M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. La diminution des effectifs dans les services déconcentrés n’est pas pour rien dans cet affaiblissement. Alors que de nombreuses non-conformités sont détectées, les suites données aux contrôles sont rares et peu contraignantes : 16 % seulement des contrôles ayant détecté des anomalies moyennes ou majeures ont débouché sur davantage qu’un simple avertissement. Ces deux exemples figurent pourtant au cœur des missions régaliennes de l’État.
Pour éviter que des situations de ce type ne se multiplient, la Cour invite les pouvoirs publics à recourir bien moins systématiquement à la réduction uniforme des dépenses dans l’ensemble des services, selon la méthode dite du « rabot ». Largement utilisée jusqu’ici, parce qu’elle était efficace – il faut en convenir – pour produire rapidement des économies importantes, elle présente l’inconvénient d’affecter sans discernement les services les plus utiles et performants. Dans un nombre croissant de services de l’État, en particulier déconcentrés, elle conduit l’État à ne plus exercer certaines missions prévues par la loi, notamment les contrôles. C’est pourquoi, au rabot, la Cour recommande de substituer des réformes ciblées sur les politiques les moins performantes, en s’appuyant sur les évaluations disponibles et en recentrant les politiques et les dispositifs publics sur les objectifs et les publics prioritaires.
En conclusion, je veux insister sur la dimension positive et constructive de ce rapport, malgré l’éclairage que nous dirigeons sur quelques dysfonctionnements ou dérapages. Oui, les administrations peuvent largement progresser pour être plus efficaces dans l’exercice de leurs missions. Oui, il est possible de ralentir sensiblement la croissance des dépenses publiques pour entamer au plus vite le désendettement du pays. Oui, cette démarche est une opportunité sans précédent et, d’une certaine manière, une chance historique pour moderniser nos administrations, toutes nos administrations, petites ou grandes, et redonner confiance dans les services publics. Oui, ces évolutions peuvent permettre, sans retarder le retour à l’équilibre structurel des comptes, de redonner des marges de manœuvre pour fixer de nouvelles priorités dans l’action publique, pour stimuler la croissance, pour répondre à des besoins en évolution constante ou pour alléger la pression fiscale.
Cela suppose d’engager rapidement les réformes utiles qui ont été régulièrement repoussées. Cela suppose qu’aucun acteur public ne s’exonère d’un nécessaire questionnement sur son utilité et son efficacité. Cela suppose de s’intéresser bien davantage aux résultats des politiques publiques, à leur impact concret, qu’à l’importance des moyens qui leur sont confiés. Cela suppose de tenir bon face aux inévitables résistances qui se manifestent et de dépasser, par la pédagogie, les frilosités, les corporatismes et les conformismes. Les évolutions peuvent déranger des habitudes, remettre en cause des rentes de situation ou priver d’aides publiques certains qui ne devaient pas en bénéficier. On a coutume de dire que derrière chaque niche fiscale se cache un chien, mais, derrière chaque euro mal dépensé ou gaspillé, on trouve toujours des intérêts particuliers. Or l’intérêt général, qui n’est jamais la somme des intérêts particuliers, doit toujours prévaloir.
Cette invitation aux réformes, au redressement des comptes, à la modernisation publique n’a qu’un but, qui est la raison d’être des juridictions financières : éclairer les décideurs, les élus que vous êtes, mais aussi les citoyens, et leur donner les moyens d’adapter les services publics aux enjeux de demain.
Mesdames, messieurs les sénateurs, je vous souhaite bonne lecture du rapport. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, du groupe écologiste, du RDSE, de l'UDI-UC et de l'UMP.)
M. le président. Monsieur le Premier président, le Sénat vous donne acte du dépôt du rapport annuel de la Cour des comptes.
La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances.
M. François Marc, rapporteur général de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le Premier président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais remercier M. Migaud de la présentation qu’il vient de faire du rapport public annuel de la Cour des comptes. Depuis 1832, année de naissance de Jules Ferry et de Gustave Eiffel, la présentation de ce rapport contribue à permettre à nos concitoyens d’apprécier le bon emploi des deniers publics par l’ensemble des administrations. C’est à juste titre que la presse s’en fait l’écho, en mettant en exergue les défaillances, les recommandations formulées et, plus rarement, les progrès réalisés – pourtant, ils sont nombreux.
