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Séance du 28 octobre 2014 (compte rendu intégral des débats)

M. Didier Guillaume. … qui innovent, engagent des schémas d’orientation, avec, évidemment, les fonds européens – c’est déjà le cas.

L’économie doit être la compétence essentielle des régions. Bruno Retailleau et François Zocchetto ont indiqué précédemment qu’ils étaient prêts à avancer sur ce sujet. Je reviendrai ultérieurement sur les compétences.

Permettez-moi de m’attarder quelques instants sur les grandes régions.

Le rapport d’information Raffarin-Krattinger le soulignait déjà, nous avons besoin de grandes régions. Et nous pouvons nous entendre sur cette question. Ce n’est pas un problème de féodalités à traiter sur un coin de table ; il s’agit tout simplement de dessiner cette nouvelle carte des régions dont on parle depuis vingt ans et que personne n’a eu le courage de faire. Personne n’a osé le faire !

M. Jean-François Husson. Vous, vous avez osé !

M. Didier Guillaume. Ce gouvernement et le Parlement vont – enfin ! – mettre en place cette nouvelle carte. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – Exclamations sur les travées de l'UMP.) Voilà une vraie réforme structurelle !

Ensuite, il convient évidemment de renforcer les intercommunalités. Sur ce point, nous en sommes tous d’accord, il faut fixer des objectifs, ainsi que l’a évoqué M. le Premier ministre.

Le premier objectif figurait dans la réforme Sarkozy-Fillon : l’intercommunalité. Mais rappelons-nous ce qui s’est passé dans les commissions départementales de coopération intercommunale, lorsque les préfets ont voulu regrouper de force les communes au sein d’intercommunalités…

Plusieurs sénateurs du groupe socialiste. Exactement !

M. Didier Guillaume. Dans la réforme qui nous est aujourd'hui proposée, à l’origine, le Gouvernement avait avancé le chiffre de 20 000 habitants pour constituer une intercommunalité. Je suis très heureux que M. le Premier ministre ait entendu l’ensemble de la représentation nationale sur ce sujet. (Exclamations sur les travées de l'UMP et de l'UDI-UC.) En effet, nous estimons que ce chiffre n’est pas acceptable. (Ah ! sur les travées de l'UMP.) Ne vous exclamez pas, mes chers collègues, ne faites pas de remarques…

M. Jean-François Husson. Si, c’est la démocratie !

M. Didier Guillaume. … et ne vous en amusez pas, nous travaillerons sur cette question : dans certains endroits, les intercommunalités devront comprendre plus de 20 000, voire beaucoup plus de 100 000 habitants, alors qu’elles pourront être plus petites – des bassins de vie – dans les zones rurales, les zones de montagne, ou encore les zones périphériques. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.) Nous pouvons nous mettre d’accord sur ce point.

Enfin, il faut affirmer le rôle indispensable des communes, qui, toutes, sont la richesse de notre pays. Toutefois, comme l’a évoqué l’Association des maires de France, il faut inciter les communes – nombre d’entre elles sont petites – qui le souhaitent à se regrouper, à mutualiser, pour avancer. Ne leur imposons rien, laissons-les agir de façon volontaire.

Nous nous retrouvons avec, d’un côté, les grandes régions et, de l’autre, les communes et les intercommunalités. Le Premier ministre l’a évoqué, les conseils départementaux joueront un rôle de proximité, de solidarité territoriale et de solidarité humaine. Je le remercie d’avoir consenti cette avancée, qui est, à nos yeux, primordiale. Le maintien des conseils départementaux dans les zones rurales – voire peut-être aussi dans les départements plus grands –, est essentiel,…

M. Roland Courteau. Très bien !

M. Didier Guillaume. … à condition de clarifier leurs compétences : les conseils départementaux ne devront pas tout faire comme actuellement, sauf à se retrouver avec un système qui ne pourrait pas fonctionner. Clarifions les choses : solidarité humaine et solidarité territoriale sont indispensables.

