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Séance du 18 novembre 2015 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de Mme Isabelle Debré

vice-présidente

Secrétaires :

M. François Fortassin,

M. Jean-Pierre Leleux.

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

Mme la présidente. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

2

Modification de l’ordre du jour

Mme la présidente. Par lettre en date de ce jour, le Gouvernement demande l’inscription à l’ordre du jour du vendredi 20 novembre, l’après-midi et le soir, du projet de loi prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions, sur lequel il a engagé la procédure accélérée.

Acte est donné de cette communication.

Conformément au droit commun défini à l’article 29 ter du règlement, les orateurs des groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe disposeront, dans la discussion générale, d’un temps global d’une heure. Le délai limite pour le dépôt des amendements de séance serait fixé au vendredi 20 novembre, à midi.

Y a-t-il des observations ?…

Il en est ainsi décidé.

En conséquence, l’ordre du jour du vendredi 20 novembre s’établit comme suit :

À quinze heures et le soir :

- Projet de loi prorogeant l’application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence et renforçant l’efficacité de ses dispositions ;

- Suite de l’examen des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2016.

3

 
Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles
Discussion générale (suite)

Protection des forêts contre l’incendie dans les départements sensibles

Adoption en procédure accélérée d’une proposition de loi dans le texte de la commission modifié

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi relative à la protection des forêts contre l'incendie dans les départements sensibles
Article 1er

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle, à la demande du groupe du RDSE, la discussion, après engagement de la procédure accélérée, de la proposition de loi relative à la protection des forêts contre l’incendie dans les départements sensibles, présentée par M. Pierre-Yves Collombat et plusieurs de ses collègues. (proposition n° 10, texte de la commission n° 138, rapport n° 137)

Dans la discussion générale, la parole est à M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi.

M. Pierre-Yves Collombat, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, qu’elle aboutisse ou qu’elle disparaisse dans les ténèbres de la navette parlementaire, cette proposition de loi restera comme la première rustine collée sur la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe », laquelle, en supprimant la compétence générale des départements et des régions, rend obligatoire l’énoncé exhaustif des compétences que l’on entend leur attribuer. Le risque, inévitable, est d’en oublier, ou bien d’oublier, par exemple, que les départements – en tout cas dans les zones où le risque est fort – sont, depuis longtemps, des acteurs majeurs de la lutte contre les incendies de forêt.

Multiformes, leurs actions vont de la surveillance des massifs à l’alerte, de l’intervention – à travers notamment, mais non uniquement, les services départementaux d’intervention et de secours, les SDIS – au financement de la prévention par la réalisation de pistes de défense de la forêt contre l’incendie, ou DFCI, de pare-feu et de l’entretien, à travers la diffusion du sylvopastoralisme et les chantiers d’insertion, sans parler de la restauration de la forêt brûlée.

Dans un certain nombre de départements, comme le Var, dont je suis élu, le conseil départemental, en liaison avec la région, a permis l’équipement des réserves communales de sécurité, connues chez nous sous le nom de comités communaux « Feux de forêts » ; ces réserves sont devenues un acteur de terrain essentiel en matière de prévention et d’aide tant aux pompiers qu’à la sécurité civile.

De cette volonté sont nés des outils communs, telle l’Entente pour la forêt méditerranéenne, établissement public regroupant vingt-neuf collectivités, dont quatorze départements.

Aucun texte n’obligeant les départements à intervenir en matière de prévention des incendies de forêt et la loi NOTRe leur ôtant la possibilité de le faire « dans tout domaine d’intérêt départemental », l’objet de cette proposition de loi est, corrigeant ce que je me contenterai d’appeler un « oubli », de permettre aux départements de « financer ou mettre en œuvre des actions d’aménagement, d’équipement et de surveillance des forêts afin, d’une part, de prévenir les incendies et, le cas échéant, de faciliter les opérations de lutte et, d’autre part, de reconstituer les forêts ».

S’il s’agit d’une faculté, d’une compétence facultative, et en rien d’une charge supplémentaire pour les départements qui ne se sentent pas concernés par ce risque – j’y insiste –, il me semble nécessaire de permettre d’agir à tous les départements qui le souhaitent, même s’ils ne l’ont pas fait jusqu’à présent. Cela est d’autant plus nécessaire que les changements climatiques annoncés ne semblent pas aller vers un rafraîchissement de l’atmosphère. C’est pourquoi je proposerai un amendement permettant de l’exprimer plus clairement.