Cette remise du rapport présente un caractère solennel – l’exemplaire superbement relié qui a été remis à M. le président du Sénat appelle assurément une dédicace (Sourires.) –, mais elle s’inscrit dans un cycle de rencontres régulières, notamment dans le cadre de la commission des finances. À cet égard, les importants travaux produits par la Cour des comptes sur le projet de loi de règlement et, plus récemment, la création du Haut Conseil des finances publiques ont augmenté les occasions qui nous sont données de vous entendre, monsieur le Premier président.
La mission de contrôle des finances publiques exercée par la Cour des comptes est partagée avec le Parlement, en particulier ses commissions en charge des finances. Le contrôle budgétaire est en effet au cœur des activités des rapporteurs spéciaux ; la commission des finances a d’ailleurs rendu public, mercredi dernier, son programme de contrôle pour cette année.
Dans le cadre de sa mission d’assistance au Parlement et au Gouvernement, la Cour des comptes transmet au Parlement l’ensemble de ses travaux et mène régulièrement des enquêtes, à la demande des commissions chargées des finances et des affaires sociales. Pour la commission des finances, ce sont ainsi cinq enquêtes qui sont réalisées chaque année et qui donnent lieu à une audition pour suites à donner, en présence des magistrats instructeurs de la Cour des comptes et des administrations concernées. Cette procédure éprouvée permet de renforcer la portée des contrôles.
Pour les prochains mois, nous sommes d’ores et déjà convenus, avec la Cour des comptes, de la remise en juin 2014 de deux enquêtes portant, respectivement, sur les contrats de projet État-région et sur l’ANRU, l’Agence nationale pour la rénovation urbaine. La commission des finances s’intéresse aussi tout particulièrement aux politiques transversales : nous avons ainsi demandé une « enquête 58-2°» portant sur le recours par l’État aux consultants extérieurs.
Notre travail conjoint peut être fructueux. À titre d’exemple, s’il a été mis fin, dans une assez large mesure, à la sous-budgétisation des frais de justice, c’est sous les efforts conjoints et l’effet des observations réitérées de la commission des finances et de la Cour des comptes. Bref, c’est bien dans le cadre d’une « coproduction » du contrôle budgétaire que le Parlement et la Cour des comptes obtiennent des résultats concrets pour améliorer la performance de l’action publique.
J’en viens à présent au contenu du rapport public annuel. Compte tenu de la proximité des élections municipales, la présente édition consacre une moindre place aux finances locales que les précédents millésimes ; nous ne pouvons, en tant que représentants des territoires, que nous féliciter d’une telle retenue, qui évite que des contrôles puissent être instrumentalisés dans le cadre des campagnes électorales à venir.
Quatre politiques publiques ont été particulièrement étudiées : l’agriculture ; la défense et l’espace ; l’éducation et la jeunesse ; la santé et la cohésion sociale.
Je ne dresserai pas l’inventaire des nombreux sujets abordés ; je limiterai mon propos à quelques thématiques, reprenant notamment des préoccupations récentes ou récurrentes de la commission des finances.
À propos de la fiscalité liée au handicap, la Cour met en exergue les difficultés d’évaluation des dépenses fiscales. Nous savons que la question des dépenses fiscales constitue un enjeu essentiel, puisque celles-ci représentent au total près de 70 milliards d’euros dans un budget annuel. Ces travaux rejoignent donc pleinement notre préoccupation d’une meilleure évaluation du coût et de l’efficacité des dépenses fiscales dans leur contribution à la mise en œuvre des différentes politiques publiques.
En matière de politique éducative, comment ne pas partager le constat de la Cour des comptes selon lequel les internats d’excellence ne répondent pas à une définition assez rigoureuse et à des critères d’évaluation suffisamment robustes ? La notion nouvelle d’internat de la réussite dans le deuxième programme d’investissements d’avenir vise à répondre aux insuffisances des internats d’excellence. Ce sera, pour la commission des finances du Sénat, un sujet de vigilance dans notre suivi attentif de l’ensemble des opérations financées dans ce cadre.
Enfin, plusieurs sujets portent sur des questions sur lesquelles la commission des finances s’est penchée au cours des derniers mois.
Concernant les développements de la Cour des comptes sur les missions fiscales des douanes, je rappellerai les travaux de nos collègues Philippe Dallier et Albéric de Montgolfier sur les questions posées à l’administration des douanes par le développement du commerce en ligne en matière de lutte contre la fraude fiscale. Nos collègues devraient prolonger ces travaux cette année en regardant les problématiques posées par ce développement à l’administration fiscale.
Par ailleurs, s’agissant des suites données aux observations de la Cour, je relèverai notamment les développements sur la gestion des déchets ménagers, qui font écho au récent rapport de nos collègues Jean Germain et Pierre Jarlier sur le bilan et les perspectives d’évolution de la redevance et de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères.