M. Alain Joyandet. C’était le conseiller territorial !

M. Didier Guillaume. Pas du tout !

M. Didier Guillaume. Non, car nous, nous voulons conserver à la fois des conseillers régionaux et des conseillers départementaux. (Exclamations sur les travées de l'UMP.)

Nous ne sommes pas de ceux qui plaident pour la réduction du nombre d’élus. Il faut des élus qui soient respectés !

En outre, il faut redéfinir le rôle de l’État déconcentré.

Monsieur le Premier ministre, vous l’avez indiqué, et nous en sommes satisfaits, l’État doit encore faire des efforts : il faut aller plus loin dans la déconcentration, dans la décentralisation, dans le transfert de compétences. Il ne revient pas uniquement aux collectivités locales et aux élus territoriaux de réaliser des efforts, l’État doit aussi prendre sa part.

M. Didier Guillaume. Enfin, dans le socle territorial commun, nous vous proposons aussi de sécuriser les fonctionnaires départementaux, qui ont été ballottés…

Un sénateur du groupe UMP. Par qui ?

M. Didier Guillaume. … au gré des diverses réformes, du conseiller territorial d’alors,…

Mme Françoise Férat. Non, arrêtez !

M. Didier Guillaume. … en passant par la suppression des conseils départementaux d’aujourd'hui, pour en arriver à la nouvelle formule qui sera présentée.

En tant qu’élu départemental, je sais que les fonctionnaires territoriaux s’inquiètent.

M. Éric Doligé. Ah, enfin ! Le Gouvernement ne dit pas un mot !

M. Didier Guillaume. C'est la raison pour laquelle nous proposons de les sécuriser quant à leur devenir professionnel, un sujet sur lequel nous pouvons nous rejoindre.

Mes chers collègues, avançons tranquillement, faisons fi de toute polémique, de toute politique politicienne. Tout n’a peut-être pas été aussi bien fait que nous aurions pu l’espérer… Peut-être aurions-nous pu éviter quelques atermoiements, quelques changements de cap. Mais, enfin, ce gouvernement n’est pas le premier à agir ainsi ! (Exclamations sur les travées de l'UMP.) N’ayons pas la mémoire courte !

Monsieur le président, lorsque vous avez été élu à la présidence de la Haute Assemblée, vous avez souhaité que le Sénat soit respecté, entendu et écouté. Le Premier ministre a souligné, dans la conclusion de son intervention, qu’il y a une chance que la réforme soit mise en place si chacun – Gouvernement et Parlement – joue son rôle. C’est ce que les membres du groupe socialiste et apparentés du Sénat vous proposent, mes chers collègues.

Retrouvons-nous sur l’essentiel en vue de garantir la proximité à nos concitoyens, de rassurer les élus et d’encourager les fonctionnaires territoriaux : des grandes régions, des conseils départementaux de proximité, des communes et des intercommunalités rénovées, une clarification des compétences, la redéfinition du rôle de l’État. Aidons les fonctionnaires territoriaux à retrouver le moral ! Si nous mettons tout cela en œuvre,…

Mme Sophie Primas. Avec des si…

M. Didier Guillaume. Nous pouvons ne pas être d’accord sur toutes les dispositions prévues dans le projet de loi qui nous est soumis, sur le découpage de telle ou telle région. Je sais que nous avons des divergences de vues, mais, sur le fond, pour être respecté, le Sénat doit avancer dans le sens de la modernité, de la réforme.

La réforme proposée par le Gouvernement pour ce qui concerne la délimitation des régions, puis la nouvelle organisation territoriale de la République est très importante. Nous sommes tous des Républicains convaincus. La France est une et indivisible, mais elle est diverse. Défendons la République française, mais défendons la République française décentralisée avec la force de nos convictions ! Nous devons faire en sorte que les élus soient en phase avec leurs concitoyens, soient solidaires avec eux, et, surtout, nous devons veiller à ce que nos collectivités locales aient, demain, les moyens de se développer, de travailler en réseau, dans l’intérêt de notre pays. (Mmes et MM. les sénateurs du groupe socialiste se lèvent et applaudissent longuement.)

