M. le président. La parole est à Mme Sylvie Goy-Chavent. (M. Yves Pozzo di Borgo applaudit.)
Mme Sylvie Goy-Chavent. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je voudrais, avant toute chose, formuler un vœu.
À l’instar des conventions fiscales, qui sont renvoyées à la commission des finances, les conventions de l’Organisation internationale du travail gagneraient à être renvoyées, au moins pour avis, à la commission des affaires sociales.
M. Daniel Reiner, vice-président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Je partage votre avis, ma chère collègue !
Mme Sylvie Goy-Chavent. En effet, bien qu’il s’agisse d’une convention internationale, ce qui justifie son examen par la commission des affaires étrangères, le contenu normatif de la convention n° 181 de l’OIT aurait gagné en consistance s’il avait été soumis à l’expertise de nos collègues de la commission des affaires sociales. Cela aurait été d’autant plus souhaitable que, concrètement, selon M. le rapporteur, ladite convention ne conduira à aucune modification de notre droit interne.
Une convention pour rien, donc ? Je ne crois pas que tel soit le cas. Il s’agit d’une actualisation bienvenue de la convention n° 97, en cours de préparation depuis plus de quinze ans. La durée déraisonnable du parcours diplomatique du combattant de cette convention explique très simplement que notre droit interne ait, pour une fois, précédé les évolutions du droit international. Ne boudons pas notre plaisir, mes chers collègues, et réjouissons-nous pour une fois de notre célérité !
Plus concrètement, cette convention a pour objet de donner un cadre juridique international à l’existence des agences d’emploi privées. La définition retenue pour ces dernières est très large : il s’agit aussi bien des agences de placement que des agences de travail temporaire ; cela va donc de Manpower aux « chasseurs de têtes », en somme ! Les stipulations de la convention sont déjà inscrites dans notre droit interne depuis 2010 au moins. Il n’y a donc pas d’enjeu normatif en soi ; nous intervenons plutôt en bout de course, au terme de la procédure de ratification.
Sur un plan purement normatif, la convention, et donc le présent projet de loi, ne font que remédier à une légère incohérence dans la hiérarchie des normes, puisque notre législation interne concernant les agences privées n’est pas totalement compatible avec les précédentes conventions de l’OIT. La ratification de la convention n° 181 permettra de dénoncer les textes ainsi rendus obsolètes.
C’est finalement là que réside le malaise. En effet, cette convention ne change rien ; elle ne répond nullement aux problèmes et aux questions qui ont été soulevés par de nombreux collègues en commission des affaires étrangères. Les choses auraient pu être différentes si l’autorisation de cette ratification était intervenue à l’occasion de l’examen d’un projet de loi portant plus largement sur les conditions de l’emploi en France. Nous aurions pu y travailler avec nos collègues de la commission des affaires sociales en vue d’aboutir, en séance publique, à l’élaboration d’un texte qui réponde directement aux besoins de nos concitoyens, et non pas à un simple impératif de technique parlementaire.
En effet, de nombreuses interrogations sur le statut des travailleurs étrangers détachés via des agences d’emploi privées ont été formulées. De fait, rien n’interdit de recruter de tels travailleurs pour casser une grève, par exemple ! Certes, l’OIT proscrit en principe cette possibilité, mais la recommandation relative aux agences privées adoptée par cette instance en même temps que la présente convention n’a pas de valeur normative : c’est une simple déclaration d’intention. La question est donc posée, monsieur le secrétaire d'État.
Une autre interrogation porte sur les travailleurs migrants. Les stipulations de la convention sont particulièrement floues. Il appartient aux États de fixer eux-mêmes leur propre encadrement normatif en la matière. Nous aurions pu le faire, puisque nous sommes justement saisis d’un texte de nature législative.
Par ailleurs, je ne peux que relever l’ironie mordante qu’il y a à adopter un texte qui ne changera rien à notre droit du travail, alors qu’il y a urgence, nous le savons bien, à le simplifier et, surtout, à lutter contre le chômage, qui gangrène notre société.
Enfin, je profite de cette occasion pour saluer la mise à jour des méthodes de travail de la commission des affaires étrangères, qui doit faire face à un stock important de conventions à examiner et inaugure, avec l’examen du présent projet de loi, le rapport simplifié. À l’avenir, on pourrait lier, dans le règlement du Sénat, le déclenchement de l’examen en procédure simplifiée en séance publique et la publication du rapport synthétique : cela garantirait la cohérence de la méthode et la célérité de l’exécution !
