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Séance du 27 mai 2015 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de Mme Isabelle Debré

vice-présidente

Secrétaires :

M. Philippe Adnot,

M. Christian Cambon.

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Commission mixte paritaire

Mme la présidente. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre la demande de constitution d’une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la réforme du droit d’asile.

Il sera procédé à la nomination des représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire selon les modalités prévues par l’article 12 du règlement.

3

Article 2 (interruption de la discussion)
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Organisation de la discussion

Nouvelle organisation territoriale de la République

Suite de la discussion en deuxième lecture d’un projet de loi dans le texte de la commission

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l’Assemblée nationale, portant nouvelle organisation territoriale de la République (projet n° 336, texte de la commission n° 451, rapport n° 450 et avis n° 438).

Nous poursuivons la discussion du texte de la commission.

Organisation de la discussion

Discussion générale
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Article 2

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Sur l’article 17 septdecies relatif à la métropole du Grand Paris, le Sénat a été saisi de quatre-vingt-dix amendements qui doivent faire l’objet d’une discussion commune.

Le premier d’entre eux, l’amendement n° 168 déposé par Philippe Dominati, tend à proposer une nouvelle rédaction de cet article. La commission demande par conséquent la disjonction de cet amendement de la discussion commune.

Mme la présidente. Je suis donc saisie par la commission d’une demande d’examen séparé de l’amendement n° 168, à l’article 17 septdecies.

Il n’y a pas d’opposition ?...

Il en est ainsi décidé.

titre ier (suite)

DES RÉGIONS RENFORCÉES

chapitre unique (suite)

Le renforcement des responsabilités régionales

Mme la présidente. Au sein du chapitre unique du titre Ier, nous poursuivons l’examen de l’article 2, dont je rappelle les termes :

Organisation de la discussion
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Article 3

Article 2 (suite)

I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° A Les 4° à 6° du II de l’article L. 1111-9 sont abrogés ;

1° B L’article L. 1511-1 est ainsi modifié :

a) Les premier et dernier alinéas sont supprimés ;

b) (Supprimé)

1° Après le chapitre Ier du titre V du livre II de la quatrième partie, il est inséré un chapitre Ier bis ainsi rédigé :

« CHAPITRE IER BIS

« Le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation

« Art. L. 4251-12. – Sans préjudice des compétences attribuées par la loi aux autres collectivités territoriales et à leurs groupements, la région est la collectivité territoriale responsable, sur son territoire, de la définition des orientations en matière de développement économique, sous réserve des missions incombant à l’État.

« Art. L. 4251-12-1. – La région élabore un schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation.

« Ce schéma définit les orientations en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’aides à l’investissement immobilier et à l’innovation des entreprises, ainsi que les orientations relatives à l’attractivité du territoire régional. Il définit également les orientations en matière de développement de l’économie sociale et solidaire.

« Ce schéma précise les actions que la région entend mener dans les matières mentionnées au deuxième alinéa du présent article et organise leur complémentarité avec les actions menées, sur le territoire de la région, par les autres collectivités territoriales et leurs groupements en application des articles L. 1511-3, L. 1511-7 et L. 1511-8, du titre V du livre II de la deuxième partie, du titre III du livre II de la troisième partie et des articles L. 3641-1, L. 3641-2, L. 5214-16, L. 5214-23-1, L. 5215-20, L. 5216-5, L. 5217-2, L. 5218-2 et L. 5219-1.

« Il favorise un développement économique innovant, durable et équilibré du territoire de la région et ne contribue pas aux délocalisations d’activités économiques.

« Dans les régions frontalières, le schéma peut contenir un volet transfrontalier élaboré en concertation avec les collectivités des États voisins.

« Le schéma peut contenir un volet sur les orientations en matière d’aides au développement des activités agricoles, artisanales, industrielles, pastorales et forestières.

« Art. L. 4251-13. – Le projet de schéma est élaboré par la région, à l’issue d’une concertation au sein de la conférence territoriale de l’action publique mentionnée à l’article L. 1111-9-1.

« Participent à l’élaboration du projet de schéma :

« 1° Le représentant de l’État dans la région ;

« 2° Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, à l’exception des métropoles mentionnées au titre Ier du livre II de la cinquième partie ;

« 3° Les chambres d’agriculture, les chambres de commerce et d’industrie, les chambres de métiers et de l’artisanat et la chambre régionale de l’économie sociale et solidaire ;

« 4° Le conseil économique, social et environnemental régional.