Vous avez évoqué, monsieur le Premier président, la partie relative à la SOVAFIM. À ce sujet, notre collègue Philippe Dominati a produit un rapport sur le pilotage du projet de centre du Gouvernement dans lequel il s’interrogeait déjà sur le rôle de cette société et soulignait le caractère « acrobatique » de la solution juridique et financière retenue. Concernant toujours les services du Premier ministre, notre collègue pourra également utilement exploiter le présent rapport dans le cadre du contrôle qu’il prévoit d’effectuer sur la direction de l’information légale et administrative.
Enfin, s’agissant de l’examen des partenariats public-privé du plan Hôpital 2007, la Cour des comptes confirme la nécessité d’une grande prudence, que la commission des finances a toujours recommandée sur ce type de projets. En particulier, la question de l’expertise et de l’instruction, par les services de l’État, de contrats complexes mérite d’être creusée. La commission d’enquête constituée sur l’initiative du groupe socialiste sur les modalités du montage juridique et financier et l’environnement du contrat retenu in fine pour la mise en œuvre de l’écotaxe poids lourds, qui a d’ailleurs entendu la Cour des comptes cet après-midi même, sera sans doute une occasion de le faire de manière encore plus détaillée sur des projets spécifiques.
En conclusion, mes chers collègues, je dirai que les recommandations de la Cour des comptes sont des plus utiles, dans un contexte où le Gouvernement entend désormais faire porter principalement l’effort de rétablissement des comptes publics par des économies sur les dépenses, qui devront représenter plus de 50 milliards d’euros au cours de la période 2015-2017. La Cour nous livre en effet des pistes de réflexion précieuses pour relever ce défi.
Je note que la Cour estime qu’« un tel effort apparaît possible sans remettre en cause la qualité des services publics et l’efficacité de la redistribution. Il exige toutefois de mettre en œuvre, dans l’ensemble des administrations publiques, une démarche ambitieuse de recherche d’économies impliquant des réorganisations, des simplifications des procédures, des remises en cause des interventions les moins efficaces et des redéploiements de moyens vers les objectifs prioritaires ».
Voilà un message d’espoir en même temps qu’un programme de travail que chacun sait particulièrement ambitieux et exigeant ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à Mme la présidente de la commission des affaires sociales.
Mme Annie David, présidente de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, monsieur le Premier président de la Cour des comptes, monsieur le ministre, mes chers collègues, c’est une dure mission que de prendre la parole après l’excellent discours de M. Migaud et la non moins excellente intervention du rapporteur général de la commission des finances. En tant que présidente de la commission des affaires sociales, j’aurai toutefois une vision moins financière du rapport de la Cour des comptes et mes conclusions ne seront sans doute pas tout à fait les mêmes.
Le dépôt en séance publique du rapport annuel de la Cour des comptes témoigne de manière solennelle, chaque début d’année, du rôle joué par la Cour des comptes dans l’information du Parlement. Comme vous l’avez rappelé, monsieur le Premier président, ce rôle se décline en bien d’autres occasions, au travers de l’ensemble des rapports publics financiers ou thématiques, des enquêtes réalisées à la demande des commissions des finances ou des affaires sociales, ou des référés qui leur sont communiqués.
Rendu public ce matin, le rapport annuel est, comme à l’accoutumée, le fruit d’un travail considérable. Il comporte toujours, pour les élus que nous sommes, de multiples sources d’intérêt dans tous les domaines de l’action publique, nationale ou locale, comme nous venons une nouvelle fois de le constater. Cela est particulièrement vrai pour les membres de la commission des affaires sociales, commission dont le champ de compétence intègre une dimension financière de manière beaucoup plus visible depuis l’instauration des lois de financement de la sécurité sociale.
Les finances sociales représentent en effet, chacun le sait, près de la moitié des comptes publics. C’est dire si nous sommes attentives et attentifs aux analyses régulièrement effectuées par la Cour en la matière. Veillons toutefois à ne pas ignorer la spécificité des finances sociales. Celles-ci sont alimentées à près de 90 % par des contributions sur les revenus d’activité ou de remplacement des assurés sociaux. Cette fraction socialisée de leur revenu leur ouvre, en contrepartie, des droits qui leur permettent de faire face aux aléas de la maladie, aux charges familiales ou à la vieillesse.
Il est bon de garder cette réalité à l’esprit, car elle montre les limites d’une analyse purement comptable des dépenses sociales.
