finances publiques, va se traduire par une véritable gabegie, au moment où tout le monde nous appelle à la rigueur !

La dynamique des maires bâtisseur sera stoppée net : tous ceux qui, aujourd’hui, sont engagés dans des programmes, y compris de construction de logements, vont attendre de connaître les dispositions qui seront prises au niveau de la métropole avant d’avancer. Au lieu de résoudre le problème du logement, extrêmement grave pour notre région, nous n’allons faire que l’aggraver.

Un tel bouleversement aurait dû faire l’objet d’une consultation populaire, notamment par référendum. Pour l’instant, je n’ai pas le sentiment que cette voie ait été retenue, mais vous pouvez compter sur notre action auprès de l’ensemble des citoyens de cette région pour faire monter cette exigence parmi eux.

Pour l’ensemble de ces raisons, nous sommes au regret de ne pouvoir voter ce projet de loi.

M. le président. La parole est à M. Vincent Capo-Canellas.

M. Vincent Capo-Canellas. Nous arrivons au terme de l’examen d’un texte qui était vaste. Chacun y a contribué à sa façon, à commencer par notre rapporteur et l’ensemble de la commission des lois, dont il faut saluer le travail.

En première lecture, nous avions formulé des critiques relatives au caractère partiel de cette discussion. En effet, même si ce texte est vaste, l’ensemble de la réforme a été découpé en plusieurs morceaux. Affirmer les métropoles, sans traiter des régions et des départements alors qu’ils sont touchés par rebond relevait de la quadrature du cercle, et l’exercice n’était pas simple en lui-même. Nous pouvons convenir ici que la création des pôles d’équilibre et de coordination territoriaux contribue en partie à rétablir l’équilibre de l’ensemble : tant mieux si c’est un progrès !

J’exprime de nouveau notre satisfaction concernant la métropole lyonnaise, qui constitue à bien des égards un exemple, mais l’essentiel avait été acquis dès la première lecture. Par ailleurs, nous ne revenons pas sur la métropole qui sera construite autour de Marseille, car le vote de notre assemblée a été conforme sur ce point à la première lecture.

En ce qui concerne la conférence territoriale de l’action publique et la clause de compétence générale, nous avions exposé nos préventions en première lecture. Je pense que le rôle du Sénat aura été plutôt positif dans l’évolution du texte, même si les changements sont relativement modestes.

Le principal désaccord qui nous sépare, vous le savez, est relatif à la métropole du Grand Paris. Ce désaccord porte non pas sur l’objectif visé, mais sur les conséquences du dispositif envisagé. Je passe rapidement sur la question du logement, qui mériterait sans doute un plus long développement. Je me limiterai à une seule question : y a-t-il aujourd’hui une seule opération bloquée que le nouveau dispositif débloquera ? Je n’en vois aucune.

Quand j’évoque les conséquences du projet de métropole, tel qu’il est conçu, je me dois de les illustrer quelque peu. L’exercice peut paraître un peu laborieux, voire scolaire, mais il reflète la réalité des collectivités locales. Je rejoins d’ailleurs sur ce point Christian Favier, qui vient de donner un exemple à l’instant.

La suppression des EPCI à fiscalité propre provoquera l’arrêt de très nombreux projets, du fait de la mort programmée des communautés d’agglomération. Prenons un exemple : je dois lancer une opération d’aménagement destinée à l’accueil d’entreprises internationales. Celles-ci s’interrogent sur notre offre et se demandent qui sera leur interlocuteur demain ; or il s’agit d’entreprises aéronautiques qui peuvent très bien s’installer en Grande-Bretagne.

Les questions qu’elles se posent sont les suivantes : qui, demain, sera l’aménageur ? Sera-t-il solvable à terme ? Va-t-il tenir les délais ? Qui portera l’endettement et qui sera présent au terme de l’opération ? Nous nous posons exactement les mêmes questions : en effet, pourquoi contracter une dette aujourd’hui sans savoir à qui elle sera transférée demain, ni si nous pourrons la financer ? À ce jour, nous n’avons pas obtenu de réponses à ces questions, et l’examen de ce projet de loi n’a pas permis au Gouvernement de nous en donner. Pour aménager dix hectares, il nous faudra demain faire voter cinq cents élus… N’est-ce pas disproportionné ?

