M. René Vandierendonck. Naturellement, il ne nous apparaît pas nécessaire qu’elle soit majoritaire, dès lors que – le parti socialiste a voulu que ce soit dit – tous les éléments relatifs, en particulier, aux votes les plus importants, aux majorités qualifiées, etc. sont précisés dès le départ.
Par conséquent, il faut être extrêmement rigoureux sur le contenu de l’appel à concurrence initial qui est unique. Sous cette réserve, et c’est le sens des amendements que nous avons déposés, nous ne faisons pas obstacle – pas plus, d’ailleurs, que le Conseil d’État – à un niveau de participation qui pourrait s’établir entre 34 % et 85 %.
Ce nouvel outil est à mes yeux un élément de plus dans la panoplie de la décentralisation que nous voudrions vraiment intensifier, mais dont nous sommes bien conscients qu’elle ne sera pas accompagnée, à coup sûr, des moyens publics correspondants. C’est pourquoi nous tentons de cadrer le dispositif pour rendre possibles les évolutions nécessaires. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Jean-Vincent Placé.
M. Jean-Vincent Placé. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nos collectivités locales prennent de plus en plus d’importance dans le paysage institutionnel. Pour le groupe écologiste, très attaché à une gouvernance décentralisée de la République, c’est une bonne chose ; nous aspirons même à aller beaucoup plus loin. Toutefois, le transfert de compétences ne s’est pas toujours accompagné des financements suffisants, aboutissant tout à la fois à une mise à mal des services publics de proximité et à des difficultés budgétaires pour les collectivités territoriales.
De ce fait, les collectivités cherchent de nouveaux moyens d’assurer leurs missions de la façon la plus efficiente. Par exemple, ces dernières années, elles ont eu de plus en plus recours aux partenariats public-privé, les PPP, qui ont la particularité de déléguer une mission globale de service public à une entreprise privée ou à un partenaire public. Les inconvénients de ce type de contrat sont connus : une gouvernance déléguée au privé, une logique de profit défavorable au contribuable et une montée des coûts de l’investissement pour la collectivité, autant d’éléments qui rendent les écologistes très critiques vis-à-vis des partenariats public-privé.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Ce sont des dettes durables transmises à nos enfants et petits-enfants !
M. Éric Doligé. Mais non !
M. Jean-Vincent Placé. Monsieur le président Sueur, je vous remercie de cet apport important à notre discussion !
M. Éric Doligé. Quand on emprunte, c’est pareil !
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Dans ce cas, autant emprunter !
M. le président. Mes chers collègues, veuillez écouter l’orateur !
M. Jean-Vincent Placé. Nos collègues du Loiret ont de nombreuses occasions de se parler ; peut-être pourraient-ils m’épargner leurs échanges lors de mon intervention… (Sourires.) Mais, eu égard à l’amitié que je leur porte et au respect qu’ils m’inspirent, je suis très attentif à cette discussion de haut niveau ! (Nouveaux sourires.)
J’en reviens à mon propos.
Les sociétés d’économie mixte se sont révélées, quant à elles, un bon compromis alliant l’expertise du privé pour l’exécution d’un contrat et la gouvernance des élus pour les choix stratégiques et politiques. Concrètement, il est important de garder la mainmise sur ce que nous attendons d’un nouveau projet : quelle politique tarifaire sera appliquée ? Quel public cible-t-on ? Quelles sont les priorités du service ?
Actuellement, les sociétés d’économie mixte permettent de répondre intelligemment à ces questions, grâce à l’instauration d’une entité comprenant au moins sept actionnaires, mais aussi à l’attribution d’une part majoritaire du capital aux collectivités locales, ainsi qu’à une véritable transparence due aux procédures de mise en concurrence.
La « SEM à opération unique » proposée notamment par notre éminent collègue Jean-Léonce Dupont est, de fait, à mi-chemin entre le PPP et la SEM classique ; elle vise à offrir aux collectivités territoriales un outil plus souple que la SEM pour allier la gouvernance publique avec le savoir-faire du privé.