Le rapport public fait le point, comme chaque année, sur la situation d’ensemble des finances publiques. J’ai bien noté les observations de la Cour sur l’écart constaté, en 2013, entre prévisions et réalisations, et sur les incertitudes qui affectent les objectifs de réduction des déficits en 2014.
Vous soulignez que cette situation est moins liée aux dépenses, qui ont fortement ralenti ces dernières années, qu’à un essoufflement sans précédent des recettes, dans un contexte de croissance à l’arrêt et de dégradation de la situation de l’emploi. Dans ces conditions, est-il juste, comme semble le préconiser la Cour, d’engager une nouvelle réduction massive des dépenses publiques ?
Permettez-moi de penser que si la Cour est pleinement dans son rôle lorsqu’elle dresse un diagnostic précis et incontestable de nos comptes publics, c’est aux représentants élus de déterminer, démocratiquement, les orientations de la politique budgétaire. Vous l’avez d'ailleurs vous-même souligné, monsieur le Premier président, un tel débat ne peut être escamoté ou simplement considéré comme tranché une fois pour toutes par les avis de la Commission européenne ou de collèges d’experts, qu’ils soient nationaux ou internationaux.
Je ne peux qu’exprimer ma très vive inquiétude face à la perspective de réduction de dépenses cumulées de 50 milliards d’euros sur trois ans, d’autant que ces réductions pourraient être plus importantes encore, précise la Cour, si la croissance devait être revue à la baisse, comme ce fut le cas toutes ces dernières années.
Cela démontre à mes yeux que la réduction des déficits ne peut tenir lieu de politique économique. En France, comme ailleurs en Europe, l’austérité entretient la récession. Elle pèse sur l’activité et la consommation tout en pénalisant davantage les plus fragiles de nos concitoyennes et de nos concitoyens.
Au final, l’horizon du retour à l’équilibre est sans cesse repoussé du fait même de l’impact dépressif des mesures censées y contribuer. On mesure, dans le domaine social, les conséquences négatives de ce cercle vicieux, alors que les besoins de la population restent considérables, notamment ceux qui sont liés à la santé et au vieillissement, et que les prestations sociales forment une part importante du pouvoir d’achat.
J’en viens aux observations regroupées dans le rapport public annuel. Plusieurs d’entre elles touchent au domaine social, qu’il s’agisse de suites données à de précédents rapports ou de sujets abordés pour la première fois cette année.
J’évoquerai d’abord celles qui concernent le recours aux partenariats public-privé pour financer les investissements hospitaliers. La Cour souligne que ces procédures ont été engagées de manière précipitée, dans des conditions généralement déséquilibrées et désavantageuses pour les établissements. Nous ne sommes pas véritablement étonnés par ce constat, qui doit cependant nous alerter sur les conséquences des contraintes excessives imposées à l’investissement public lorsqu’elles ont pour effet de recourir à des solutions finalement moins efficaces et plus coûteuses.
La Cour s’est aussi intéressée à la santé des détenus ; elle note dans ce domaine de nombreuses fragilités et insuffisances. Ici encore, les restrictions budgétaires risquent de contrarier la nécessité d’accélérer la modernisation des locaux des unités sanitaires implantées dans les prisons, soulignée par la Cour, ou le développement des unités hospitalières spécialement aménagées pour les détenus souffrant de troubles mentaux.
Je me félicite que la Cour ait consacré une insertion au suivi de l’enquête qu’elle avait réalisée en 2005 sur l’indemnisation des victimes de l’amiante, à la demande de notre commission des affaires sociales. C’est en effet un sujet sur lequel un groupe de sénateurs de la commission, sous la conduite d’Aline Archimbaud, continue à travailler.
La Cour note le caractère peu satisfaisant du système de cessation anticipée d’activité, qui repose sur une adhésion par établissement. Néanmoins, le premier souci de la commission des affaires sociales est de permettre à tous ceux qui ont été exposés à l’amiante de faire valoir leurs droits à ce dispositif. C’est pour cette raison que nous souhaitons, depuis plusieurs années, compléter le dispositif existant par un accès individuel fondé sur le parcours professionnel de chacune et de chacun.
Il y a incontestablement des cas où tous les personnels d’un site ont été exposés à l’amiante, ouvriers, assistantes et cadres. Je ne pense pas que l’on puisse avoir d’a priori sur cette question ; il faut examiner les situations au cas par cas. Toutefois, comme le note la Cour, et je partage ce constat, le système actuel laisse de côté nombre des personnes exposées. Nous espérons que le Gouvernement agira enfin pour mettre un terme à cette situation.