M. le président. La parole est à M. Ronan Dantec, pour le groupe écologiste.

M. Ronan Dantec. Monsieur le président, monsieur le Premier ministre, mesdames, messieurs les ministres, mes chers collègues, nous, écologistes, défendons depuis toujours un renforcement des compétences des collectivités territoriales, car nous considérons que c’est bien au plus près des citoyens et en s’adaptant aux spécificités de chaque territoire que l’on peut développer au mieux l’action publique.

En la matière, le projet des écologistes est connu. Nous sommes constants dans nos propositions autour du renforcement du couple région-intercommunalité, avec l’instauration du suffrage universel direct pour l’élection des conseillers communautaires chargés des grandes politiques de la vie quotidienne.

Tout nouveau projet de loi renforçant les compétences des élus locaux et régionaux, permettant une plus grande lisibilité de l’action publique territoriale, nous semble donc aller dans le bon sens, et nous sommes prêts à le soutenir.

Nous avons applaudi, monsieur le Premier ministre, au mois d’avril dernier, à une bonne part de vos annonces sur le nécessaire engagement d’un processus fort et rapide pour redessiner les contours de l’action publique territoriale, la rendre plus cohérente avec, comme symbole de cette volonté de faire simple et efficace, l’annonce de la suppression du département, l’une de nos vieilles revendications.

Le projet pouvait paraître audacieux. Vous sembliez toutefois prêt à bousculer tous les conservatismes et nous nous apprêtions déjà à investir nos modestes forces sénatoriales à vos côtés, pour vous aider dans la bataille difficile qui s’annonçait dans cet hémicycle, face à tous les conservatismes que dérangeait déjà votre volontarisme affiché.

Aujourd’hui, nous répondons présents, mais sommes, avouons-le, quelque peu désorientés... Où est le champ de bataille ? Où est la ligne de front ? Les lignes ont tellement bougé depuis six mois ; les alliances se sont scellées, dénouées, recomposées, et plus personne ne s’y retrouve vraiment… Je n’ose même pas évoquer le besoin d’une boussole indiquant le nord, car mes propos pourraient être considérés comme une prise de position sur l’avenir et le redécoupage des régions septentrionales de notre pays. (Sourires.)

Il y a un problème de méthode. Reconnaissons donc l’intérêt du débat de ce jour pour essayer d’y voir plus clair.

J’insiste tout d’abord – cette remarque a déjà été formulée – sur l’ordre de présentation des projets de loi. Si l’on peut comprendre – ne soyons pas caricaturaux – quelques urgences liées aux contraintes constitutionnelles du calendrier électoral, il n’en paraît pas moins évident qu’annoncer un aussi vaste redécoupage des régions françaises avant d’avoir précisé les compétences n’a guère contribué à la clarté du débat.

Si je prends l’exemple que je connais le mieux, celui du redécoupage de l’ouest, le statu quo défendu par nombre de grands élus des deux régions, plus par calculs électoraux de court terme et patriotisme d’organisation que par vision d’avenir, n’aurait peut-être pas résisté à la prise de conscience collective des nouvelles logiques de planification inscrites dans la future loi que présentera Marylise Lebranchu. On peut s’interroger…

Les élus régionaux de ces deux régions administratives, Bretagne et Pays de la Loire, auraient-ils pu continuer à soutenir un statu quo, indéfendable sur le fond, s’ils avaient dû expliquer aux citoyens que, demain, un schéma prescripteur régional d’aménagement du territoire ne chapeautera même pas l’axe majeur d’aménagement de l’ouest – l’axe Rennes-Nantes –, lequel va se retrouver tronçonné entre deux schémas prescriptifs différents ?

L’incohérence devait alors sauter aux yeux et l’immobilisme, qui a trouvé dans l’ouest tant de défenseurs au sein de ces deux régions, s’en serait peut-être trouvé ébranlé.

J’en viens à la question qui va nous occuper pendant deux ou trois jours, celle de la bonne carte pour la France du XXIe siècle. Je crois, monsieur le Premier ministre, avoir compris votre logique : une France reconstruite autour de grandes aires urbaines censées entraîner l’ensemble de leur territoire. Une grande région pour Bordeaux, Toulouse, Lyon, Marseille ou Lille ; une armature urbaine pour la Normandie ou l’est de la France. Cette position peut se concevoir, être défendue, mais la démonstration aurait gagné en clarté si vous nous aviez expliqué précisément comment la richesse sera redistribuée entre Toulouse et Foix ou entre Lyon et Aurillac.