Mes chers collègues, les sénateurs du groupe UDI-UC voteront donc ce texte avec l’enthousiasme qu’il mérite !
M. Yves Pozzo di Borgo. Bravo !
M. le président. La parole est à M. Bernard Fournier.
M. Bernard Fournier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, avant d’entrer dans le vif du sujet, je souhaiterais attirer votre attention sur la méthode de travail désormais appliquée, l’objectif étant de fluidifier l’examen des conventions internationales.
Nous le savons, un grand nombre de conventions internationales attendent d’être ratifiées par le Parlement français. Pour permettre l’accélération de leur examen sans que les assemblées parlementaires deviennent de simples chambres d’enregistrement, le rapport d’information du président de la commission des affaires étrangères, Jean-Pierre Raffarin, préconise de « redonner tout son sens à l’examen parlementaire des traités » et de mettre en place une programmation à six mois de la discussion des projets de loi d’autorisation de ratification.
Ce soir, nous pouvons nous réjouir d’appliquer déjà ces recommandations, puisque la Haute Assemblée va se prononcer moins de deux mois après l’adoption du texte par l’Assemblée nationale. Si nous gardons ce rythme, nous pourrons affirmer, mes chers collègues, que le Sénat participe à la réduction des « bosses législatives » en matière de ratification des conventions internationales !
Pour en revenir à l’objet du projet de loi, la convention n° 181 de l’OIT vise à autoriser la création et les activités des agences d’emploi privées, mais aussi à définir les conditions de protection des travailleurs ayant recours aux services de ces agences. À mes yeux, ce dernier volet importe beaucoup.
Cette convention fut adoptée en 1997 par la Conférence internationale du travail et a été ratifiée par vingt-sept pays. La genèse de ce texte, entré en vigueur en 2000, s’inscrit dans une large réflexion menée en 1994 par l’OIT, ayant abouti à la conclusion que la convention de l’OIT relative aux bureaux de placement payants, interdisant le recours aux agences d’emploi privées, était obsolète.
Souvenons-nous que, déjà à cette époque, la mise en place d’un accompagnement spécifique des demandeurs d’emploi était au cœur des politiques de lutte contre le chômage en Europe.
Cette nouvelle convention repose sur l’idée simple que les opérateurs privés ont pour vocation d’intervenir en soutien des services publics suivant les personnes à la recherche d’un emploi, l’objectif premier étant de soulager ces services et de permettre ainsi à leurs agents de se concentrer sur les demandeurs d’emploi les plus en difficulté, dont le suivi nécessite plus de temps et de travail.
Le texte de la convention retient une définition très large de ces agences, qui sont indépendantes des autorités publiques, peuvent être des personnes physiques ou morales et peuvent offrir différents services.
Premièrement, il peut s’agir de rapprocher offres et demandes d’emploi, sans que les agences d’emploi privées puissent être parties aux relations de travail susceptibles d’en découler. En réalité, cela n’est pas autre chose que la mise en place de services de placement.
Deuxièmement, ces agences peuvent employer des travailleurs pour les mettre à la disposition de tierces personnes, en fixant les tâches et en supervisant leur exécution. Il s’agit là d’une activité exercée par les agences d’intérim, au sens du droit français. Ainsi, ces entreprises sont considérées comme exerçant non pas une activité de placement, mais une activité de mise à disposition de travailleurs.
Enfin, il peut s’agir d’autres services encore ayant trait à la recherche d’emploi, tels que la fourniture d’informations, sans pour autant viser à rapprocher une offre et une demande spécifiques. Précisons que ces services d’aide à la recherche d’emploi ou au recrutement ne font pas, en droit français, l’objet d’un régime particulier.
En tout état de cause, le statut juridique des agences d’emploi privées doit demeurer en l’état. Pour être plus clair, celui-ci doit rester « déterminé », selon les termes mêmes de la convention, et donc totalement conforme à la législation et à la pratique nationales.
Après avoir rappelé que ce statut demeurait, nous ne pouvons qu’observer que le texte ne présente pas d’enjeux en termes de législation sociale ou de droit du travail. En matière de droit positif, ce texte ne changera rien, parce que le droit français permet déjà son application, notamment grâce à la loi du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et aux services, qui a supprimé les restrictions à la création d’agences d’emploi privées.
