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Séance du 2 décembre 2015 (compte rendu intégral des débats)

M. Jean-Claude Requier, rapporteur spécial de la commission des finances, pour l’amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail, la conception, la gestion et l’évaluation des politiques de l’emploi et du travail. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, avec plus de 11 milliards d’euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement, le budget de la mission « Travail et emploi » est préservé.

Le contexte économique et social actuel appelait en effet le maintien de l’intervention de l’État en matière de soutien à l’emploi, et je me félicite des choix qui ont été faits par le Gouvernement.

Le budget qui nous est présenté permettra d’accompagner la reprise grâce au financement de dispositifs en faveur des jeunes, des seniors et des personnes les plus éloignées du marché de l’emploi.

C’est aussi un budget responsable, qui traduit des choix assumés.

La mission « Travail et emploi » participera à l’effort de redressement de nos comptes publics. Il n’aurait pas été responsable de réduire les dépenses d’intervention dans le contexte actuel. C’est pourquoi le choix a été fait de réduire les dépenses de fonctionnement et les dépenses de personnel.

Conformément à la norme gouvernementale de réduction des crédits de fonctionnement, les dépenses du ministère diminueront de 7 % en autorisations d'engagement et de 5 % en crédits de paiement.

Des efforts particuliers seront menés en matière de politique des achats, avec la poursuite du regroupement au niveau central des services supports du ministère du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social et du ministère des affaires sociales, de la santé et des droits des femmes, sous l’égide du secrétariat général.

De même, les dépenses afférentes aux affaires immobilières seront réduites de près de 30 % en autorisations d'engagement, et elles demeureront stables en crédits de paiement.

Enfin, les dépenses de titre 2 diminueront de 4,5 millions d’euros en 2016, avec la suppression de 192 postes. C’est un effort important, qu’il convient de souligner.

L’année 2016 permettra la poursuite de chantiers importants en matière de dialogue social. Elle constituera la dernière année de mesure de l’audience syndicale et verra, en particulier, l’organisation de l’élection dans les très petites entreprises. Près de 15 millions d’euros en autorisations d'engagement et 16 millions d’euros en crédits de paiement seront ainsi consacrés à cet important rendez-vous.

Par ailleurs, en application de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale, un mécanisme de mesure de l’audience des organisations patronales a été mis en place. Les premiers résultats seront connus en 2017, en même temps que la deuxième mesure de la représentativité syndicale.

L’année 2016 sera également la deuxième année de mise en œuvre du fonds paritaire destiné au financement des organisations syndicales et patronales. Une réforme était nécessaire, et le dispositif mis en place me semble garantir un système plus transparent et plus satisfaisant. Il sera doté de près de 33 millions d’euros en crédits de paiement. Ces crédits permettront aussi la prise en charge de la formation des salariés appelés à exercer des responsabilités syndicales, ainsi que la participation des partenaires sociaux à la conception, à la mise en œuvre et au suivi des politiques publiques du travail et de l’emploi.

Mes chers collègues, le budget de la mission « Travail et emploi » s’inscrit donc dans un rapport de cohérence avec l’action menée depuis 2012 et avec les priorités retenues par le Gouvernement : je pense notamment à l’emploi des jeunes. Les orientations arrêtées par le Gouvernement comme les choix effectués me semblent aller dans le bon sens, celui de l’accompagnement de la reprise économique.

C’est pourquoi je vous propose d’adopter les crédits de la mission « Travail et emploi », tels que modifiés par les amendements du Gouvernement, et du compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage », sans modification.

M. Charles Revet. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Alain Milon, en remplacement de M. Michel Forissier, rapporteur pour avis.

M. Alain Milon, en remplacement de M. Michel Forissier, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. Monsieur le président, madame la ministre, madame la présidente de la commission des finances, messieurs les rapporteurs spéciaux, mes chers collègues, je prends la parole au nom de notre collègue Michel Forissier, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, qui n’a pas pu se joindre à nous pour des raisons familiales.

Sur la proposition de M. Forissier, la commission des affaires sociales a émis un avis favorable sur les crédits de la mission « Travail et emploi », sous réserve de l’adoption de l’amendement de la commission des finances tendant à ouvrir 40 000 contrats d’insertion supplémentaires dans le secteur marchand et à réduire de 200 000 le nombre des contrats aidés dans le secteur non marchand. En effet, notre commission a estimé que la politique de l’emploi devait être nettement infléchie pour être rendue plus audacieuse et moins défensive, afin de donner la priorité aux emplois aidés dans les entreprises privées : eux seuls ouvrent de véritables perspectives d’insertion sur le marché du travail, comme le montrent sans ambiguïté de nombreuses études de la direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques, la DARES.

