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Séance du 29 mai 2015 (compte rendu intégral des débats)

PRÉSIDENCE DE Mme Jacqueline Gourault

vice-présidente

Article 25 bis
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Article 26 bis

Article 26

(Non modifié). – La loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est ainsi modifiée :

1° À la fin de l’intitulé du titre IV, les mots : « des services publics » sont remplacés par les mots : « de services au public » ;

2° L’article 27 est ainsi rédigé :

« Art. 27. – Les maisons de services au public ont pour objet d’améliorer l’accessibilité et la qualité des services, en milieu rural et urbain, pour tous les publics.

« Elles peuvent rassembler des services publics relevant de l’État, des collectivités territoriales ou de leurs groupements, d’organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public ainsi que les services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population.

« Pour chaque maison, une convention-cadre conclue par les participants mentionnés au deuxième alinéa définit les services rendus aux usagers, la zone dans laquelle la maison de services au public exerce son activité, les missions qui y sont assurées et les prestations qu’elle peut délivrer, dans le respect des prescriptions du schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public.

« Cette convention prévoit également les conditions dans lesquelles les personnels relevant des personnes morales qui y sont parties exercent leurs fonctions. Elle règle les conditions de financement et les modalités de fonctionnement de la maison de services au public ainsi que les modalités d’accès aux services des personnes ayant des difficultés pour se déplacer.

« L’offre de services peut être organisée de manière itinérante ou selon des modes d’accès dématérialisés.

« Les modalités d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’État. » ;

3° Après l’article 27-1, il est inséré un article 27-2 ainsi rédigé :

« Art. 27-2. – Dans le cadre des maisons de services au public, en cas d’inadaptation de l’offre privée, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent, dans leur domaine de compétence, définir des obligations de service public destinées à assurer la présence effective de certains services sur leur territoire.

« L’exécution d’obligations de service public donne lieu au lancement d’une procédure de mise en concurrence en vue de la sélection d’un opérateur de service.

« Les obligations de service public imposées à l’opérateur de service sélectionné font l’objet d’une compensation par l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Le montant de cette compensation est indiqué dans l’appel d’offres.

« Les modalités régissant cette procédure de mise en concurrence ainsi que les conditions de sélection de l’opérateur de service sont fixées par décret en Conseil d’État. » ;

4° Les articles 30 et 30-1 sont abrogés.

II. – La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire est ainsi modifiée :

1° L’article 28 est abrogé ;

2° L’article 29 est ainsi modifié :

a) Le I est ainsi rédigé :

« I. – L’État établit, pour assurer l’égal accès de tous aux services au public, les objectifs de présence territoriale, y compris de participation à des maisons de services au public, et de services rendus aux usagers que doit prendre en compte tout organisme chargé d’une mission de service public et relevant de l’État ou de sa tutelle, dès lors qu’ils ne sont pas déjà pris en compte au titre de ses obligations de service universel.

« L’acte par lequel ces objectifs sont fixés prévoit également le montant et les modalités de contribution de l’organisme au financement du développement des maisons de services au public. S’il s’agit d’une convention, un décret autorise sa signature. » ;

b) Les quatrième et cinquième phrases du deuxième alinéa du II sont remplacées par une phrase ainsi rédigée :

« Cette concertation, dont la durée ne peut excéder trois mois, associe notamment les élus locaux intéressés et les représentants du service public concerné. » ;

c) Le dernier alinéa du même II est ainsi modifié :

– à la première phrase, les mots : « établissements, organismes et entreprises visés par le » sont remplacés par les mots : « organismes chargés d’une mission de service public mentionnés au » et les mots : « qualité de service et d’aménagement du territoire » sont remplacés par les mots : « présence territoriale » ;

– à la deuxième phrase, les mots : « d’aménagement du territoire » sont remplacés par les mots : « de présence territoriale » ;

3° L’article 29-1 est ainsi rédigé :

« Art. 29-1. – L’État, les collectivités territoriales et leurs groupements et les organismes nationaux ou locaux chargés d’une mission de service public peuvent, par convention, mettre des moyens en commun pour assurer l’accessibilité et la qualité des services publics sur le territoire, dans le respect des prescriptions du schéma d’amélioration de l’accessibilité des services au public.