« Le conseil régional peut consulter tout autre organisme ou personne en vue de l’élaboration du projet de schéma.

« Le projet de schéma arrêté par le conseil régional est présenté à la conférence territoriale de l’action publique. Il peut être modifié pour tenir compte des observations formulées.

« Le projet de schéma arrêté par le conseil régional, modifié le cas échéant en application du huitième alinéa, est soumis pour avis au représentant de l’État dans la région ainsi qu’aux établissements publics et organismes mentionnés aux 2° et 3°. L’avis des établissements publics et organismes mentionnés aux 2° et 3° est réputé favorable s’il n’a pas été rendu dans un délai de deux mois à compter de la transmission.

« Lorsqu’à l’expiration du délai prévu au neuvième alinéa, au moins trois cinquièmes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de la région ont émis un avis défavorable au projet de schéma, le conseil régional arrête un nouveau projet de schéma dans un délai de deux mois en tenant compte des observations formulées. Ce nouveau projet est présenté à la conférence territoriale de l’action publique et peut être modifié pour tenir compte des observations formulées.

« Le représentant de l’État dans la région porte à la connaissance de la région toutes les informations nécessaires, dans les conditions prévues à l’article L. 121-2 du code de l’urbanisme.

« Art. L. 4251-14. – Les orientations du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation applicables sur le territoire d’une métropole mentionnée au chapitre VII du titre Ier du livre II de la cinquième partie ou sur le territoire de la métropole de Lyon sont élaborées et adoptées conjointement par le conseil métropolitain concerné et le conseil régional. À défaut d’accord, la métropole, à l’exception de la métropole mentionnée au chapitre IX du même titre Ier, ou la métropole de Lyon élabore un document d’orientations stratégiques qui prend en compte le schéma régional. Ce document tient lieu, pour la métropole ou la métropole de Lyon, d’orientations au sens du troisième alinéa de l’article L. 4251-12-1. Il n’autorise pas la métropole à définir des aides ou ses propres régimes d’aides au sens de l’article L. 1511-2. Ce document est adressé à la région dans les six mois qui suivent l’adoption du schéma régional.

« Art. L. 4251-15. – Le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation est adopté par délibération du conseil régional dans l’année qui suit le renouvellement général des conseils régionaux. Ce délai est prorogé de trois mois pour permettre l’application du dixième alinéa de l’article L. 4251-13.

« Il est approuvé par arrêté du représentant de l’État dans la région. Ce dernier s’assure du respect, par le conseil régional, de la procédure d’élaboration prévue au présent chapitre et de la prise en compte des informations prévues à l’article L. 4251-13.

« S’il n’approuve pas le schéma, le représentant de l’État dans la région en informe le conseil régional par une décision motivée, qui précise les modifications à apporter au schéma. Le conseil régional dispose d’un délai de trois mois à compter de sa notification pour prendre en compte les modifications demandées.

« Art. L. 4251-16. – Les actes des collectivités territoriales et de leurs groupements en matière d’aides aux entreprises doivent être compatibles avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation. Les actes des métropoles et de la métropole de Lyon en matière d’aides aux entreprises doivent être compatibles avec le schéma ou, à défaut d’accord entre la métropole et la région, avec le document d’orientations mentionné à l’article L. 4251-14.

« Art. L. 4251-16-1 A (nouveau). – Pour la mise en œuvre du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, la région peut conclure une convention avec un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, la métropole de Lyon ou une chambre mentionnée au 3° de l’article L. 4251-13. Cette convention précise les conditions d’application des orientations et des actions du schéma sur le territoire concerné.

« Art. L. 4251-16-1. – (Supprimé)

« Art. L. 4251-16-2. – Le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation peut être révisé partiellement ou totalement, selon les modalités prévues pour son élaboration aux articles L. 4251-12-1 à L. 4251-15.

« Art. L. 4251-16-3. – Par dérogation à l’article L. 4251-15, dans les six mois suivant le renouvellement général des conseils régionaux, le conseil régional peut délibérer sur le maintien en vigueur du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation ou sa révision.

« Art. L. 4251-17. – (Supprimé) » ;

2° (Supprimé)

II (Non modifié). – La deuxième phrase du premier alinéa de l’article L. 711-8 du code de commerce est complétée par les mots : « , compatible avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation prévu à l’article L. 4251-12-1 du code général des collectivités territoriales ».