Je passe sur les transferts de contrats en cours, car la métropole devra faire le tri et se fixer une règle dans la manière d’exercer ses compétences : vaste sujet et jolis contentieux en perspective !

Resteront encore à régler les questions du devenir du patrimoine, des dettes et des personnels des agglomérations, sans oublier que les communes pourront refuser de reprendre des compétences dans un cadre financier pour le moins incertain en ce qui les concerne. Qui exercera alors ces compétences et, en tout cas, dans quelles difficultés financières placez-vous les villes ? Vous les invitez à recréer des syndicats, sans recul de l’intercommunalité : elles avaient constitué des EPCI à fiscalité propre, mais de quelles ressources disposeront demain ces syndicats ? Nous n’avons pas non plus obtenu de réponse à ce stade de la discussion.

Lorsqu’un territoire voudra exercer une nouvelle compétence, il lui faudra saisir le conseil de métropole. Celui-ci ne manquera pas de crouler sous les délibérations et les initiatives… Or nous savons bien que ces territoires ne pourront recevoir que des délégations.

Tout ceci peut paraître prosaïque, mais il s’agit de la réalité de la vie des collectivités locales. Ces quelques exemples témoignent de ce que la construction proposée est sensiblement éloignée des réalités du terrain. Elle ne fonctionnera pas !

Je ne peux donc qu’être défavorable à ce système et voterai contre, avec un certain nombre de mes collègues. La majorité des membres de notre groupe s’abstiendra et quelques votes seront positifs, car nous avons gardé à l’esprit qu’il faut que le Sénat puisse adopter une version de ce texte.

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat.

M. Pierre-Yves Collombat. Je pourrais reprendre la métaphore que j’avais utilisée lors de la discussion générale : je crois que Sisyphe a bien remonté son rocher, avec différentes péripéties. Est-il heureux ? Ce n’est pas certain ; mais il n’est pas vraiment malheureux non plus, car nos travaux ont permis de garantir un certain nombre d’acquis. Vu la complexité de la situation, vu les intérêts divergents, vu les façons très diverses d’appréhender les problèmes rencontrés par nos collectivités, cette situation était absolument inévitable.

En ce qui me concerne, je suis particulièrement satisfait de ce que nous avons pu faire en matière de prévention des inondations. Je suis cependant moins sûr que les choix retenus concernant les métropoles et les zones hyper-urbanisées soient judicieux et je demeure très réservé, c’est le moins que l’on puisse dire, quant à la généralisation desdites métropoles. Cela dit, rien ne serait plus dommageable pour le Sénat, en tant qu’institution – mais aussi, plus pragmatiquement, pour nos collectivités –, que de ne pas adopter de texte, ce qui nous empêcherait de peser dans la discussion.

Mesdames les ministres, je dois vous remercier de la façon dont ce travail a été conduit. Toutefois, même si notre débat se termine dans la bonne humeur, je n’ai pas encore digéré les commentaires faits après la première lecture au Sénat, avant que le projet de loi n’arrive à l’Assemblée nationale : certains membres de votre équipe auraient dénoncé le manque de respect du Sénat pour le travail approfondi des cabinets ministériels ! (Mme Marylise Lebranchu s’étonne.) Madame la ministre, reportez-vous au Monde du 17 juillet 2013 : je ne crois pas toujours ce qu’écrit ce journal, mais en tout cas je l’ai lu !

Le travail réalisé, même s’il ne nous donne pas totalement satisfaction, a été un véritable travail parlementaire, et nous avons pris les positions qui nous paraissaient les plus judicieuses possibles.

Après le vote de l’Assemblée nationale en deuxième lecture, après la réunion de la commission mixte paritaire, si nous parvenons à établir un texte qui respecte le sens de votre démarche, c’est-à-dire qui laisse le plus de liberté d’appréciation possible aux collectivités territoriales et joue franc jeu s’agissant, notamment, du poids des communes dans les intercommunalités et de leurs marges de manœuvre, je crois que nous aurons fait œuvre utile.