Vu le rôle des régions, notamment du Sud méditerranéen, en matière de lutte et de prévention contre les incendies de forêt, je vous proposerai aussi un amendement visant à écarter toute ambiguïté en ce qui concerne l’action possible des régions. S’il n’y a pas d’ambiguïté, je le retirerai.

Au cas, improbable – mais on ne sait jamais –, où quelques collègues douteraient de la pertinence et de l’urgence d’une loi visant à prévenir les incendies de et à lutter contre ceux-ci, je rappellerai que les inondations catastrophiques de ces dernières années dans le sud de la France ne doivent pas nous faire oublier ce que furent, il n’y a pas si longtemps, les grands incendies de la zone méditerranéenne.

Ainsi, en 1985-1986, plus de 40 000 hectares de forêt furent détruits ; plus de 50 000 hectares le furent en 1989-1990 et plus de 20 000 en 1995.

Ces incendies gigantesques ont été à l’origine d’une mobilisation générale qui a porté ses fruits puisque, en moyenne, le nombre d’hectares détruits par décennie a été divisé par deux, ce succès ayant été, il est vrai, favorisé par une météorologie favorable.

Ainsi, seulement 2 883 hectares ont été détruits en 2011 et 1 100 en 2013, année tout à fait exceptionnelle au regard des premiers chiffres que j’ai cités.

Cela signifie-t-il que le problème soit résolu ? Certainement pas. En effet, ces résultats sont le produit des efforts de l’État et des collectivités en matière de surveillance, d’alerte et d’intervention terrestres et aériennes. Qu’ils cessent, et on se retrouvera alors à la case « catastrophe » de départ, d’autant plus que, aujourd’hui encore, les actions de débroussaillement – quels que soient les moyens utilisés – et, plus généralement, d’entretien sont restées largement insuffisantes. Or une politique vraiment efficace de lutte contre l’incendie de forêt passe par là.

En effet, la forêt n’est pas une poudrière, un dépôt de carburant qu’il suffirait de placer sous haute surveillance pour la faire tenir tranquille. Elle ressemble plutôt à un dépôt de gaz qui fuirait : la biomasse produite à chaque instant, si elle n’est pas détruite par l’homme, par l’animal ou par le feu, demeure sur place, augmentant d’autant le risque potentiel. Plus tardive sera la destruction, plus catastrophique sera l’incendie, qui ne manquera pas de se déclarer au terme d’une période de sécheresse un peu sévère, un jour de mistral déchaîné.

Croyez-moi, chers collègues, l’heure n’est pas à baisser les bras face à cette calamité, et encore moins à couper ceux des principaux acteurs de la lutte. D’où cette proposition de loi. (Applaudissements sur les travées du RDSE et de l'UDI-UC. – M. David Rachline applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme la rapporteur.

Mme Catherine Troendlé, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission, monsieur l’auteur de la proposition de loi, mes chers collègues, depuis une dizaine d’années, le bilan annuel de la campagne Feux de forêt permet de constater une réduction constante des surfaces brûlées : alors que, entre 1994 et 2003, la moyenne s’établissait à 26 600 hectares incendiés par an, elle était descendue à 10 700 hectares par an pendant la décennie suivante. Le nombre global de feux a ainsi diminué et le nombre d’extinctions des feux naissants a significativement augmenté.

Cette évolution positive ne doit rien au hasard, même si elle peut, selon les années, être renforcée par des conditions météorologiques favorables. Les efforts conjugués de l’État et des collectivités locales pour prévenir les incendies de forêt contribuent significativement à réduire le nombre d’hectares brûlés.

Le législateur a mis en place un ensemble de mesures protectrices adaptées. Le code forestier organise la défense et la lutte contre les incendies de forêt en modulant ses prescriptions selon l’intensité du risque sur le terrain : certaines mesures sont applicables à l’ensemble du territoire national, d’autres ne le sont qu’aux bois et forêts classés « à risque d’incendie » par le préfet, tandis que les territoires « réputés particulièrement exposés aux risques d’incendie », la « troisième zone », font l’objet d’un traitement particulier.