« En outre, les personnes mentionnées au premier alinéa du présent article peuvent participer à des maisons de services au public définies à l’article 27 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Dans le cadre d’une maison de services au public, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent également, par convention, mettre à la disposition des personnes y participant ou qui la gèrent des locaux, ainsi que des fonctionnaires ou des agents non titulaires dans les conditions fixées à l’article 61 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

« La convention peut déroger, pour les modalités de remboursement et d’exercice de l’autorité hiérarchique, au régime de la mise à disposition des personnels territoriaux, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. »

II bis (Non modifié). – Au IV de l’article 30 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d’orientation pour l’aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, les mots : « maisons des services publics » sont remplacés par les mots : « maisons de services au public ».

III (Non modifié). – L’article 15 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne est abrogé.

IV (Non modifié). – Les I à III du présent article sont applicables à compter du 1er janvier 2016.

Mme la présidente. L'amendement n° 326, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Michel Billout.

M. Michel Billout. Comme en première lecture, nous proposons de supprimer cet article, puisque les évolutions apportées par l’Assemblée nationale ne changent rien sur le fond. Nous ne sommes en effet pas favorables au développement des maisons dites « de service au public ».

En première lecture, vous nous avez expliqué, madame la ministre, que notre position était plus liée au contenant qu’au contenu ; nous considérons toutefois que les mots ont un sens et qu’il faut les utiliser à bon escient.

Ainsi, une maison de service public n’est pas la même chose qu’une maison de service au public. Or nous voyons dans l’état des services publics à l’échelon national la confirmation de l’abandon de toute ambition de développement des services publics, au profit sans doute des partenariats public-privé.

La création de maisons de service au public prend ainsi acte de l’affaiblissement de la présence des services publics dans les territoires. Il ne s’agit ni plus ni moins que de gérer la pénurie, alors même que les territoires ruraux ont besoin d’investissements massifs et d’une présence renforcée de l’État.

En outre, même si l’on adopte votre logique libérale, on ne peut que déplorer que l’objectif du Gouvernement en la matière se limite à la construction d’ici à 2017 de mille maisons de service au public. Cet objectif semble malheureusement trop faible au regard des besoins.

Enfin, encore une fois, il n’est question dans cet article que des intercommunalités et non des communes. Or il y a une contradiction forte entre, d’une part, la volonté de renforcer la proximité, et, d’autre part, celle de confier la responsabilité de ces services publics à des institutions plus lointaines.

Pour toutes ces raisons, comme en première lecture, nous vous demandons, mes chers collègues, de bien vouloir adopter cet amendement de suppression de l’article 26.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. René Vandierendonck, corapporteur. Notre collègue Mercier a montré précédemment à quel point la commission des lois était fidèle à l’école de Bordeaux et au doyen Duguit ! (Sourires.) En effet, nous sommes plusieurs dans cette commission, quelle que soit notre tendance politique d’ailleurs, à avoir la défense du service public chevillée au corps.

L’appellation « maison de service au public » est donc avant tout destinée à éviter les concurrences stériles entre les différents acteurs travaillant au service des communes, comme en témoignait tout à l'heure l’échange sympathique entre nos collègues Gourault et Savary.

J’ai personnellement pu apprécier l’action de l’État dans les maisons de service au public : on y trouve à la fois des services relevant de l’État et des communes, voire, quand il y a carence de l’initiative privée, une permanence médicale, sur le fondement de l’arrêt du Conseil d’État de 1964 Ville de Nanterre, qui reconnaissait d’une certaine manière le socialisme municipal – cela ne s’invente pas ! Pourquoi refuser a priori ce genre de services ?

Eh bien, mon cher collègue, ces services ne relèvent pas du domaine du rêve ; nous pouvons en visiter quand vous le souhaitez ! Récemment encore, lors des assises de la ruralité, ce dispositif a été plébiscité par l’ensemble des communes, souvent les plus rurales.

Je comprends que, dans la discussion de positionnement, comme l’on dit à Bruxelles, vous défendiez l’idée selon laquelle les valeurs du service public ne doivent pas être diluées, et cela vous honore. Néanmoins, tel n’est pas le cas ici.

C’est pourquoi, monsieur Favier, nous vous demandons de bien vouloir retirer votre amendement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Je défendrai la même position, mais moins brillamment que M. Vandierendonck. Au-delà de ce que celui-ci vient d’expliquer et de l’expérience de nombreuses collectivités, le Gouvernement a tenu à modifier le texte même du projet de loi, après la première lecture et l’audition de certains syndicats qui se sont émus de la substitution de l’expression « maison de service au public » à celle de « maison de service public ».