Le texte adopté aujourd’hui, qui évoluera avec le temps, devrait pouvoir y parvenir dans de bonnes conditions. Si nous parvenons à ce résultat, il marquera le rétablissement de la confiance entre les collectivités territoriales et le Gouvernement et attestera que celui-ci a essayé de trouver les solutions les plus consensuelles et les plus judicieuses.

C’est dans cet esprit que la grande majorité des membres du groupe RDSE votera ce projet de loi.

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Je voterai ce texte pour deux raisons.

La première est négative : pour l’instant, les dispositions relatives au Haut Conseil des territoires ont été évacuées ; or elles constituaient un véritable casus belli à nos yeux ; elles n’ont pas été votées, et cette situation nous convient.

La deuxième raison qui inspire mon vote est positive : parmi toutes ces mesures se trouvent certainement quelques imperfections, mais après toutes ces journées et ces soirées de débats, nous avons abouti à un texte cohérent. Face à l’Assemblée nationale, nous devons présenter un texte si nous voulons peser sur la décision finale. En effet, ne l’oublions pas, mes chers collègues, l’Assemblée nationale l’emporte sur nous.

Je suggère donc que nous proposions ce texte. Nous verrons ensuite à quel résultat aboutira la commission mixte paritaire.

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec.

M. Ronan Dantec. Cette discussion était évidemment très importante, car elle comportait au moins trois enjeux.

Premièrement – un autre orateur a évoqué cette question avant moi, mais nous n’en tirons malheureusement pas les mêmes conséquences –, il s’agissait de réduire la fracture territoriale. Or celle-ci n’oppose plus la ville aux territoires ruraux proches, mais les grands territoires qui se portent plutôt bien à ceux qui sont en grande difficulté.

Deuxièmement, il convenait d’améliorer l’efficacité de l’action publique, car le système français est particulièrement enchevêtré, ce qui entraîne une certaine déperdition d’énergie.

Troisièmement, et enfin, il fallait renforcer la démocratie locale, en améliorant l’information des citoyens, afin qu’ils aient une vision plus claire des lieux de décision.

Sur le premier point, permettez-moi de rappeler l’échec de la tentative de compromis sur les syndicats de distribution d’énergie. Nous avons bien dû constater que nous n’avions pas réussi à recréer le minimum de confiance nécessaire entre la ville et les communes rurales pour adopter le compromis qui était pourtant sur la table.

En ce qui concerne le deuxième point, très important aux yeux des écologistes, l’efficacité de l’action publique reste un vœu pieux si l’on n’attribue pas plus clairement un rôle de planification à certaines collectivités, en particulier aux régions. Dès le départ, nous avons regretté que cette grande réforme soit « saucissonnée », car il nous semblait évident que nous devions discuter d’un texte unique, qui définisse l’équilibre d’ensemble entre les différents niveaux de collectivités territoriales et qui rappelle le rôle planificateur de la région et le rôle de proximité des échelons locaux. Toutefois, cette solution logique n’a pas été retenue.

Enfin, il fallait que cette discussion aboutisse à un renforcement de la démocratie, c’est-à-dire permette aux électeurs de se prononcer sur ceux qui occupent les lieux de pouvoir. Nous avons accru les pouvoirs des métropoles, mais nous ne renforçons pas la démocratie directe : sur ce point, le texte que nous avons adopté est en retrait par rapport à celui de l’Assemblée nationale.

Compte tenu de ces éléments, et même si les débats du Sénat ont permis des avancées importantes – je pense, notamment, aux dispositions relatives à la gestion des milieux aquatiques et à la prévention des inondations, soutenues par le groupe écologiste – qui feront que l’Assemblée nationale aura un travail déjà « mâché » sur certains points, nous ne pouvons pas admettre les reculs enregistrés par rapport au texte que nous avaient transmis les députés. Ainsi, toute référence à un scrutin direct a disparu ; la région n’est plus chef de file pour la biodiversité, alors que cet espace est le plus pertinent pour mettre sur pied des trames vertes et bleues ; enfin, certaines compétences sont distribuées de manière incohérente : on a renforcé les compétences dans le domaine de l’énergie sans donner aux communautés les moyens de les exercer.

Ce texte n’est donc pas satisfaisant, et le groupe écologiste votera contre.