En revanche, la commission des affaires sociales a émis, toujours sur la recommandation de M. Forissier, un avis défavorable sur les crédits du compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage », en l’absence d’une réforme globale et ambitieuse de cette formation en alternance. Alors que le Gouvernement maintient son objectif de 500 000 apprentis en 2017, le projet de loi de finances n’en prévoit que 405 000 l’an prochain.

Force est de constater que le système d’apprentissage est à bout de souffle, en partie à cause de la faible croissance économique, mais en partie aussi à cause des hésitations dont le Gouvernement fait preuve depuis deux ans en matière de prime.

M. Charles Revet. En effet !

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. De fait, cette instabilité législative n’est pas de nature à rassurer les entreprises qui souhaitent accueillir des apprentis, même si les freins non financiers à l’apprentissage ne doivent pas être négligés.

En avril dernier, une délégation de notre commission s’est rendue en Allemagne et en Autriche pour y étudier l’organisation de l’apprentissage. Elle a conclu que notre système souffrait de deux maux essentiels : l’absence de pilotage au niveau national et la trop faible implication des partenaires sociaux dans l’élaboration des référentiels de formation. Tant que ces obstacles ne seront pas levés, l’apprentissage restera peu développé dans notre pays, alors que cette formation en alternance est, de l’aveu de tous, le meilleur moyen de lutter contre le chômage des jeunes.

M. Charles Revet. C’est une certitude !

M. Alain Milon, rapporteur pour avis. J’ajoute, pour conclure, que la commission des affaires sociales souhaite l’établissement, dès l’année prochaine, d’un « jaune » budgétaire retraçant l’ensemble des contributions financières de l’État et des régions en matière d’apprentissage, car les circuits de financement sont aujourd’hui complexes et peu lisibles. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l’UDI-UC.)

M. le président. Mes chers collègues, je vous rappelle que le temps de parole attribué à chaque groupe pour chaque unité de discussion comprend le temps d’intervention générale et celui de l’explication de vote.

Par ailleurs, le Gouvernement dispose au total de vingt minutes pour intervenir.

Dans la suite de la discussion, la parole est à M. Jean Desessard.

M. Jean Desessard. Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le budget de la mission « Travail et emploi » pour 2016 s’élève à 11,25 milliards d’euros en autorisations d’engagement, ce qui correspond à une baisse de l’ordre de 5,9 % par rapport aux crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2015.

Ce recul s’explique principalement par la baisse en volume du nombre de contrats aidés, tout particulièrement des emplois d’avenir. Ces aides financières à destination des employeurs ayant recours à de jeunes travailleurs peu qualifiés devraient connaître un ralentissement en 2016 par rapport à cette année : alors que 90 000 contrats auront été conclus en 2015, on en prévoit seulement 35 000 l’année prochaine.

Le même constat peut être dressé pour les contrats de génération. Destinés à assurer la transmission de savoir-faire entre un senior et un jeune travailleur, ces contrats ne rencontrent pas le succès escompté : seuls 20 000 binômes sont prévus pour 2016, alors que le Gouvernement en prévoyait 100 000 en année pleine lors de la création du dispositif en 2013. Le faible recours à ces contrats nous incite à réfléchir à leur pertinence et, peut-être, à trouver de nouveaux outils pour relancer l’embauche.

Force est de constater que, indépendamment des diminutions de crédits liées à ces deux types de contrats, qui expliquent la baisse globale, le reste du budget de la mission « Travail et emploi » jouit d’une certaine stabilité. Ainsi, la subvention allouée à Pôle emploi reste inchangée, au niveau de 1,5 milliard d’euros, et le budget des missions locales est sanctuarisé à 188 millions d’euros.

Il faut aussi, et surtout, souligner le déblocage de nouveaux crédits et le soutien à certains nouveaux dispositifs.