L’absence de définition des mécanismes de solidarité territoriale interne autour de ces grandes régions nuit probablement à la démonstration et réduit l’adhésion à cette réforme de territoires qui se sentent aujourd’hui faibles et excentrés. Nous avons toutefois encore le temps de retravailler sur ces mécanismes de solidarité dans le cadre de la discussion de la future loi Lebranchu. Il s’agit de l’un des socles d’une réforme réussie.

Cette réforme n’a également de sens que dans la construction d’un « vouloir vivre ensemble » clairement exprimé. Plus de deux siècles après la création des départements, plus de soixante ans après celle des circonscriptions d’action régionale, quelle grande opportunité que l’élaboration d’une nouvelle carte à l’image de la France d’aujourd’hui !

Malheureusement, monsieur le Premier ministre, vous avez refusé d’aller au bout de la logique que vous aviez pourtant mise en œuvre. En limitant la réforme à l’alternative entre fusion de régions ou statu quo, vous avez raté l’occasion d’une carte partagée, comprise et largement défendue.

Le sujet passionne pourtant les territoires : il a fait descendre des dizaines de milliers de personnes dans les rues, à Nantes ou à Strasbourg, et fait la une des journaux régionaux. Pourquoi ne pas avoir organisé un plus grand débat public, avec vote des assemblées concernées autour de différents scénarios, voire des consultations populaires, là où il n’y avait pas consensus ?

Mme Éliane Assassi. Très bien !

M. Ronan Dantec. Ce débat était désiré dans nos territoires et le fait de l’avoir occulté est source de beaucoup de frustration.

Pourquoi donc ce refus de renforcer la parole citoyenne, d’intégrer la vie des habitants ? Permettre des initiatives citoyennes, ce n’est ni la chienlit ni la boîte de Pandore, comme je l’ai entendu dire. C’est, au contraire, conforter le citoyen dans sa capacité d’intervention dans le débat public, conforter la démocratie locale et nationale.

Nous savons tous aujourd’hui combien il est urgent de redonner toute sa légitime place au citoyen au cœur du débat politique, de ne pas le laisser à la désespérance d’un choix entre abstention et vote en faveur des extrêmes.

L’exemple de l’Alsace est, en l’espèce, central. Les positions sont extrêmement nettes : les élus régionaux et départementaux, ainsi que la majorité des habitants, se sont tous prononcés pour une collectivité unique. Cette proposition est aujourd’hui sur la table et le Sénat la soutient. Monsieur le Premier ministre, si jamais vous revenez sur ce qui a été clairement exprimé, cela signifie que vous allez à l’encontre de vos précédents propos relatifs à une organisation territoriale correspondant à une France diverse.

Nous, membres du groupe écologiste, soutenons le projet de collectivité territoriale unique d’Alsace. Nous serons extrêmement attentifs à la réponse qui sera faite aux Alsaciens, et notre avis au terme du processus législatif en cours en dépendra. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste. – Mme Catherine Troendlé et M. Guy Dominique Kennel applaudissent également.)

Plus généralement, pourquoi diable refuser le droit d’option à l’échelle des départements, souplesse nécessaire à la cohérence d’ensemble ? Le Sénat, en première lecture, avait facilité ce droit d’option. L’Assemblée nationale, avec le soutien du Gouvernement, l’a supprimé. Nous le regrettons profondément.

Ce besoin de souplesse, au service d’une carte partagée, dépasse pourtant les clivages politiques habituels. Nous n’étions pas si loin d’un consensus, et je veux vous faire part aujourd'hui, monsieur le Premier ministre, au nom du groupe écologiste, de notre incompréhension devant la position gouvernementale, du point de vue tant du fond que du respect des travaux du Sénat exprimant sa volonté de trouver des consensus.