Néanmoins, rappelons que la possibilité de création de telles agences avait été introduite par la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. De fait, l’ANPE, devenue Pôle emploi en 2008, n’avait plus le monopole du placement des demandeurs d’emploi.
Notre droit commun est donc déjà « prêt », si je puis dire, pour l’application de cette convention, sous réserve que nous adoptions ce soir le projet de loi autorisant sa ratification. Le groupe UMP votera ce texte, qui n’a pas d’incidence juridique.
Toutefois, je voudrais formuler une remarque : le sujet mériterait mieux qu’un débat organisé au détour de l’autorisation de la ratification d’une convention, qui devait faire l’objet d’une procédure simplifiée.
En réalité, c’est un débat d’ensemble sur le travail, son organisation, ses valeurs, son coût, les conditions de sécurité qui devrait être organisé, en particulier à la veille de l’examen par la Haute Assemblée d’un texte visant à décupler l’activité et la croissance dans notre pays, dont la situation économique est des plus moroses. Je fais bien sûr allusion au projet de loi Macron, dont je ne doute pas qu’il fera, sur ce sujet, l’objet de nombreux amendements.
Je comprends donc que nos collègues communistes aient souhaité saisir la présente occasion pour aborder un sujet crucial pour l’avenir de notre pays, de ses jeunes et de ses moins jeunes.
De la même façon, je comprends qu’un débat sur les agences d’emploi privées soit ouvert, la Cour des comptes dressant un bilan assez peu positif de leur activité. Je vous invite d’ailleurs à relire son rapport du 8 juillet dernier sur le recours par Pôle emploi aux opérateurs privés pour l’accompagnement et le placement des demandeurs d’emploi.
Qu’en est-il ? La Cour des comptes estime que le dispositif de sous-traitance à des opérateurs privés a connu des difficultés de lancement – c’est le moins que l’on puisse dire ! – avant d’enregistrer un certain repli. Pôle emploi a passé ses premiers marchés en 2009. Dans un premier temps, le volume de prestations fut important, mais il a rapidement décru, à hauteur de 54 % en trois ans.
Cette évolution est d’autant plus notable que, au cours de la même période, le nombre des demandeurs d’emploi s’est considérablement accru et que les prestations d’accompagnement renforcé des demandeurs d’emploi sont restées limitées en interne.
Aujourd’hui, le recours aux opérateurs privés de placement est très minoritaire, puisqu’il ne représentait en 2013 qu’une enveloppe de 145 millions d’euros, sur un budget global de près de 5 milliards d’euros.
La mise en œuvre des marchés s’est heurtée à d’importantes difficultés pratiques. La procédure de passation des marchés et l’exécution de ceux-ci ont connu des dysfonctionnements, parce qu’on ne s’est pas toujours entouré de garanties suffisantes, s’agissant par exemple de la capacité des opérateurs à délivrer des prestations de qualité, la sélection des attributaires s’étant fondée principalement sur les prix.
Ainsi, les comptes de résultat des opérateurs privés risquaient de se trouver déséquilibrés si les hypothèses d’activité sur lesquelles ils avaient fondé leurs offres ne se réalisaient pas, c’est-à-dire si Pôle emploi ne leur adressait pas suffisamment de demandeurs d’emploi.
À cela s’ajoutent l’irrégularité et une certaine faiblesse des flux de demandeurs d’emploi orientés vers les opérateurs privés de placement, par rapport à ce que prévoyaient les cahiers des charges. Le rapport de la Cour des comptes indique que cela a contribué à fragiliser l’équilibre économique de certains marchés, voire à mettre en danger les opérateurs pour lesquels les marchés de Pôle emploi constituaient une part importante de leur chiffre d’affaires.
Je ne continuerai pas à résumer le rapport de la Cour des comptes sur ce sujet, car cela prendrait beaucoup trop de temps. Je signalerai simplement que certains opérateurs privés sont au bord de la faillite, voire en situation de faillite.