En particulier, le Gouvernement a choisi de doubler l’enveloppe allouée à la garantie jeunes, en vue de généraliser ce dispositif grâce auquel 60 000 nouveaux jeunes de 18 ans à 25 ans en situation de précarité pourront bénéficier l’année prochaine d’un accompagnement renforcé pour s’insérer dans l’emploi et percevoir une allocation pendant toute la période d’accompagnement. Ce contrat repose sur les principes de confiance et de responsabilité : il vise à redonner à ses bénéficiaires de l’estime de soi, à leur réapprendre à vivre dans un collectif et à les rendre autonomes et capables d’initiative. Les écologistes saluent l’effort financier en faveur de ce dispositif qui, de l’aveu des acteurs sociaux, est extrêmement positif.

Nous soutenons également l’augmentation des crédits alloués à l’Établissement pour l’insertion dans l’emploi, l’EPIDE. Fondé sur le principe du volontariat, le dispositif accueille et héberge des jeunes motivés et désireux de rompre avec la fatalité de l’échec ; il les aide à retrouver leur place dans la société en favorisant leur entrée dans la vie active, notamment en leur permettant d’acquérir les comportements sociaux de base nécessaires pour vivre au sein d’une communauté de travail. Remarquez que ces structures ne visent pas seulement à insérer les jeunes qui les fréquentent sur le marché du travail : elles ont vocation à les réintégrer au sein de la communauté, en cohérence avec les valeurs de la République. Au lendemain des attentats meurtriers qui ont touché notre pays, on ne peut que saluer cette initiative.

Le développement de l’aide à l’embauche d’un premier salarié dans les TPE, la mise en œuvre de l’aide à l’embauche d’un apprenti mineur dans les mêmes entreprises et les moyens supplémentaires alloués aux aides aux postes pour les travailleurs handicapés sont autant de mesures que les écologistes approuvent également.

Avec ce budget, madame la ministre, vous esquissez une politique de soutien à l’emploi et d’inclusion des jeunes dans la société, deux objectifs auxquels les écologistes sont naturellement favorables. C’est pourquoi nous voterons les crédits de la mission « Travail et emploi ».

Reste que votre budget, s’il assure la mobilisation de bons outils pour lutter contre le chômage, ignore le problème des emplois non pourvus. En septembre dernier, vous estimiez que leur nombre était proche de 300 000. C’est un chiffre incompréhensible, qui ouvre la porte à toutes les interprétations, y compris les plus stigmatisantes, dès lors que notre pays compte plus de 5 millions de chômeurs.

M. Charles Revet. C’est vrai !

M. Jean Desessard. Voilà pourquoi je profite de ma présence à la tribune pour attirer votre attention sur une initiative à laquelle je tiens particulièrement : le guide de pilotage statistique, ou GPS, pour l’emploi.

Le GPS pour l’emploi, adopté par le Sénat à une très large majorité le 2 avril dernier, vise à référencer précisément les offres d’emplois non pourvues, par bassin d’emploi et au niveau national, afin d’identifier les causes de cette situation et d’y apporter une réponse. Madame la ministre, vous avez annoncé vouloir lutter contre les vacances de postes en investissant massivement dans les formations prioritaires pour les chômeurs. C’est peut-être l’une des solutions, mais, tant que le travail statistique préalable n’aura pas été réalisé, nous ne pourrons pas être sûrs que cet effort sera couronné de succès.

Comme je le disais lorsque j’ai présenté ce dispositif, nous avons besoin de savoir où sont les besoins, en quoi ils consistent – s’agit-il, par exemple, d’un besoin de formation spécifique ? –, si les conditions de travail ou le niveau des rémunérations sont en cause et, tout simplement, si ces offres non pourvues existent vraiment – car la question se pose !

Avec le GPS pour l’emploi, nous pourrons mobiliser avec une efficacité, une efficience et une pertinence améliorées les politiques publiques de l’emploi. Madame la ministre, je resterai à votre disposition afin de vous aider à mettre en œuvre dans les plus brefs délais cet outil aujourd’hui indispensable ! (Applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Marc Gabouty.

M. Jean-Marc Gabouty. Monsieur le président, madame la ministre, messieurs les rapporteurs, mes chers collègues, le budget de la mission « Travail et emploi » pour 2016 est, comme celui voté l’année dernière, un budget de reconduction, relativement stable dans ses engagements financiers.

Dans le contexte actuel, il convenait évidemment de maîtriser ce budget en termes de crédits ; tel est le cas, puisque les crédits de paiements sont ouverts, comme l’an dernier, à hauteur de 11,4 milliards d’euros. Il traduit cependant une approche un peu trop statique dans ses orientations : une démarche plus novatrice et plus ambitieuse aurait pu être suivie à montant budgétaire équivalent. La mission « Travail et emploi » doit traduire la volonté du Gouvernement d’adapter un certain nombre de structures et de dispositifs afin de peser de manière efficace sur la politique de l’emploi.