En outre, la SEM à opération unique borne la société nouvellement créée à l’exécution d’un contrat, à la suite de quoi elle n’a plus vocation à exister, ce qui constitue une avancée par rapport aux SEM actuelles. Elle peut aussi permettre d’éviter de recourir aux PPP, ce qui est plutôt positif.
Cependant, je m’interroge sur la pertinence de la création d’un outil juridique supplémentaire, la palette des possibilités étant déjà assez large, avec les SEM, les sociétés publiques locales, les sociétés publiques locales d’aménagement ou encore les syndicats intercommunaux à vocation unique, même si ces dernières entités ne sont pas exactement de même nature... Cette SEM à opération unique s’éloigne encore un peu plus d’une réelle gouvernance publique. D’ailleurs, la proposition de loi ne cache pas son objectif d’éviter les retours à la régie.
Vous ne m’en voudrez pas de dire que cette forme de privatisation rampante des services publics est assez inquiétante, car les collectivités territoriales se sont révélées un véritable rempart social pour les Français depuis le désengagement de l’État dont nous avons déjà parlé.
Par ailleurs, d’autres questionnements tout à fait justifiés s’ajoutent aux premiers : avec un minimum de participation au capital de 34 %, quelles sont les garanties que la collectivité locale soit décisionnaire, alors qu’elle devra participer aux risques financiers ? Quelles sont les garanties en termes de transparence ? En effet, la mise en concurrence est peut-être une procédure complexe, mais elle a été mise en place pour éviter des dérives bien connues – c’est une évidence qu’il convient cependant de rappeler. Le fait que la mise en concurrence ait lieu non pas lors de la conclusion du contrat, mais à la constitution de la société, lors du choix de l’actionnaire, laisse le groupe écologiste dubitatif.
Pour conclure, vous l’aurez compris, la SEM à opération unique ne nous paraît pas infamante, d’autant plus que le texte de la proposition de loi a été amélioré par notre éminent rapporteur Jacques Mézard. Mais nous ne sommes pas convaincus. Si cet outil offre une meilleure option que le recours aux partenariats public-privé, nous lui préférons les SEM classiques, ou les autres entreprises publiques locales, davantage tournées vers une gouvernance publique.
Le groupe écologiste a donc décidé de s’abstenir sur cette proposition de loi, même si cette dernière ne suscite ni diatribe ni vindicte particulière de sa part, car elle a été élaborée, j’en suis sûr, dans un esprit constructif et utile pour les collectivités locales, sur l’initiative, entre autres, de Jean-Léonce Dupont, dont nous connaissons tous l’attachement au service public. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et au banc des commissions. – M. Hervé Marseille applaudit également.)
M. le président. La parole est à M. Antoine Lefèvre.
M. Antoine Lefèvre. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, les sociétés d’économie mixte sont, dans notre paysage institutionnel et dans la pratique de la gestion des collectivités locales, une réalité qui a pris de plus en plus d’importance.
Leur origine est lointaine, puisque le premier texte autorisant la participation des collectivités territoriales à des sociétés est la loi Strauss du 12 avril 1906. C’est à la fin de la Première Guerre mondiale que les décrets-lois Poincaré de 1926 ont marqué le point de départ de l’économie mixte locale ; vous l’avez rappelé tout à l’heure, madame la ministre.
Cependant, et comme cela a déjà été souligné, c’est la loi du 7 juillet 1983, adoptée à l’unanimité par le Parlement, qui a permis l’éclosion des sociétés d’économie mixte locales. Celle-ci sera de nouveau modifiée par la loi du 2 janvier 2002, fruit d’une proposition de loi déposée conjointement au Sénat et à l’Assemblée nationale, comme le texte dont nous discutions aujourd’hui, et qui avait, elle aussi, été adoptée à l’unanimité.