La contrainte des obligations imposées aux propriétaires forestiers et à l’aménagement du territoire croît donc en fonction du danger.

Sont classées dans cette troisième zone les forêts situées dans les régions Aquitaine, Corse, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrénées, Poitou-Charentes, Provence-Alpes-Côte d’Azur et les départements de l’Ardèche et de la Drôme, à l’exclusion de celles qui sont situées dans des massifs forestiers à moindres risques et figurant sur une liste arrêtée par le préfet.

Sur ces territoires, un plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre l’incendie est élaboré sous l’autorité du préfet, pour assurer la cohérence des actions conduites sur le terrain par les différents acteurs, dont les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les services de l’État et les propriétaires fonciers.

Ce plan, soumis pour avis aux collectivités concernées, définit des priorités pour chaque territoire constitué de massifs ou de parties de massif forestier, dans l’objectif de diminuer le nombre de départs de feux, de restreindre les surfaces brûlées, de réduire les risques d’incendie et d’en limiter les conséquences.

L’action des collectivités locales sur les territoires menacés s’établit ainsi à deux niveaux : d’une part, elle s’inscrit dans le dispositif général de défense et de lutte contre les feux de forêt et, d’autre part, elle est formalisée – pour les territoires concernés – dans le cadre de l’Entente pour la forêt méditerranéenne.

Les collectivités locales des régions particulièrement exposées au feu ont contribué à prévenir les incendies par différentes initiatives qui ne reposaient pas sur une compétence obligatoire, mais résultaient de la volonté des élus, se fondant sur la clause de compétence générale.

C’est pourquoi leurs actions varient d’un territoire à l’autre, se traduisant principalement par des dispositifs estivaux de surveillance et par la réalisation d’équipements de terrain. Elles visent également à l’information des populations et à leur sensibilisation aux risques, actions auxquelles contribuent notamment les bénévoles des comités communaux.

L’Entente pour la forêt méditerranéenne, quant à elle, est un outil des collectivités territoriales dédié à la protection de la forêt méditerranéenne. C’est un établissement public local auquel peuvent adhérer les régions, les départements, les établissements publics de coopération intercommunale et les services départementaux d’incendie et de secours territorialement concernés.

Cette entente regroupe aujourd’hui vingt-neuf collectivités, dont quatorze départements et services départementaux d’incendie et de secours.

En dehors de ce cadre, la compétence des départements reposait sur leur habilitation à agir dans tout domaine d’intérêt départemental dès lors que cette matière n’avait pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité. En supprimant la clause de compétence générale des départements, l’article 94 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République remet en cause leur capacité juridique à poursuivre les actions conduites pour protéger les forêts. Les départements ne peuvent plus intervenir que dans les domaines de compétence que la loi leur attribue, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

C’est pourquoi, afin de préserver les actions conduites par les départements, notre collègue Pierre-Yves Collombat propose de prévoir explicitement la faculté, pour certains conseils départementaux, d’intervenir dans la défense des forêts contre l’incendie.

Deux catégories de départements pourraient l’exercer : d’une part, ceux dont les bois et forêts sont, aux termes de l’article L. 133-1 du code forestier, « réputés particulièrement exposés au risque d’incendie » – ils sont au nombre de trente-deux – et, d’autre part, ceux sur le territoire desquels sont situés des bois et forêts classés « à risque d’incendie » par le préfet, en application de l’article L. 132-1 du même code.

Ces départements seraient habilités à financer ou à mettre en œuvre des actions d’aménagement, d’équipement et de surveillance des forêts dans un double objectif : d’une part, prévenir les incendies et faciliter les opérations de lutte et, d’autre part, reconstituer les forêts.

Les actions ainsi entreprises devraient s’inscrire dans le cadre des plans départementaux ou interdépartementaux de protection des forêts contre les incendies, afin d’en garantir la cohérence.

Soucieuse de préserver la compétence acquise au fil des ans pour réduire le risque qui pèse sur les territoires boisés, la commission des lois, sous réserve d’une clarification rédactionnelle, a adopté avec conviction le texte qui lui était proposé.