Le contexte général économique et social, à défaut d’être favorable, est intéressant.

Il n’est bien évidemment pas très favorable, dans la mesure où nous venons de battre un nouveau record pour le nombre de chômeurs, quel que soit le périmètre considéré. Ainsi, le nombre de demandeurs d’emploi de catégorie A a augmenté de quelque 220 000 personnes en un an, avec comme point noir la destruction en un an de 30 000 emplois dans l’industrie et, surtout, de 50 000 emplois dans le secteur de la construction. L’inversion de la courbe du chômage n’est donc pas d’actualité, même si, paradoxalement, nous allons bien finir par nous en approcher ; en tout cas, nous en sommes forcément plus près qu’il y a deux ans…

Cette évolution décevante est presque spécifique à notre pays. En effet, le taux de chômage au sein de la zone euro a baissé de près de 7 % en un an, passant de 11,5 % à 10,7 % de la population active, tandis que, en France, il a progressé de 3 %, passant de 10,5 % à 10,8 %. Nous sommes, avec la Finlande et la Belgique, l’un des trois seuls pays parmi les dix-neuf de la zone euro qui ont vu leur taux de chômage progresser au cours de la dernière année.

Malgré tout, le contexte comporte aussi des éléments intéressants et encourageants. Ainsi, l’environnement international est favorable ; songeons au prix du pétrole, à la parité dollar-euro, aux taux d’intérêt et à la faible inflation. Ces paramètres ont sans doute largement contribué à un léger regain de notre taux de croissance : il est attendu à 1,1 % en 2015, ce qui permet d’espérer atteindre 1,5 % en 2016. Cette évolution est essentielle, puisque la corrélation est directe entre croissance et création d’emplois.

De fait, notre économie a donné quelques signes de reprise, certes encore très fragiles, sur la voie qui mène au solde net positif de création d’emplois, c’est-à-dire à une augmentation effective du nombre d’actifs ayant un emploi. Un certain volume d’augmentation d’emplois nous est en effet nécessaire pour réduire le chômage, vu que ceux qui arrivent sur le marché du travail sont plus nombreux que ceux qui le quittent – l’Allemagne se trouve de ce point de vue dans une situation assez différente, du fait de sa structure démographique.

Nous arrivons donc à un point d’équilibre où la pertinence des politiques menées dans différents domaines, en matière aussi bien fiscale que sociale, peut nous faire basculer du bon côté : celui de la reprise. C’est en gardant présente à l’esprit cette analyse que nous devons apprécier, madame la ministre, le budget que vous nous présentez.

Les actions du service public de l’emploi et les dispositifs en faveur des personnes les plus éloignées du marché du travail concentrent près des deux tiers des crédits de paiement ouverts pour 2016. Outre les frais de personnel et la contribution versée à Pôle emploi, ces crédits couvrent l’ensemble des dispositifs d’accompagnement des jeunes vers l’emploi, ainsi que, bien évidemment, les emplois aidés.

Pour les jeunes, le Gouvernement a décidé de faire porter son effort sur la garantie jeunes, ce qui paraît une orientation opportune, et les crédits de l’école de la deuxième chance ont été maintenus, à un niveau, il est vrai, relativement modeste.

Quant à l’enveloppe allouée aux emplois aidés, elle est en recul de 536 millions d’euros par rapport à 2015 pour les crédits de paiement.

L’ensemble de ces mesures constitue un dispositif d’accompagnement utile en matière d’insertion ou de retour à l’emploi, même si le traitement social du chômage a une incidence relativement faible sur la création nette d’emplois dans la durée. En effet, lorsque les bénéficiaires de ces contrats aidés trouvent un emploi ou voient leur poste pérennisé, ils viennent alors se substituer à des demandeurs d’emploi n’ayant pas suivi le même parcours ou à des intérimaires.

Cependant, il ne faut pas minimiser les effets positifs de ces contrats, car ils favorisent l’insertion professionnelle et le recrutement par anticipation des chômeurs : les collectivités territoriales – notamment – et les entreprises privées, dans une certaine mesure, procèdent souvent à ces recrutements par anticipation, c’est-à-dire deux ans plus tôt que pour un remplacement normal.