Depuis la loi de 1983, les sociétés d’économie mixte ont largement prospéré. La décentralisation, fait constitutionnel, tend à laisser à toute collectivité territoriale, petite ou grande, commune, intercommunalité, département, région ou bientôt nouvelle métropole, la liberté de réaliser ses interventions. L’important est de laisser à chaque organe exécutif d’une collectivité, sous le contrôle de son organe législatif, le choix des moyens pour les réaliser. En deux mots, chacun a bien compris qu’il s’agissait de liberté, mais aussi de responsabilité.
Nous sommes donc invités à discuter une proposition de loi dont la nécessité, ce débat en témoigne, n’est contestée par personne. Notre collègue Jean-Léonce Dupont, auteur de cette proposition de loi avec Hervé Marseille et les membres de l’UDI-UC, l’a rappelé avant moi. Ce texte d’initiative parlementaire, que j’ai eu l’honneur de proposer à mes collègues du groupe UMP, recueille un large soutien, puisqu’il a été cosigné par des collègues appartenant aux principaux groupes de notre assemblée. Il est aussi parallèlement déposé à l’Assemblée nationale.
Il vise à inscrire, dans le droit, le principe d’une SEM contrat, rebaptisée par notre commission des lois « SEM à opération unique », type nouveau et chaînon manquant, si je puis dire, de la gamme des entreprises publiques locales. Oui, monsieur Placé, c’est bien d’un dispositif complémentaire et utile qu’il s’agit !
Dispositif de coopération intégré, institutionnalisé au sein d’une co-entreprise, la SEM à opération unique permettra à la collectivité territoriale d’assumer son rôle de contrôle et de pilotage stratégique d’une mission d’intérêt général au sein d’une société, au cours de conseils d’administration réguliers et de réunions programmées de suivi.
Le principe consiste à créer une SEM qui durera seulement le temps de l’exécution d’un contrat à objet exclusif. Une collectivité territoriale fonde une société dont l’unique objet sera la réalisation d’une opération spécifique de service public essentielle à la vie locale, dans les secteurs du transport, de l’eau ou des déchets, ou encore pour de grands équipements structurants, dont l’exécution est l’objet du contrat.
C’est ainsi que la collectivité lance un appel d’offres qui, au lieu de porter sur l’attribution d’un contrat à un partenaire, vise essentiellement à choisir un partenaire pour ce contrat. La collectivité ne sera plus tenue d’être majoritaire dans la SEM. Elle pourra librement fixer sa participation au capital social entre 34 % et 85 %, contre une fourchette actuelle de 50 % à 85 % pour les SEM classiques.
Cette proposition, qui a été lancée par la Fédération des entreprises publiques locales – Jean-Léonce Dupont l’a rappelé –, répond à une véritable préoccupation des élus locaux, confrontés aux réalités de l’économie de leurs territoires. À cet égard, une nouvelle mouture de SEM s’impose. Celle-ci est bienvenue dans le contexte économique actuel, face à la raréfaction des capacités financières des collectivités territoriales comme des opérateurs privés.
Nous nous sommes fondés sur notre expérience de parlementaires, sénateurs ou députés, et souvent de maires. Eh oui, cher Jacques Mézard, le cumul a encore du bon ! (Marques d’approbation sur les travées du RDSE.)
M. Charles Revet. Bon exemple !
M. Jacques Mézard, rapporteur. Et même excellent !
M. Antoine Lefèvre. Nous avons ainsi pu mesurer combien il était nécessaire de créer cette nouvelle formule. Je relève à ce propos que plus aucun parlementaire ne pourra, à l’avenir, faire bénéficier nos territoires de son expérience et de son expertise en dirigeant une SEM. C’est un peu fâcheux, mais il s’agit là d’un autre sujet !