III (Non modifié). – Le 1° de l’article 5-5 du code de l’artisanat est complété par les mots : « , compatible avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation prévu à l’article L. 4251-12-1 du code général des collectivités territoriales ».

IV. – (Supprimé)

IV bis. – L’article 7 de la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l’économie sociale et solidaire est abrogé.

V (Non modifié). – Le présent article est applicable à compter du 1er janvier de l’année qui suit le prochain renouvellement général des conseils régionaux.

VI. – Par dérogation à l’article L. 4251-13 du code général des collectivités territoriales, tel qu’il résulte du I du présent article, le premier schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation est adopté dans un délai de dix-huit mois à compter du prochain renouvellement général des conseils régionaux.

VII et VIII. – (Non modifiés)

Mme la présidente. L’amendement n° 405 rectifié n’est pas soutenu.

L'amendement n° 470 rectifié, présenté par Mme Létard, M. Gabouty, Mmes Joissains et Loisier, M. Guerriau, Mme Morin-Desailly et MM. Roche, Bonnecarrère, Kern, Cigolotti et Delahaye, est ainsi libellé :

Alinéa 11

Supprimer les mots :

à l’investissement immobilier et

La parole est à Mme Valérie Létard.

Mme Valérie Létard. De nombreux rapports publics l’ont montré – qu’ils aient été produits par la Cour des comptes ou par Jean-Jack Queyranne –, les compétences en matière de développement économique des collectivités constituent l’un des domaines les plus concurrentiels entre acteurs publics en général – État, chambres consulaires, collectivités – et entre niveaux de collectivités.

Le présent projet de loi est une occasion historique de simplifier et de moderniser notre organisation en tenant compte du mouvement général de décentralisation.

Depuis la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, des progrès ont été accomplis avec la création des schémas régionaux de développement économique et le renforcement du rôle de chef de file des régions pour ce qui concerne les aides dites « directes » aux entreprises. Toutefois, d’importantes avancées sont encore à réaliser pour rendre lisibles les soutiens publics aux entreprises, accélérer les circuits de décision, limiter les rivalités entre acteurs…

En première lecture, un consensus s’est dessiné au sein de la Haute Assemblée, afin d’attribuer les compétences exclusives aux régions dans plusieurs champs du développement économique, comme l’internationalisation des entreprises, la formation professionnelle, les aides financières.

Dans le même temps, a été reconnue au bloc communal une compétence exclusive en matière d’aménagement économique et d’aides à l’investissement immobilier des entreprises.

Ce partage des compétences est pertinent. Pourtant, l’alinéa 11 de l’article 2 prévoit que le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation, le SRDEII, définit les orientations en matière de soutien à l’internationalisation et d’aides aux entreprises, notamment « d’aides à l’investissement immobilier ».

Or, comme je viens de le rappeler, le projet de loi prévoyant que les aides à l’investissement immobilier relèveront de la seule compétence des communes, des communautés et de la métropole de Lyon, le schéma régional ne peut donc fixer des orientations s’imposant aux compétences exclusives des autres collectivités sans risquer de créer une forme de tutelle d’une collectivité sur une autre – nous en revenons au débat qui a eu lieu pas plus tard qu’hier soir. La région exercerait ainsi une forme de tutelle sur des collectivités telles que les intercommunalités auxquelles ce même texte reconnaît pourtant une compétence exclusive en matière d’aides à l’immobilier d’entreprise.

L’objet de l’amendement n° 470 rectifié est donc simple : assurer la conformité avec une règle de base du droit qui interdit à une collectivité d’exercer une tutelle sur une autre. Et pour ce faire, il convient de retirer du schéma régional les orientations en matière d’aides à l’investissement immobilier d’entreprise. La région ne peut pas avoir le pouvoir de décision sur une compétence du ressort exclusif des intercommunalités, auxquelles il revient de payer !

M. Bruno Sido. Exact !

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Le présent amendement vise à supprimer du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation les orientations en matière d’aides à l’investissement immobilier. Or, en renforçant les compétences économiques de la région, sous réserve – c’était le débat d’hier soir – de celles qui sont assumées par le bloc communal, le présent projet de loi ne vise pas à écarter toute compétence de la région en matière d’immobilier d’entreprise.

Dans la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM », nous avions précisément défendu la compétence intercommunale en matière d’aides à l’implantation et à l’immobilier d’entreprise.