S’agissant de la répartition des contrats aidés entre secteur marchand et secteur non marchand, la proposition formulée par la commission des finances dans son amendement nous paraît tout à fait fondée. Pour le groupe UDI-UC, son adoption sera déterminante pour le vote du budget de la mission « Travail et emploi ».

Mme Nicole Bricq. Pour nous aussi !

M. Jean-Marc Gabouty. L’amendement de la commission se justifie principalement par les efforts considérables qu’ont réalisés les collectivités territoriales en matière de recrutement et d’encadrement d’emplois aidés au cours de ces dernières années, celles-ci jouant ainsi un rôle prédominant dans le secteur non marchand.

Pourtant, il semblerait que les collectivités locales sont aujourd’hui arrivées à saturation par rapport à ce type de contrats, dans la mesure où elles disposent désormais de moyens d’encadrement plus limités, en raison des contraintes financières auxquelles elles sont confrontées.

À cet égard, j’émettrai une réserve par rapport aux propos de certains rapporteurs sur l’effet négatif ou nul du passage de certains contrats de travail en contrats aidés dans le secteur non marchand. Même s’ils suivent en cela une étude et des statistiques publiées par la DARES, il existe probablement d’autres explications à ce constat, à commencer par phénomène de saturation que je viens d’évoquer concernant les collectivités locales. Il faut aussi souligner le fait que les collectivités locales acceptent plus facilement les profils professionnels difficiles que les entreprises du secteur privé.

M. François Marc. C’est vrai !

M. Jean-Marc Gabouty. Il est nécessaire de tenir compte de cette réalité, sinon on pourrait penser que les collectivités territoriales ont recruté avec une certaine légèreté, ce qui ne me semble pourtant pas être le cas.

Ensuite, la mise en œuvre du contrat de génération, dispositif a priori séduisant, se solde aujourd’hui par un échec en termes quantitatifs. Ainsi, l’objectif initial de création de 500 000 binômes en cinq ans – le temps du mandat présidentiel – n’est exécuté qu’à hauteur d’environ 10 %, deux ans après son entrée en vigueur. Or vous ne prévoyez aucune accélération dans ce domaine pour l’année à venir, madame la ministre ! Après un réexamen plus approfondi, cette mesure mériterait pourtant d’être relancée, parce que le concept apparaissait excellent à certaines personnes, dont je fais partie !

En ce qui concerne l’apprentissage, on peut espérer que la nouvelle prime mise en place entraînera l’augmentation du nombre d’entrées en apprentissage en 2016. En effet, l’apprentissage reste un dispositif d’intégration dans la vie professionnelle que nous devons privilégier. À cet égard, on ne peut que regretter une pratique trop limitée de celui-ci dans la fonction publique : les collectivités territoriales concentraient 61 % du total des entrées en apprentissage dans le secteur public en 2013, total qui s’élève très modestement à 6 000 nouveaux contrats par an.

En conclusion, madame la ministre, vous devriez envisager une approche plus dynamique de l’emploi, qui favorise une réorientation des emplois aidés, une relance des contrats de génération, la clarification et, éventuellement, la redéfinition du rôle de pilotage et de coordination des maisons de l’emploi, ainsi que le renforcement de leurs moyens. Il faudrait déterminer si ces maisons de l’emploi constituent un bon outil ou non. Dans d’autres circonstances, j’ai déjà dû le dire : lorsqu’un dispositif fait la preuve de son efficacité, il faut le restructurer, le développer et le systématiser ; si ce n’est pas le cas, il faut alors le supprimer ! Cette méthode garantira davantage d’efficacité.

Je le répète : il faudrait ouvrir plus largement l’apprentissage au secteur public, et en particulier aux collectivités territoriales. Il conviendrait également de rechercher des passerelles entre contrats aidés, formation qualifiante et apprentissage.

Madame la ministre, telles sont les quelques pistes qui auraient mérité une réflexion plus approfondie – mais il n’est jamais trop tard ! (Mme la ministre sourit.) – pour être prises en compte dans ce budget.

Je n’évoquerai évidemment pas aujourd’hui dans le détail un sujet qui ne relève pas de la loi de finances, mais qui – je l’espère – marquera fortement l’année 2016 : je veux évidemment parler de la réforme du code du travail, dont il faudra faire, en tout cas je le souhaite, un outil de promotion de l’emploi ! (Applaudissements sur les travées de l’UDI-UC.– MM. Marc Laménie et Charles Revet applaudissent également.)

M. le président. La parole est à Mme Annie David.