M. Henri de Raincourt. C’est ridicule !
M. Jacques Mézard, rapporteur. Le règne des apparatchiks…
M. Antoine Lefèvre. Chacun dans cet hémicycle a pu le mesurer, nos concitoyens sont de plus en plus attentifs à l’implication de leurs élus locaux dans la mise en œuvre de services publics de qualité, au meilleur coût et dans le respect de l’intérêt général.
La SEM à opération unique apporte une réponse concrète et opérationnelle à cette attente légitime d’un contrôle renforcé, par leurs représentants élus. En assurant la présence des élus au sein des instances dirigeantes, elle leur garantit le contrôle de la stratégie et de la conduite opérationnelle. Disposant d’une minorité de blocage, le président du conseil d’administration ou du conseil de surveillance sera nécessairement l’un d’entre eux. Il préservera ainsi l’influence de la collectivité au sein de la nouvelle structure.
Je salue, à ce titre, l’excellent travail de notre rapporteur et collègue Jacques Mézard, tendant à préciser et à sécuriser le dispositif proposé. La présente mouture, qui a clarifié le texte d’origine, précise les différentes étapes : la délibération, la définition des principales caractéristiques de la future société, l’acte par lequel l’opération est confiée, les procédures de mise en concurrence et de publicité, la conclusion du contrat entre la personne publique et la SEM à opération unique et, enfin, la définition des modalités de dissolution à l’issue de la réalisation du projet.
Cependant, je me suis permis de déposer quelques amendements visant à clarifier le dispositif. Les cinq premiers d’entre eux tendent à prendre en compte des remarques opportunes émanant des interlocuteurs du secteur privé et découlant des observations du Gouvernement. En effet, certains de ces amendements, déposés en commission, sont devenus sans objet du fait de la réécriture de l’article 1er par notre rapporteur. (M. Jean-Léonce Dupont acquiesce.)
Quant au sixième amendement, il tend à ajouter les baux emphytéotiques administratifs à la liste des procédures envisageables pour recourir à des SEM à opération unique. Ces derniers figuraient, dans la rédaction initiale, aux côtés des délégations de service public, des concessions de travaux, des concessions d’aménagement et des marchés publics. Je crois savoir que le Gouvernement serait favorable à cet ajout. Du reste, notre rapporteur s’est montré ouvert aux amendements déposés par les auteurs des propositions de loi consacrées à ce sujet, au rang desquels je suis heureux de figurer.
Les sociétés d’économie mixte sont des outils au service de l’intérêt général. Gaston Defferre l’a du reste souligné ici même, au Sénat, en avril 1983 : « Les sociétés d’économie mixte auront désormais le droit d’exercer toutes les compétences d’intérêt général, autres qu’administratives, dévolues aux collectivités territoriales. De plus, elles deviendront un instrument permanent d’action à la disposition des élus. […] En ce qui concerne la forme de ces sociétés, la société anonyme a été retenue ; c’est la plus répandue, la plus souple. »
Après le dépôt initial de cette proposition de loi par presque toutes les composantes de la Haute Assemblée, un consensus s’est fait jour au sein de la commission de lois au sujet des amendements déposés. De surcroît, nous avons la certitude d’être « dans les clous » du droit communautaire, qu’il s’agisse des décisions de la Commission européenne ou de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne. Ces deux considérations doivent nous inciter à adopter ce texte, qui constitue avant tout une marque de confiance à l’égard des élus locaux. En cette période où de tels témoignages se font rares, vous conviendrez, mes chers collègues, que l’occasion est bonne à saisir ! Nous ne pouvons que nous en réjouir.
Pour toutes ces raisons, les membres du groupe auquel j’appartiens voteront cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Jean-Léonce Dupont et Mme Renée Nicoux applaudissent également.)