Le schéma régional tend à apporter une cohérence sur l’ensemble du territoire régional. Comme Valérie Létard – c’est d'ailleurs la raison pour laquelle la commission des lois a supprimé la définition du pouvoir réglementaire des régions –, je souhaite que la mise en œuvre de ce schéma se fasse sous des formes contractuelles entre les intercommunalités et la région ; encore faut-il que celle-ci soit garante d’une cohérence.

Par conséquent, j’émets, au nom de la commission, un avis défavorable sur cet amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique. Le présent amendement vise à supprimer les aides à l’investissement immobilier du champ des orientations définies par le schéma en cause.

Bien que la compétence en matière d’aides à l’immobilier appartienne sans discussion possible au bloc communal, il me semble utile que le schéma régional définisse les orientations – je dis bien les orientations – en l’espèce, permettant ainsi une plus grande cohérence d’ensemble.

Un tel dispositif participe également à la lutte contre la concurrence entre les territoires infrarégionaux en matière immobilière dont on a rappelé les conséquences parfois un peu délicates. Nous le savons tous, il s’agit d’éviter des délocalisations d’activités économiques de zones vers d’autres – souvent de villes petites ou moyennes vers de très grandes villes.

Cette disposition claire, encadrée ne remet donc nullement en cause les capacités d’initiative et de décision, lesquelles relèvent, nous en sommes d’accord, du bloc communal.

Vous avez raison, madame Létard, il ne peut y avoir aucune tutelle de la région sur le bloc communal. Les actes de ce dernier en matière économique doivent seulement être compatibles avec les orientations du schéma dont l’élaboration est confiée à la région et qui sera arrêté par le préfet.

Il avait été admis que la région pourrait participer à des financements concernant, par exemple, le développement d’ateliers agroalimentaires dans tel type de zone. Il est important que cela figure dans le schéma, car il peut exister désaccord entre la région et les communautés.

J’ai bien entendu votre argument, madame la sénatrice. Pour autant, mes propos devraient – au moins en partie – lever votre inquiétude. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement. Sinon je serai contrainte d’appeler le Sénat à le rejeter.

Mme la présidente. Madame Létard, l'amendement n° 470 rectifié est-il maintenu ?

Mme Valérie Létard. Madame la ministre, monsieur le rapporteur, j’entends vos arguments, mais il s’agit, vous le savez, d’un sujet extrêmement sensible. Je vous rappelle que nombre d’intercommunalités autres que les métropoles sont aujourd'hui fortement impliquées. Certaines entreprises industrielles extrêmement sensibles pour le territoire ont été sauvées grâce à la réactivité des intercommunalités. Ma propre intercommunalité a agi en ce sens et je pourrais citer quantité d’exemples de l’implication quotidienne des intercommunalités en la matière !

En octroyant des aides à l’immobilier d’entreprise, nombreux sont les territoires qui ont permis d’organiser des plans de redressement ou de restructuration d’entreprises industrielles, lesquelles n’ont survécu que grâce à cette réactivité. La région seule n’aurait jamais pu le faire ! Je veux non nier le rôle stratégique de la région, mais vous faire comprendre que s’il fallait attendre que le conseil régional se réunisse et prenne la décision, cela ne fonctionnerait pas !

Je crois qu’il faut vraiment bien appréhender ce fait. Si le bloc communal est enserré dans des orientations définies par la région sur un domaine qui relève de sa compétence exclusive, au-delà du manque de réactivité nécessaire, il y a pire, car il est porté atteinte au sacro-saint principe interdisant la tutelle d’un niveau de collectivité sur un autre !

Relisez l’alinéa 9 de l’article 2 que nous avons maintenu hier soir : « Sans préjudice des compétences attribuées par la loi aux autres collectivités territoriales et à leurs groupements, la région est la collectivité territoriale responsable ». Sans préjudice !

Relisez l’alinéa 11 de ce même article : « Ce schéma définit les orientations en matière d’aides aux entreprises, de soutien à l’internationalisation et d’aides à l’investissement immobilier ».

Le caractère exclusif de cette dernière compétence est rappelé à l’alinéa 16 de l’article 3 dont je vous rappelle les termes : « Dans le respect du schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation […], les communes, la métropole de Lyon et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont seuls compétents pour définir les aides ou les régimes d’aides et décider de l’octroi de ces aides sur leur territoire en matière d’investissement immobilier des entreprises ».