Celui-ci n’instaure pas une nouvelle compétence obligatoire pour les collectivités, il n’institue qu’une simple faculté ouverte aux départements. Le support juridique proposé est cependant indispensable pour permettre aux conseils départementaux de poursuivre leurs actions, qui, indéniablement, ont pour effet de réduire le risque d’exposition au feu des forêts françaises.

C’est pourquoi la commission des lois invite le Sénat à adopter le texte qu’elle a établi. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, de l'UDI-UC et du groupe socialiste et républicain. – M. le président de la commission applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement. Madame la présidente, monsieur le sénateur Pierre-Yves Collombat, madame la rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, je vous prie tout d’abord de bien vouloir excuser Bernard Cazeneuve. Chacun comprendra que, dans les circonstances du moment, le ministre de l’intérieur n’ait pu venir présenter la position du Gouvernement sur la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui.

J’interviens donc à sa place, même si j’ai, moi aussi, en tant que ministre chargé de la forêt, une responsabilité sur le sujet.

Ce sujet, dont nous avons débattu ensemble lors de l’examen de la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt, me tient particulièrement à cœur. En effet, la prévention des feux de forêt est indissociable des questions du développement de la forêt, de son économie, de ses enjeux de multifonctionnalité. C’est une composante de la politique forestière.

La politique de prévention et de lutte contre les feux de forêt doit être menée de manière globale. Chacun doit jouer son rôle et assumer ses responsabilités.

Madame la rapporteur, vous avez rappelé le rôle des propriétaires forestiers dans ce domaine. Pierre-Yves Collombat a, quant à lui, attiré l’attention sur la responsabilité agricole et agroforestière en la matière – nous veillons, d'ailleurs, à ce que l’agropastoralisme en zone forestière et en sous-bois soit aujourd'hui reconnu par la politique agricole commune. La politique de prévention engage également les collectivités territoriales et l’État.

En réalité, c’est le partenariat entre ces différents acteurs qui rend la politique de prévention efficace.

Si le dispositif national de prévention et de lutte contre les feux de forêt est un pilier de la politique forestière, c’est surtout un outil incontournable de la protection des biens et des personnes, compte tenu des risques que ceux-ci encourent en cas d’incendie de forêt.

Depuis une dizaine d’années, un bilan annuel des feux de forêt permet de constater une réduction constante des surfaces brûlées – Mme la rapporteur l’a rappelé. Alors que, pour la période 1994-2003, plus de 26 000 hectares étaient incendiés chaque année en moyenne, nous avons divisé par plus de deux la superficie des surfaces brûlées au cours de la dernière décennie, en la ramenant à 10 700 hectares. C’est le résultat, encourageant, de la politique de prévention et d’action qui a été conduite. Nous devons absolument en tenir compte pour préparer l’avenir.

Pourtant, rien n’était acquis d’avance. On se rappelle, d'ailleurs, qu’il n'y a pas si longtemps, en 2003 – année de canicule –, 61 000 hectares avaient été brûlés et plus de 3 700 départs de feu avaient été constatés. Ces chiffres sont impressionnants.

Comme l’a indiqué Pierre-Yves Collombat, nous devons, face à cet enjeu, rester mobilisés et, surtout, continuer à nous sentir concernés.

C’est d’autant plus vrai compte tenu du défi que représente le changement climatique. Celui-ci est devant nous. Je ne reviendrai pas sur la COP 21, qui réunira, dans dix jours, des représentants de plus de cent pays, afin de lutter contre le réchauffement. Cette lutte nécessite que l’on prenne des mesures à la fois pour atténuer ce qui provoque ce réchauffement, mais surtout pour s’adapter à celui-ci et lutter contre ses conséquences, dont les feux de forêt font partie.

On sait que le réchauffement climatique pourrait étendre le risque d’incendies de forêt, qui, traditionnellement, concernait la zone méditerranéenne et le sud de la France, vers le nord de notre pays. Cette évolution nécessitera que l’on puisse offrir aux départements la possibilité d’engager des politiques de lutte contre les feux de forêt lorsque cela sera nécessaire, ainsi que Pierre-Yves Collombat vient de le demander.

Pour faire face aux enjeux de moyen terme liés au changement climatique, nous devons mener une réflexion globale sur l’ensemble des politiques qui ont été conduites.