M. Charles Revet. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Hervé Marseille.
M. Hervé Marseille. Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, avant tout, je tiens à saluer le travail de notre collègue Jean-Léonce Dupont,…
M. Charles Revet. Il a bien travaillé, comme toujours ! (Sourires – M. Jean-Léonce Dupont rit.)
M. Hervé Marseille. … qui a parfaitement présenté cette proposition de loi, dont le but est de permettre la création de sociétés d’économie mixte à opération unique.
L’objectif est clair : donner aux collectivités le plus grand nombre d’outils pour agir sur nos territoires. Aussi, la palette d’interventions doit être large et servir la proactivité de nos collectivités.
Ce texte a été conçu en vue de combler un vide de notre édifice juridique. En effet, si de nombreux pays européens comme l’Allemagne, l’Espagne ou encore l’Italie possèdent un équivalent au régime juridique que nous vous proposons, la France n’en est pas moins en retard sur ce point. Pourtant, l’évolution législative récente semble presque abondante.
La SEM locale, au capital nécessairement partagé entre des capitaux publics et des capitaux privés, a longtemps été la seule entité juridique de forme sociale à la disposition des collectivités territoriales et de leurs groupements. Le principe général de concurrence, tout particulièrement dans le domaine de la commande publique, a conduit à une démultiplication des entreprises publiques locales.
Afin de nouer une relation plus directe avec les outils efficaces de développement local, le Parlement a créé la société publique locale d’aménagement, ou SPLA, par la loi du 13 juillet 2006. Mais la restriction de l’objet de la SPLA interdisait la mise en œuvre d’une relation dite in house, ou prestation intégrée, dans les autres secteurs d’activité traditionnels des SEM – aménagement, construction, gestion des services public, etc. C’est pourquoi la loi du 28 mai 2010, issue d’une proposition de loi adoptée à l’unanimité, a créé la société publique locale.
L’évolution des structures témoigne du souhait unanimement exprimé par les élus de disposer d’outils efficaces. Au demeurant, l’adoption à l’unanimité du dispositif introduisant les SPL en est l’illustration.
Le présent texte suit l’évolution que je viens d’évoquer. Il procède par ailleurs d’une réflexion de bon sens. Il s’agit d’allier les valeurs de la gestion directe à l’intérêt que représente, pour la collectivité, la maîtrise de son service public, tout en préservant les atouts de la gestion déléguée. L’objectif est ambitieux, compte tenu de ces trois éléments qu’il convient de coordonner. Il n’en est pas moins à notre portée, à travers le dispositif qui nous est présenté. L’enjeu est également d’atteindre le bon équilibre entre le contrôle de la prestation assurée et la nécessaire maîtrise des dépenses publiques.
Je souligne qu’aucun frein européen ne s’oppose à la démarche engagée via le présent texte. En effet, la Commission européenne a déjà validé la création de ce type de société et la Cour de justice de l’Union européenne a jugé, le 15 octobre 2009, dans son arrêt Acoset, que les dispositions du traité autorisent l’attribution directe de la gestion d’un service public à une SEM spécialement créée aux fins de fourniture de ce service et ayant un objet social unique.
Aussi, pour permettre à nos collectivités d’atteindre les buts visés et garantir la bonne gestion de nos territoires, les SEM à opération unique reposeraient sur un contrat défini préalablement. Elles disposeraient d’un partenariat sécurisé et économiquement performant. En outre, leur action serait fondée sur une vision à long terme et sur des intérêts partagés.
Ces principes différencient la SEM à opération unique du régime général des SEM, dès lors que serait créée une société dédiée, constituée entre la personne publique et l’opérateur choisi selon une procédure de mise en concurrence. De fait, cette mise en concurrence n’aurait plus lieu lors de la conclusion du contrat mais à la constitution de la société, au moment du choix de l’actionnaire privé et de la détermination des caractéristiques principales du futur contrat.