Cependant, ne nous trompons pas de débat : cela est dû non pas à l’existence même des opérateurs privés, mais au manque d’organisation structurelle de leurs relations avec Pôle emploi. Cette situation justifierait sans doute une refonte législative au travers de l’élaboration d’une loi sur l’emploi ; en tout cas, ce sujet est beaucoup trop sérieux et grave pour que nous puissions le traiter ce soir. (Mme Sylvie Goy-Chavent applaudit.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.
M. Thierry Braillard, secrétaire d'État. Dans un esprit de consensus, je souhaite répondre à M. Watrin.
Cette convention ne libéralise pas le service public de l’emploi, contrairement à ce que vous avez dit, monsieur le sénateur. Pourquoi chercher à faire peur quand les textes sont clairs et précis ? La convention prend acte de la diversité des intervenants, et fixe un cadre protecteur pour leur action. Les partenaires sociaux avaient été consultés en 2011. Par la suite, il a été jugé souhaitable de les consulter de nouveau, ce qui a été fait en janvier 2015. Ils ont ainsi eu une nouvelle occasion d’exprimer leur point de vue.
Le recours à des opérateurs privés de placement permet à Pôle emploi de se concentrer sur ses missions essentielles, à savoir l’accompagnement des demandeurs d’emploi les plus fragiles, qui ont le plus besoin d’être suivis. De plus, même si Pôle emploi fait appel à un opérateur privé de placement, il continue d’intervenir : en effet, c’est lui qui procède au premier entretien, puis à l’entretien de bilan au terme de la prestation. Surtout, Pôle emploi et les opérateurs privés chargés du service public de l’emploi partagent un cahier des charges, et le principe de gratuité est préservé : ce dernier point est particulièrement important aux yeux du Gouvernement. Il ne faut pas faire de cette convention une interprétation étrangère à ses termes.
Enfin, je rappelle que, en 2012, 2 000 emplois supplémentaires ont été affectés à Pôle emploi, puis encore 2 000 autres en 2013. En 2014, le Premier ministre s’est engagé à ce que les effectifs soient maintenus. Le Gouvernement a donc donné des moyens supplémentaires à Pôle emploi, dans une période pourtant difficile en termes de finances publiques : cela montre bien quelles sont nos priorités.
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l’article unique.
projet de loi autorisant la ratification de la convention n° 181 de l’organisation internationale du travail relative aux agences d’emploi privées
Article unique
Est autorisée la ratification de la convention n° 181 de l'Organisation internationale du travail relative aux agences d'emploi privées, adoptée à Genève le 19 juin 1997, et dont le texte est annexé à la présente loi.
M. le président. Avant de mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi, je donne la parole à M. Daniel Reiner, pour explication de vote.
M. Daniel Reiner. Je m’exprime ici au nom du groupe socialiste.
La convention n° 181 de l’Organisation internationale du travail relative aux agences d’emploi privées, que l’on appelle en France les opérateurs privés de placement, a été adoptée en 1997 par la Conférence internationale du travail. Comme M. le rapporteur l’a brillamment souligné, elle vise à autoriser la création et l’activité de ces agences, qui ne sont pas une nouveauté sur notre territoire national, la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale ayant levé le monopole, au demeurant largement fictif, de l’ANPE.
La ratification de cette convention sera donc sans aucun effet sur notre droit, qui offre déjà aux travailleurs en rapport avec les agences d’emploi privées les garanties prévues par celle-ci en termes de salaires minimaux, de durée du travail, de formation, de protection de la santé et de la sécurité, de protection contre les discriminations, de traitement confidentiel des données personnelles. Surtout, notre droit prévoit depuis longtemps un principe de gratuité des services fournis aux travailleurs : aucune rétribution ne peut être demandée, directement ou indirectement, aux personnes à la recherche d’un emploi par ces agences.
Il faut aussi rappeler que Pôle emploi détient toujours des prérogatives exclusives, dont l’inscription sur la liste des demandeurs d’emploi, la gestion de cette liste et le contrôle de la recherche d’emploi. De plus, ses services sont gratuits pour les entreprises, qui n’ont donc pas intérêt à recourir directement aux agences privées. Cela explique que, en pratique, les opérateurs privés de placement interviennent seulement dans le cadre des appels d’offres de Pôle emploi, introduits en 2009.