Très concrètement, cela signifie que l’on respecte le schéma – l’article 3 le mentionne clairement. Pour autant, ce schéma n’est pas tenu de définir des orientations ni d’insérer des critères. Prenons l’exemple de ma région, qui va passer de 4 000 000 à 6 300 000 habitants et devenir une énorme machine à faire fonctionner : il faut garder cette souplesse en respectant un schéma stratégique qui doit donner le lien et la cohérence !

Laissons aux intercommunalités ce qui leur permet d’être une soupape face à des difficultés économiques que l’on ne peut régler que par une approche de proximité ! Si l’on instaure une sorte de schéma planifié, il sera d’une complexité phénoménale d’essayer de résoudre des problèmes urgents et d’apporter des réponses indispensables. Ces tissus économiques ont besoin de cette souplesse et de cette connaissance fine qu’ont les territoires intercommunaux et qui agissent au quotidien auprès de ces entreprises.

Ce n’est pas antinomique ! Ce que je veux dire, c’est que les collectivités locales ont des compétences exclusives, qu’elles respectent un schéma, lequel n’est pas tenu de fixer les orientations et les critères.

Donc, il faut retirer du schéma – tel est l’objet de mon amendement, que je maintiens – la définition des orientations en matière d’aides à l’investissement immobilier, sauf à tout enserrer et à supprimer toutes marges de manœuvre pour les collectivités. Comme l’a dit hier Ronan Dantec, on va planifier. Oui, il faut planifier, mais faisons-le en bonne intelligence, en coopération et en co-élaboration ! Faisons-le en laissant aux territoires la possibilité de respirer tout en respectant un schéma de bon sens ! Travaillons collectivement plutôt que de choisir de subordonner l’un à l’autre ! Travaillons ensemble, respectons la région, qui donne la ligne sans pour autant étouffer le bloc communal !

M. Bruno Sido. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à Mme la ministre.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je pense, madame Létard, que vous avez satisfaction.

Parmi les orientations, le schéma pourra prévoir que les collectivités locales peuvent apporter une aide aux entreprises qui rencontrent des difficultés passagères – cette décision sera souvent prise lors des conférences territoriales de l’action publique, sauf en cas d’urgence –, lesquelles sont d’ailleurs liées à divers facteurs. Par exemple, l’augmentation du carnet de commandes peut mettre une entreprise à genoux : celle-ci peut perdre un marché, car elle n’a pas les moyens de s’agrandir.

J’espère donc que le schéma intégrera les aides à accorder aux entreprises en difficulté, qui ont une chance de s’en sortir grâce à l’action publique.

Définir des orientations ne signifie pas que l’on doive définir des secteurs d’activité – la métallurgie, l’agroalimentaire – à tel endroit. L’idée est de déterminer des priorités dans les secteurs dans lesquels la région va fortement s’investir. Certains territoires privilégieront le numérique, par exemple. Il faut, je le répète, prévoir des aides publiques en faveur des entreprises qui rencontrent des difficultés temporaires. Une intercommunalité peut prêter main-forte à une entreprise du jour au lendemain – du vendredi au lundi matin après délibération. Dans le même temps, on peut demander à la région d’entrer dans le capital de cette entreprise de façon éphémère pour lui apporter son soutien.

Mme Valérie Létard. On parle des compétences !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. On bâtit là un système qui peut, au contraire, aboutir à un succès. C’est en tout cas ce que j’espère ! Cela se passera ainsi dans toutes nos régions, car il n’y a pas mille manières d’aider les entreprises, hormis leur accorder une aide à l’investissement immobilier, une aide directe ou une aide au capital.

Je vous ai demandé de bien vouloir retirer votre amendement, madame la sénatrice, car il me semble que vous avez satisfaction. Je ne vois pas ce que ses dispositions ajoutent au présent projet de loi.

Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote.

M. Vincent Delahaye. Madame la ministre, je ne comprends pas votre acharnement à vouloir maintenir les mots concernés dans le projet de loi.

Vous affirmez ne pas voir ce qu’ajoute l’amendement n° 470 rectifié, mais, moi, je ne vois pas ce que ce membre de phrase apporte.

Sur le fond – j’aurai l’occasion de le répéter lors des explications de vote sur l’article –, je suis personnellement opposé à ce que la loi impose un schéma régional de développement économique.