M. le président. La parole est à M. Philippe Dallier.

M. Philippe Dallier. Je précise tout d’abord que je m’exprime à titre personnel. La majorité du groupe UMP se prononcera contre ce texte et une petite minorité s’abstiendra ; quant à moi, je le voterai.

Je le voterai parce qu’il traite principalement des métropoles. Pour Lyon, il y avait un consensus. Le texte a encore été amélioré – tout va bien ! Pour ce qui est de Marseille, les avis sur le terrain ont divergé, mais une solution est sur la table, que je considère pour ma part comme positive.

Il restait Paris. La page blanche de la première lecture laissait au Sénat une tâche difficile à réaliser. Le texte venu de l’Assemblée nationale était radicalement différent de la rédaction initialement présentée à la Haute Assemblée. Il avait un avantage, celui de proposer la création d’une véritable métropole intégrée. Il avait un certain nombre d’inconvénients, auxquels les améliorations apportées tant en commission qu’en séance ont permis de remédier.

Certes, nous avons encore du travail à accomplir. Ce texte repart à l’Assemblée nationale avant d’être soumis à la commission mixte paritaire. Toutefois, pour moi, l’essentiel est acquis : nous n’allons pas encore perdre dix ou quinze ans pour aller vers la solution d’une métropole intégrée !

Certes, le Sénat a rejeté l’amendement que j’avais proposé, refusant d’inscrire dans le texte l’étape ultérieure, qui me semble devoir être franchie à terme, c'est-à-dire l’adoption d’un modèle à la lyonnaise, avec l’absorption par la métropole des départements de Paris et de la petite couronne. Toutefois, j’ai entendu dire que cette proposition pourrait être reprise à l’Assemblée nationale, ce qui rouvrirait le débat.

Cette étape que je nous souhaite voir franchir en 2020, nous permettra, je le souhaite, d’aller vers le modèle achevé de cette métropole du Grand Paris.

Je voudrais dire à mes collègues communistes que je ne sous-estime bien évidemment pas la difficulté de l’exercice. Une fois que nous aurons adopté ce texte et que la commission mixte paritaire sera parvenue, comme je l’espère, à s’accorder sur une rédaction, il restera énormément de travail. Et ce sera bien évidemment compliqué et difficile. Pour autant, à mon avis, monsieur Favier, la situation apocalyptique que vous nous avez annoncée tout à l’heure dans la métropole du Grand Paris ne correspond pas à la réalité !

Nous avons besoin d’un outil puissant pour régler les problèmes du logement, pour traiter de l’urbanisme et de l’aménagement. Cette métropole intégrée répond à notre besoin d’un modèle puissant, pour faire de la péréquation financière. Et nous aurons incontestablement besoin de régler définitivement le problème du financement des politiques sociales, parce que la péréquation inscrite dans ce texte ne tiendra pas : ce n’est qu’un énième cataplasme sur une jambe de bois ! Nous ne parviendrons à une solution définitive qu’avec le modèle achevé de la métropole du Grand Paris et l’absorption des départements de la petite couronne.

Pour toutes ces raisons, même si ce texte n’est certainement pas parfait à mes yeux, je prends mes responsabilités : je vais jusqu’au bout de ma démarche et je voterai ce projet de loi.

Je me suis suffisamment battu depuis 2008 pour faire passer cette idée d’une métropole du Grand Paris. Ce week-end, j’ai relu toutes les réactions des uns et des autres à ma proposition de l’époque. Sans aller jusqu’à dire que j’avais reçu alors des tombereaux d’injures, en tout cas, personne n’avait fait une déclaration positive sur le sujet ! Puis, au fil du temps, j’ai vu les mêmes personnes prendre conscience des problèmes en cause et, pour beaucoup, changer d’avis, jusqu’à parvenir aujourd’hui à un modèle qui, sans reprendre exactement le mien, met, en tout cas, la métropole du Grand Paris sur les rails. Je le constate avec un immense bonheur !

Parce que je suis certain que nous irons au bout de cette démarche, je voterai ce texte ce soir.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Mesdames les ministres, mes chers collègues, au moment où cette séance s’achève, je veux souligner combien nos débats ont été riches, longs, approfondis. Je salue également le climat qui a régné.