La Cour se penche également sur le fonctionnement du FIVA, le Fonds d’indemnisation des victimes de l’amiante. Parmi vos recommandations, la possibilité de faire directement bénéficier la victime des conséquences de la faute inexcusable de l’employeur et le fait de lier l’appréciation de la pathologie à l’évaluation réalisée par la sécurité sociale rejoignent les demandes des associations de victimes et sont de nature à faciliter l’indemnisation rapide des personnes souffrant des pathologies les plus graves.
La commission des affaires sociales est attachée, elle aussi, au bon fonctionnement du FIVA qu’elle suit avec attention. Il doit être clair pour chacune et chacun que ce fonds doit d’abord agir dans l’intérêt des victimes et non en fonction de considérations financières.
Un autre point du rapport, celui relatif au groupement d’intérêt public « Enfance en danger », rejoint les préoccupations de notre commission, qui a confié à Muguette Dini et Michelle Meunier un travail sur le thème de la protection de l’enfance.
D’autres sujets ne manqueront pas de retenir notre attention, qu’il s’agisse de la fiscalité liée au handicap, de la lutte contre la fraude à Pôle emploi, des réformes apportées au régime additionnel de la CIPAV, la fameuse caisse de retraite de diverses professions libérales, sur laquelle vous portez des appréciations extrêmement sévères, notamment dans la gestion de ses réserves, dans la conduite de son informatisation et dans le service – « déplorable », avez-vous dit à l’instant – qu’elle apporte à ses affiliés.
Je conclurai en rappelant que les relations que la commission des affaires sociales entretient avec la Cour des comptes se sont densifiées ces dernières années. Vous avez eu la gentillesse de le signaler, monsieur le Premier président, ce dont je vous remercie. Vous êtes venu, à plusieurs reprises, présenter en commission différents documents, parmi lesquels le rapport sur la certification des comptes de la sécurité sociale et le rapport annuel sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale.
Vous nous avez également remis deux enquêtes en 2013 pour la réalisation desquelles j’avais sollicité votre concours.
La première était relative à la biologie médicale, secteur dont la réforme a fait l’objet d’importants débats au Parlement en début d’année et dont le point central réside dans l’obligation d’accréditation des laboratoires.
La seconde portait sur l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, l’AFPA, qui se trouve aujourd’hui dans une situation considérablement fragilisée du fait d’une ouverture brutale à la concurrence des activités de formation. À l’occasion de la présentation de cette enquête par la présidente de la cinquième chambre, nous avons organisé avec la direction de l’AFPA et le ministère du travail une table ronde particulièrement utile, alors que notre assemblée va examiner dans quelques jours le projet de loi sur la formation professionnelle.
Nous attendons, en 2014, deux nouvelles enquêtes : la première, sur les relations entre l’assurance maladie et les professions de santé ; la seconde, sur les maternités.
Vous l’aurez compris, monsieur le président, monsieur le Premier président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le travail de qualité effectué par la Cour des comptes rejoint nombre des préoccupations de notre commission des affaires sociales, même si nos appréciations ne convergent pas toujours. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC, du groupe socialiste et du groupe écologiste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Nous en avons terminé avec la présentation du rapport de la Cour des comptes.
Huissiers, veuillez reconduire M. le Premier président de la Cour des comptes.
(M. le Premier président de la Cour des comptes est reconduit selon le cérémonial d’usage.)
9
Ordre du jour
M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mercredi 12 février 2014 :
De quatorze heures trente à dix-huit heures trente :
1. Deuxième lecture de la proposition de loi, adoptée avec modifications par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, visant à reconnaître le vote blanc aux élections (n° 180, 2013-2014) ;
Rapport de M. François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois (n° 338, 2013-2014) ;
Texte de la commission (n° 339, 2013-2014).
2. Proposition de loi relative à l’accueil et à la prise en charge des mineurs isolés étrangers (n° 154, 2013-2014) ;
Rapport de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois (n° 340, 2013-2014) ;
Texte de la commission (n° 341, 2013-2014).
À dix-huit heures trente et le soir :
3. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine (n° 334, 2013-2014) ;
Rapport de M. Claude Dilain, rapporteur pour le Sénat (n° 333, 2013-2014).
4. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la consommation (n° 348, 2013-2014) ;
Rapport de MM. Martial Bourquin et Alain Fauconnier, rapporteurs pour le Sénat (n° 347, 2013-2014)
Personne ne demande la parole ?…
La séance est levée.
(La séance est levée à dix-neuf heures trente.)
Le Directeur du Compte rendu intégral
FRANÇOISE WIART