En effet, les personnes que nous avons entendues craignaient que l’on ne porte ainsi atteinte à la notion de service public et que, peu à peu, tout service de ce type, quelle qu’en soit la nature, ne disparaisse au profit du marché.

C’est pourquoi le Gouvernement a lui-même amendé l’alinéa 5 de l’article 26 lors de l’examen du projet de loi par l’Assemblée nationale, afin de substituer l’expression de « services nécessaires à la satisfaction des besoins de la population » à celle de « services privés », ce qui est très différent ! M. le corapporteur y faisait d'ailleurs allusion tout à l’heure.

En effet, certains élus ou syndicalistes défendant le service public avaient mis en lumière le fait que, au fond, une banque privée pouvait tout aussi bien prendre en charge les permanences de la maison de service au public à la place des collectivités publiques. C’est précisément le contraire qui est visé ici : si un service, notamment en matière de santé, n’est pas rendu, alors on fait appel à un opérateur privé.

Ainsi, lors d’un déplacement en Ariège, j’ai pu constater que dans la maison de service public ont été installés un cabinet médical, un cabinet dentaire et un cabinet de kinésithérapie : le premier fonctionne de manière continue grâce aux internes affectés par le centre hospitalier régional universitaire, ce qui est une grande évolution ; les deux autres ont des permanences.

C’est donc bien dans cet état d’esprit, que partage d’ailleurs M. Vandierendonck, que nous avons réécrit l’article 26, afin de prendre en compte les réflexions des syndicats au sein du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et du Conseil commun de la fonction publique.

Je souhaite donc que vous retiriez votre amendement, monsieur Favier, de même que l'amendement n° 327, qui sera examiné dans quelques instants.

Mme la présidente. Monsieur Favier, l’amendement n° 326 est-il maintenu ?

M. Christian Favier. Madame la ministre, j’entends bien vos explications, selon lesquelles cette notion de service au public ne remettrait pas en cause les services publics existants. Néanmoins, si ce processus est engagé, nous craignons que, progressivement, face à la réduction du service public, celui-ci ne soit remplacé, ou du moins complété, par des opérateurs privés, qui ont parfois leur utilité, mais dont les pratiques, notamment tarifaires, sont bien différentes.

C’est donc bien cette évolution qui nous inquiète et qui motive cet amendement. Nous ne sommes pas défavorables à l’installation, là où il y a pénurie, de certains services tenus par des acteurs privés, comme des cabinets médicaux, par exemple. Néanmoins, nous considérons qu’il faut développer les services publics et non les amenuiser.

Aujourd'hui, dans certains quartiers, trop de services ferment. Les permanences d’accueil des caisses d’allocations familiales et les antennes des caisses primaires d’assurance maladie sont supprimées un peu partout.

D’autres services s’y substituent, notamment en matière médicale. Ainsi, les centres municipaux de santé, dont le réseau a été très important à une certaine époque, ferment les uns après les autres face aux difficultés des communes. Ils sont remplacés par des cabinets médicaux privés, dont les conditions de fonctionnement et d’accès pour les usagers sont évidemment différentes.

C'est la raison pour laquelle je veux cet amendement et les suivants.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 326.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 411 rectifié n'est pas soutenu.

L'amendement n° 327, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéas 10 à 14

Supprimer ces alinéas.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Cet amendement est défendu, madame la présidente.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. La commission émet un avis défavorable, pour les raisons que je viens d’évoquer.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 327.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 328, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 17

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Cet amendement est défendu, madame la présidente.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 328.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. L'amendement n° 329, présenté par M. Favier, Mmes Assassi, Cukierman et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 30

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Cet amendement est défendu, madame la présidente.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. Avis défavorable.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 329.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'article 26.

(L'article 26 est adopté.)

Article 26
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Article 26 ter

Article 26 bis

(Suppression maintenue)

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 80 rectifié n'est pas soutenu.

L'amendement n° 376 rectifié, présenté par MM. Collombat, Arnell, Castelli, Collin, Esnol et Fortassin, Mmes Laborde et Malherbe et MM. Mézard et Requier, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. - Le II de l'article 1530 bis du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, les mots : « , telle qu'elle est définie au I bis de l'article L. 211–7 du code de l'environnement, » sont supprimés ;

2° Le dernier alinéa est ainsi modifié :

a) Le mot : « exclusivement » est remplacé par le mot : « prioritairement » ;

b) Est ajoutée une phrase ainsi rédigée :

« À titre subsidiaire, le produit de cette imposition peut être également affecté au financement des charges résultant des compétences définies au I de l'article L. 211–7 du code de l'environnement à l'exception des 3° et 6° du même I. »

II. - Le deuxième alinéa du 2° du II de l'article 56 de la loi n° 2014–58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles est ainsi modifié :

1° Les mots : « , en vue du financement d'une ou plusieurs des missions mentionnées au I du même article, à l'exception des missions mentionnées aux 3° et 6° du même I et » sont supprimés ;

2° Sont ajoutés les mots : « définie à l'article 1530 bis du même code ».