Plus globalement, s’agissant du rôle du département, vous le savez, les écologistes ont toujours plaidé en faveur d’un renforcement de la région, de pair avec la réduction des compétences départementales et, in fine, la disparition du département. Tel était à l’origine le sens du projet de loi – cela figurait en tout cas dans le préambule du texte – que Marylise Lebranchu devait nous présenter.

Depuis, l’histoire s’est un peu complexifiée et la disparition de l’échelon départemental n’est plus à l’ordre du jour. Cette évolution du discours a été un peu caricaturée ; elle s’est parfois réduite à un accord avec un groupe de la majorité, voire à un arrangement quelque peu politicien.

Nous rejoignons aujourd’hui en partie ces conclusions sur l’avenir du département. Autant l’existence de ce dernier n’avait pas de sens au sein de petites régions, autant son maintien comme échelon intermédiaire, disposant principalement de compétences en matière d’action sociale, entre petites intercommunalités et grandes régions, se conçoit.

Pour avoir, comme d’autres, échangé avec nombre d’élus d’intercommunalités de mon département, je peux aussi témoigner de leur refus de se voir confier les compétences sociales, et donc leur volonté de maintien d’un échelon départemental. Sur ce point, le débat a fait évoluer les visions, y compris chez les sénateurs écologistes.

Mais pour autant, ne faut-il pas faire évoluer le département ? Je vous propose même, monsieur le Premier ministre, un slogan simple et lisible : « moins de régions, moins de départements ».

Si je prends toujours l’exemple de l’axe Nantes-Rennes, la création d’un département unique de « Haute Bretagne » reliant ces deux métropoles aux problématiques territoriales identiques s’inscrit dans le sens de l’histoire. Pour citer le président Mézard : faites plus « confiance à l’intelligence territoriale ».

M. Ronan Dantec. La question de l’avenir du département soulève également celle – moins d’actualité – du bicamérisme. Demain, ces grandes régions aux compétences fortes devront-elles être gérées uniquement à travers un scrutin proportionnel au suffrage direct ? L’instauration d’une seconde chambre, issue des territoires, ne permettrait-elle pas d’apporter un meilleur équilibre, ainsi qu’une réponse à un certain nombre d’inquiétudes ? Je pense qu’il s’agit d’une piste à explorer : elle s’inscrit dans le débat et a été suivie ailleurs en Europe.

De même, mais nous n’aurons pas le temps de nous y attarder cet après-midi, se pose la question du statut de l’élu local, statut qui devra de nouveau être renforcé. Il s’agit d’une question clé de la réforme territoriale. Les élus locaux jouent aujourd’hui un rôle fondamental dans le maintien de la cohésion sociale et territoriale du pays.

Et il faudra également, cela a été dit, rassurer les fonctionnaires territoriaux, qui s’inquiètent beaucoup pour leur avenir. Ils ont aujourd’hui le sentiment d’être ballottés au gré des débats. Or ils sont, eux aussi, des acteurs clés de la cohésion de nos territoires.

Monsieur le Premier ministre, cette réforme, qui se trouve au milieu du gué, dans le brouillard de ces compétences nouvelles mal définies, soulève de nombreuses interrogations de notre part. Ces compétences permettront-elles le maintien de la cohésion territoriale, voire son renforcement ? Devant la place de l’État, demain, dans cette nouvelle architecture, qui reste inconnue, ainsi que l’angoisse d’élus locaux craignant de ne perdre pied par manque de moyens financiers, nous avons un peu de mal à apercevoir l’autre rive. Pour dissiper ce brouillard, il faut aujourd’hui un souffle décentralisateur bien plus fort. Nous sentons bien quelque brise agréable, mais toujours bien légère…

Pour franchir la rivière, un bond est préférable à une étape, surtout au milieu du gué. Les membres du groupe écologiste soutiendront une réforme ambitieuse et lisible, mais pas une réforme qui resterait au milieu de la rivière. (Applaudissements sur les travées du groupe écologiste. – M. Didier Guillaume applaudit également.)

M. le président. La parole est à Mme Éliane Assassi, pour le groupe CRC.