Dans cette perspective, nous devons être capables de procéder à une évaluation de l’ensemble des mesures prises au cours des dix dernières années en matière de prévention et de lutte contre les incendies de forêt, de manière à distinguer celles qui ont été particulièrement efficaces, celles qu’il faut sûrement encore améliorer et celles qui doivent être corrigées en fonction de ce que l’on a pu constater sur le terrain.

Cela fait partie des objectifs que nous devons, ensemble, nous fixer.

À cet égard, j’estime que, au printemps 2016, un point devra être réalisé conjointement avec les collectivités locales et, bien sûr, l’Assemblée nationale et le Sénat, de manière à tirer toutes les conclusions utiles à la réflexion engagée.

Il s’agira d’évaluer les mesures prises ces dix dernières années. Il s’agira également de réfléchir à l’organisation de l’échelon zonal en zone sud et à la coopération de l’État avec les collectivités territoriales. Il conviendra encore d’ouvrir des perspectives sur un partage d’expériences entre la zone de défense Sud et l’Aquitaine. Il faudra, enfin, lister les actions qu’il pourrait être utile de déployer dans d’autres départements susceptibles d’être touchés à l’avenir en raison du réchauffement climatique.

Effectivement, pour ce qui concerne le court terme, il faut que l’on sécurise le cadre juridique de l’intervention des départements qui étaient déjà engagés dans la lutte contre les feux de forêt, selon les zones auxquels ils appartiennent. Comme Mme la rapporteur l’a rappelé, certains d’entre eux s’étaient déjà dotés de services et de fonctionnaires directement liés à cette lutte.

Je l’ai dit, les bons résultats des dix dernières années sont le fruit des efforts conjugués de toutes les collectivités locales et de l’État et du travail qui a été mené de manière conjointe ; je pense notamment à la diminution significative, de plus de moitié, des surfaces brûlées.

Dès lors, il faut lever les doutes qu’a fait naître l’article 94 de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, la loi NOTRe, pour ce qui concerne la lutte contre les incendies de forêt, beaucoup de départements étant déjà engagés dans cette lutte en vertu de la clause de compétence générale.

La présente proposition de loi vise précisément à clarifier la nouvelle situation juridique issue de la loi NOTRe. Il s'agit de permettre aux départements déjà engagés dans la lutte contre les feux de forêt de continuer à agir, de manière coordonnée à l’échelle régionale et conjointement avec l’État.

Aujourd'hui, chaque région dispose déjà d’un certain nombre de compétences en la matière ; nous y reviendrons lorsque nous examinerons les amendements.

Toutefois, comme je l’ai rappelé en introduction, c’est la coordination de l’ensemble des acteurs concernés qui fait la réussite de la politique de lutte contre les incendies de forêt dans notre pays.

M. Roland Courteau. C’est sûr !

M. Stéphane Le Foll, ministre. Comme le veut l’adage bien souvent utilisé au Sénat lorsqu’il est question des compétences, « les choses vont mieux en les disant ». Je dirai même qu’elles vont mieux en les écrivant ! C’est dans cet esprit que M. Collombat a déposé cette proposition de loi.

Mesdames, messieurs les sénateurs, je fais le vœu que notre débat de ce jour soit utile pour la lutte contre les feux de forêt, mais aussi qu’il soit utile pour la forêt française, dont vous savez qu’elle est à la fois un patrimoine, un enjeu de multifonctionnalité et un enjeu économique.

Sur nombre de nos territoires, il faut que l’on puisse développer des stratégies qui allient économie, gestion et, dans le même temps, protection de la forêt. Je pense en particulier aux efforts qui doivent être accomplis dans toute la zone méditerranéenne dans les domaines du bois-énergie et de la biomasse : cela œuvrerait en faveur d’une prévention efficace.

Je souhaite que l’examen de la proposition de loi nous permette de clarifier les compétences des départements, dans un esprit de consensus, puisqu’il s'agit véritablement de pérenniser une action qui a montré son utilité. J’espère que le texte pourra le plus rapidement possible être examiné par l’Assemblée nationale et adopté définitivement, de manière à permettre aux départements de continuer l’œuvre utile déjà engagée, en concertation avec les régions et avec l’État. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. Simon Sutour.