La parole est à M. Jean-Claude Requier.

M. Jean-Claude Requier. Cet amendement vise à lever une ambiguïté résultant de la lecture combinée de l’article du code de l’environnement qui autorise le financement des actions en matière de gestion des milieux aquatiques par une taxe pour la gestion des milieux aquatiques et de l’article du code général des impôts qui précise cette taxe.

En résumé, la définition du code général des impôts est plus restrictive que celle qui figure dans le code de l’environnement.

Il s'agit donc de mettre en conformité ces deux définitions.

Mme la présidente. L'amendement n° 474 rectifié n’est pas soutenu.

Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 376 rectifié ?

M. Jean-Jacques Hyest, corapporteur. En effet, il existe une incohérence entre la lettre de l’article 1530 bis du code général des impôts et la disposition du code de l’environnement que M. Requier a évoquée. Des ambiguïtés de ce type sont toujours regrettables.

La commission sollicite l’avis du Gouvernement.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. Si je comprends la motivation des auteurs de l’amendement, je ne souscris pas au dispositif qu’ils proposent.

Monsieur le rapporteur, l’extension donnée au champ des dépenses auxquelles la taxe pour la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations serait affectée si cet amendement était adopté est excessivement large. On risque de faire de cette imposition une ressource d’emploi général, alors qu’elle a pour principal intérêt d’être ciblée sur le financement des investissements nécessaires à la prévention des inondations et des risques de submersion.

L’incorporation du coût de la restauration de la qualité et de la régénération des eaux ainsi que de la promotion de l’utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau parmi les dépenses susceptibles d’être couvertes par le produit de la taxe emporterait, en effet, le risque d’une utilisation peu optimale des ressources ainsi engendrées. La raison d’être de cet instrument fiscal réside avant tout dans le renforcement et la gestion raisonnée des moyens permettant d’assurer la sûreté des populations face au risque de submersion et d’inondation.

Enfin, même si ce n’est pas le plus grave, l’écriture proposée dans le dispositif de votre amendement est pour partie inopérante, monsieur le sénateur, parce qu’elle porte sur une disposition de la loi du 27 janvier 2014, qui est désormais codifiée à l’article L. 211–7–2 du code de l’environnement.

Dans ces conditions, je sollicite le retrait de cet amendement, d’autant que, en ce moment, vous le savez, le Gouvernement et les associations d’élus, notamment l’Association des maires de France et l’Assemblée des communautés de France, sont engagés dans un débat très intéressant sur l’application des taxes affectées.

Sans aller jusqu’à dire que le mieux est l’ennemi du bien, je pense qu’en adoptant cet amendement nous prendrions collectivement un risque.

Mme la présidente. La parole est à M. René Vandierendonck, corapporteur.

M. René Vandierendonck, corapporteur. J’invite mon collègue, qui connaît très bien l’intérêt porté à la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, surtout au Sénat, à retirer son amendement.

Cela dit, il a posé une vraie question. Les préfets ne font pas tous la même interprétation de ces dispositions. Par conséquent, la notion de « dépenses éligibles » à cette taxe mérite vraiment que l’on s’y arrête et que l’on se concerte un peu.

Mme la présidente. Monsieur Requier, l'amendement n° 376 rectifié est-il maintenu ?

M. Jean-Claude Requier. Madame la présidente, c’est un amendement auquel M. Collombat, qui, vous le savez, s’intéresse beaucoup aux problèmes d’inondations, tient particulièrement.

Néanmoins, je le retire, compte tenu des assurances de M. le rapporteur et de Mme la ministre, qui se sont engagés à étudier la question.

Mme la présidente. L'amendement n° 376 rectifié est retiré.

L’article 26 bis demeure supprimé.

Article 26 bis
Dossier législatif : projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République
Article 27

Article 26 ter

(Supprimé)

Chapitre III

Lutte contre la fracture numérique