Par ailleurs, la procédure d’attribution formalisée, organisée par la loi, conduira à désigner le partenaire privé qui sera associé au capital de l’entreprise, aux côtés de la personne publique à l’initiative du projet. D’ailleurs, le Conseil d’État a indiqué que le régime juridique des SEM ne pourrait pas convenir aux buts visés par les SEM à opération unique. Cette instance a donc précisé, dès la fin de l’année 2009, qu’une nouvelle société à participation publique devrait être instituée.
Ainsi encadrée par les observations du Conseil d’État, de la Commission européenne et de la CJUE, cette proposition de loi ne se voit opposer aucune réserve juridique. Elle pourrait être un vecteur de modernisation de l’action publique locale et constituerait un nouveau type de société complétant avantageusement la palette des interventions qui s’offrent aux collectivités. Nul doute qu’une telle création serait directement au service des Français, étant donné qu’elle contribuerait à rendre l’action publique plus efficace et plus efficiente. Notre collègue Jean-Léonce Dupont l’a d’ailleurs relevé à plusieurs reprises, la SEM à opération unique est « le chaînon manquant de la gamme EPL, une forme particulièrement aboutie de délégation de service public dans laquelle chacun joue sa partition : les collectivités fixent le cap et maîtrisent le cours des opérations, et les opérateurs privés amènent leur expertise et leur capacité d’innovation. »
Du point de vue des garanties, la SEM à opération unique tend, d’une part, à doubler le contrôle contractuel d’un contrôle opérationnel et, d’autre part, à garantir l’attribution de la présidence à un représentant de la collectivité tout en assurant à cette dernière une minorité de blocage. Aussi, le présent texte donne à l’institutionnel le leadership dans la gestion de la SEM à opération unique. Voilà de quoi rassurer notre collègue Jean-Vincent Placé qui a évoqué cette question il y a quelques instants !
Certains détracteurs de ce texte ont cherché à opposer la SEM à opération unique à la délégation de service public. Néanmoins, lorsque la question a été posée au délégué général de l’Union des transports publics et ferroviaires, ce dernier a précisé qu’il était toujours intéressant de disposer d’un outil supplémentaire de contractualisation.
Je me félicite que le Gouvernement soit favorable à cette démarche. Je relève par ailleurs que ce texte a été adopté, en commission, à l’unanimité des votants. Je salue et remercie chacun d’entre eux.
Je tiens à féliciter M. le rapporteur, Jacques Mézard, de son écoute et de la prise en compte des différentes observations qui lui ont été présentées par les divers acteurs de ce dossier.
Je ne doute pas que ce texte trouvera également un écho favorable sur toutes les travées de l’Assemblée nationale, tant il est attendu par les élus locaux. Je relève notamment que notre collègue Hugues Fourage, député socialiste de la Vendée, a défendu ce dispositif en ces termes : « Les collectivités sont beaucoup plus dessaisies dans le cadre d’une délégation de service public. La SEM contrat n’est pas une invention de parlementaires, elle a été validée par le droit européen et le Conseil d’État. Elle est un bon moyen d’allier la souplesse du privé avec une gouvernance publique. Je n’y vois donc que des avantages. »
Madame le ministre, ces mots sont ceux d’un membre de votre majorité, et nous nous en réjouissons ! J’ajoute que, si cette forme d’EPL voyait le jour, le groupe des EPL constituerait, pour nos collectivités, un ensemble d’outils leur permettant de mettre en œuvre une politique cohérente, durable et dotée d’une véritable unité de décision et d’action.
Ainsi, la mutualisation des services communs de ces entreprises servirait à la coopération locale, dans une perspective de rationalisation de l’action publique. Je regrette que ce type de dispositif n’ait pas été pris en considération, notamment dans le cadre des réflexions portant sur le Grand Paris. Il s’agissait alors de moderniser et de rationaliser l’action publique. Voilà un moyen de combler cette lacune !
Pour l’ensemble de ces raisons, les membres du groupe UDI-UC soutiendront cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées de l’UDI-UC, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Philippe Esnol.