C’est pour l’ensemble de ces raisons que la France n’avait pas jusqu’à présent ressenti l’urgence de ratifier la convention de l’OIT relative aux agences d’emploi privées. Cela étant, cette ratification nous permettra, dans le cadre d’une mise en conformité de notre droit avec nos engagements internationaux, de dénoncer la convention précédente, datant de 1949, qui interdisait les agences de placement privées et dont les stipulations ne sont plus depuis longtemps en phase avec la réalité.
Nous regrettons simplement que l’interdiction faite à ces agences privées de mettre à disposition des travailleurs pour remplacer des salariés en grève, inscrite dans la recommandation de l’OIT adossée à la convention, ne figure pas expressément dans la convention elle-même. Cependant, il convient que de telles conventions internationales puissent être adoptées par le plus grand nombre possible d’États, ce qui implique souvent, malheureusement, la recherche d’un dénominateur commun assez petit…
En définitive, la convention dont le présent projet de loi vise à autoriser la ratification ne mérite, au regard de notre propre législation, ni un excès d’honneur ni un excès d’indignité. C’est d’ailleurs pourquoi la conférence des présidents avait initialement décidé que ce texte serait examiné selon la procédure simplifiée.
De fait, ce n’est pas exactement sur cette convention que porte le débat, comme nous avons pu le constater.
Le recours aux opérateurs privés a été instauré dans une vague d’enthousiasme libéral accompagnée de critiques virulentes contre Pôle emploi et ses agents : seule l’initiative privée allait résoudre le problème récurrent du chômage, uniquement dû, prétendument, à l’inadéquation entre l’offre et la demande d’emplois. On a vu ce qui est advenu : dès 2011, le recours au secteur privé a été réduit, en raison de coûts élevés et d’un taux de placement moyen, de surcroît dans des emplois précaires. On a également pu constater que les personnels de ces agences étaient souvent eux-mêmes employés sous contrat précaire et soumis à une forte pression pour « faire du chiffre », quelles que soient les conditions réelles de placement. Pôle emploi a donc fortement diminué ses appels d’offres.
Le rapport de 2014 de la Cour des comptes sur le recours aux opérateurs privés, assez sévère, fait notamment apparaître que Pôle emploi affiche des performances meilleures que celles de ces derniers.
Pour autant, la Cour des comptes recommande de corriger les dysfonctionnements qu’elle a constatés, mais de maintenir le recours au secteur privé, en l’encadrant de conditions claires. Elle préconise en particulier d’indiquer clairement les conditions de recours à des opérateurs privés et de s’assurer de l’intégration des conseillers de Pôle emploi, de prendre davantage en compte l’offre technique dans les critères de sélection des attributaires des marchés et de rejeter les offres tarifaires anormalement basses.
La Cour des comptes recommande également de mettre en place une évaluation systématique des prestations réalisées et un contrôle qualité fondé sur un référentiel unique, de tenir compte du profil des demandeurs d’emploi et des perspectives de reclassement dans la zone géographique de recherche d’emploi.
J’ajoute que, à partir de cette année, les chômeurs les plus en difficulté relèveront à nouveau directement de Pôle emploi, afin de pouvoir bénéficier de l’accompagnement renforcé dont ils ont besoin.
La mise en œuvre de ces initiatives et de ces recommandations doit permettre d’améliorer la cohérence du traitement de la recherche d’emploi.
Il est vain de croire que l’on peut revenir en arrière, à l’heure où internet s’empare d’un pan considérable du marché de l’emploi : Linkedin, pour ne citer que ce site, rassemble les curriculum vitae détaillés de 240 millions de personnes dans le monde ; Facebook et d’autres acteurs encore font de même, à cette différence près que les entreprises doivent payer pour accéder à leurs services.
Quel est le statut de ces réseaux au regard de notre droit de la recherche d’emploi ? Quelle instance internationale s’assure de leur fiabilité et du respect des règles minimales de gratuité pour les travailleurs, par exemple ? Agissent-ils conformément à la convention n° 181 de l’OIT ?
Nous sommes face à des problèmes considérables, affectant l’ensemble de ceux qui ont besoin de travailler pour obtenir un revenu leur permettant de vivre. La ratification de la convention de l’OIT relative aux agences d’emploi privées sera utile, mais il est évident que nous devons maintenant pousser plus loin notre réflexion en la matière. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble du projet de loi autorisant la ratification de la convention n° 181 de l’Organisation internationale du travail relative aux agences d’emploi privées.
(Le projet de loi est définitivement adopté.)