Je tiens à remercier nos rapporteurs. On me permettra de citer en premier – nul ne s’en offusquera – René Vandierendonck, qui a constamment, du début à la fin de ce parcours, fait preuve d’un sens aigu de l’écoute, s’employant à rapprocher les points de vue. (Applaudissements.)

Il me paraît juste d’associer à cet hommage Jean-Jacques Filleul et Claude Dilain, qui ont vraiment, eux aussi, donné beaucoup d’eux-mêmes pour faire avancer les choses. (Applaudissements.)

J’adresse mes remerciements à nos ministres, Mmes Marylise Lebranchu et Anne-Marie Escoffier, dont la tâche n’a pas toujours été facile, mais qui ont su, elles aussi, être à notre écoute et autoriser un certain nombre d’évolutions positives.

Je veux, pour finir, remercier tous ceux, quels qu’ils soient et où qu’ils siègent, qui ont permis d’avancer – quel que soit leur vote final, d’ailleurs.

Au cours de ce débat, j’avais une obsession, celle de faire entendre la voix du Sénat à l’issue du parcours législatif. Si, après autant d’heures de débat en commission, puis, en séance publique, nous nous retrouvions, mes chers collègues – c’est la responsabilité de chacun maintenant – dans l’incapacité de défendre en commission mixte paritaire les positions si longuement élaborées, avouez que ce serait dommage et que ce serait un gâchis !

Vous le savez, le Sénat a beaucoup œuvré, d’abord, pour repenser la première partie du texte. Et nous l’avons fait, mesdames les ministres, parce que nous étions intimement persuadés qu’il était tout à fait positif de simplifier, d’élaguer, de donner plus de responsabilités aux collectivités locales et de parier sur l’autonomie de celles-ci.

En première lecture, nous avons adopté les dispositions sur la métropole de Lyon. Ce n’est pas rien, parce que c’est un modèle nouveau ! Nous avons ensuite adopté les dispositions sur la métropole de Marseille, en dépit des difficultés et dans l’écoute. Je le dis à Mlle Joissains, cette écoute ne va pas s’arrêter. Si le texte sur Marseille a changé par rapport à la première mouture, c’est parce que nous avons travaillé avec les élus des Bouches-du-Rhône, quels qu’ils soient, et nous continuerons de le faire.

Nous avons adopté les dispositions sur les métropoles de droit commun et nous avons eu une position extrêmement responsable, nous gardant de l’inflation des compétences tout en accomplissant des avancées significatives. Nous avons veillé à respecter scrupuleusement le pouvoir des communes (Mlle Sophie Joissains manifeste son scepticisme.) et, en même temps, à avancer vers les solidarités nécessaires.

Enfin, nous avons trouvé une solution, votée par le Sénat, pour Paris et l’Île-de-France. Je remercie M. Dallier, qui en a parlé avec passion, sans oublier les autres.

Nous étions sortis sans texte de la première lecture. Cette fois, nous nous sommes accordés sur un ensemble de dispositions longuement étudiées. Pour ma part, je fais confiance aux mouvements de l’histoire : le processus se poursuivra. Il y aura des points à améliorer, bien sûr, et nul ne peut prétendre que ce texte est définitif. Pour autant, c’est indéniable, le mouvement est là !

Nous avons évoqué les pôles ruraux, que nous considérons comme complémentaires. Nous avons voté la dépénalisation du stationnement, une grande avancée voulue par beaucoup d’élus. Nous avons adopté des dispositions pour prévenir les inondations, ce sujet qui tenait tellement au cœur de certains de nos collègues. Après tout, si on peut avancer, ne serait-ce que par rapport à cela, ce n’est pas rien !

J’invite donc chacun à bien réfléchir aux différentes composantes du texte, à ce qui se trouve de part et d’autre de la balance. Je suis optimiste et je pense qu’il faut continuer d’avancer. Toutefois, encore faut-il arriver avec un texte à la table de la commission mixte paritaire ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi dans le texte de la commission, modifié.

J'ai été saisi d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

M. le président. Voici le résultat du scrutin n° 10 :

Nombre de votants 347
Nombre de suffrages exprimés 303
Pour l’adoption 156
Contre 147

Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles