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Séance du 4 février 2016 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'État.

M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous examinons la proposition de loi et la proposition de loi organique déposées par Marie-Hélène Des Esgaulx, Jean-Léonce Dupont et Jacques Mézard, qui visent à instaurer un statut unique pour les AAI et les API.

La notion d’API est claire : les autorités publiques indépendantes sont des autorités administratives indépendantes dotées de la personnalité juridique. Cette catégorie est précisément définie et l’on en décompte sept, qui ont toutes été créées par la loi.

La catégorie des AAI a été créée par le Parlement pour la première fois en 1978 à propos de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. Elle est moins précisément définie puisque, si la qualification d’AAI résulte le plus souvent de la loi, elle peut aussi provenir d’un acte réglementaire, de la jurisprudence, d’un avis des formations consultatives du Conseil d’État ou d’une analyse de caractère doctrinal.

À cette diversité d’origine s’ajoute une diversité de finalités, si bien que c’est en vain que l’on tente de les classifier.

Ce constat et cette analyse sont partagés par le Gouvernement. Or, face à cet éventail très large de possibilités, il est tout à fait légitime de s’interroger sur les garanties communes offertes en matière de déontologie, d’indépendance ou de rationalisation des modes de fonctionnement de ces autorités. Le Gouvernement souscrit totalement à ces objectifs, mais, pour les atteindre, il ne préconise pas le même chemin.

Je tiens aussi à dire que, en dépit des améliorations nécessaires sur lesquelles nous travaillons déjà, je n’approuve pas la lecture très à charge que vous proposez des AAI. Ces dernières effectuent souvent un travail remarquable, que je tiens à saluer. Je ne crois pas que l’absence de statut unique suffise à justifier un tel climat de suspicion.

Face à la disparité des situations, vous proposez de voter une loi et une loi organique qui portent statut commun des AAI et des API. C’est une idée ancienne, maintes fois débattue au sein de chaque assemblée.

Sur la durée, ce sujet a conservé tout son intérêt, mais il a évolué, et la réponse apportée sous la forme d’un statut commun a perdu de sa pertinence.

D’abord, la situation a beaucoup changé ces dernières années, et les lois qui s’appliquent déjà aux AAI et aux API constituent un cadre qui, s’il n’est pas uniforme, traduit des principes et des règles communes d’organisation et de fonctionnement. Il existe en la matière des législations diverses, et je vous renvoie à cet égard au rapport du sénateur Gélard de 2014.

Concernant le pouvoir de nomination du Président de la République, l’article 13 de la Constitution impose, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, que ce pouvoir s’exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée. Le Parlement est ainsi associé à la nomination du président des principales AAI. La loi organique du 23 juillet 2010 retient seize AAI dans son champ.

En matière de transparence, l’article 11 de la loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique prévoit que « les membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes » adressent une déclaration de situation patrimoniale et une déclaration d’intérêts.

En matière de parité, il y a l’ordonnance du 31 juillet 2015 relative à l’égal accès des femmes et des hommes au sein des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.

En matière budgétaire, l’article 75 du décret du 7 novembre 2012, dit « GBCP » – gestion budgétaire et comptable publique –, donne au président d’une AAI la qualité d’ordonnateur secondaire, sauf disposition législative contraire.

Les jurisprudences administrative et constitutionnelle fixent également des principes communs à l’ensemble des autorités. Le statut personnel des membres du collège doit ainsi assurer l’indépendance de l’autorité. Celle-ci repose notamment sur l’irrévocabilité du mandat.

D’autres règles, liées à la notion d’indépendance, sont le plus souvent retenues : durée fixe et assez longue du mandat et caractère non renouvelable de ce mandat, un régime particulier d’incompatibilités.

Ensuite, la plupart des dispositions contenues dans la proposition de loi et la proposition de loi organique reprennent des principes et des règles qui s’appliquent déjà aux AAI et aux API. Il en est ainsi de l’article 1er de la proposition de loi organique relatif à l’institution des AAI et des API par la loi. Il existe désormais un consensus pour que seule la loi institue une telle autorité.

L’article 2 prévoit qu’une API dispose de la personnalité morale. La proposition de loi ne fait sur ce point que transcrire la définition de l’API, qui est précisément une AAI dotée de la personnalité morale.

Aux termes de l’article 16, il faut un règlement intérieur pour chaque AAI et API. La plupart des AAI disposent déjà d’un règlement intérieur. Le fait de subordonner l’intervention du règlement intérieur à un décret en Conseil d’État constituerait un alourdissement important de la procédure.

Selon l’article 19, le président de l’autorité est ordonnateur des recettes et des dépenses. Cette disposition s’applique déjà pour la plupart des autorités. À titre d’exemple, l’Autorité de la concurrence, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, le CSA, le Contrôleur général des lieux de privation de liberté ou encore l’Autorité des marchés financiers l’appliquent déjà.

L’article 22 prévoit un rapport au Gouvernement et au Parlement. Toutes les autorités recensées par la proposition de loi sont soumises à cette obligation par les dispositions législatives qui leur sont propres, comme le constatait déjà le sénateur Gélard en 2014.

Je veux maintenant revenir sur un certain nombre de difficultés que posent vos propositions et qui justifient la position du Gouvernement.

Si plusieurs règles relatives à la déontologie, à l’impartialité et à l’indépendance sont désormais communes à toutes les AAI, il est en revanche très difficile d’imaginer bâtir un cadre commun. Celui-ci ne pourrait pas tenir compte de la variété des missions et des champs d’action des autorités. Par conséquent, les bonnes mesures pour les unes sont parfois injustifiées, voire inappropriées pour les autres. Prévoir un cadre législatif commun présenterait de nombreux inconvénients : un statut unique pourrait difficilement permettre de répondre à la diversité de fait des autorités.

Quant à l’article 8 relatif au non-renouvellement des mandats des membres des AAI, cette règle peut s’avérer indispensable dans certains cas, mais contre-productive dans d’autres, par exemple quand la technicité de la matière peut rendre utile un renouvellement.

L’article 11 porte sur l’incompatibilité de la présidence d’une autorité avec tout autre emploi public. Cette règle est utile quand la présidence est un emploi à plein temps, mais très inadéquate dans le cas contraire.

Sur l’article 9, portant sur l’incompatibilité entre les fonctions de membre du collège et de la commission des sanctions, une fois encore, ces règles ne prennent pas en compte la diversité d’organisation des autorités.

Le Conseil constitutionnel s’assure que les fonctions de poursuite et d’instruction sont effectivement séparées du pouvoir de sanction au sein d’une AAI, conformément au principe d’impartialité. Cela n’impose pas que le législateur soit tenu d’organiser une séparation organique de ces différentes fonctions. Une séparation fonctionnelle peut satisfaire aux exigences constitutionnelles, comme l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision relative à l’Autorité de la concurrence.

Certaines dispositions des deux propositions de loi vont également à l’encontre de la volonté du législateur ou du Gouvernement. Elles reviennent à remettre en cause des décisions récentes. Je pense au retrait de la qualité d’AAI à l’Autorité de régulation de la distribution de la presse ; à la suppression de la qualité d’API à la HADOPI, qui est transformée en établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre de la culture, alors qu’elle poursuit des missions correspondant à celle d’une autorité indépendante.

D’autres propositions paraissent soulever de réelles difficultés constitutionnelles : la suppression de la qualité d’autorité à la Commission consultative du secret de la défense nationale, alors que la décision du Conseil constitutionnel sur la QPC du 10 novembre 2011 se fonde notamment sur cette qualité pour reconnaître la constitutionnalité de la procédure de déclassification dont elle a la responsabilité.

L’article 11 de la proposition de loi et l’article 2 de la proposition de loi organique prévoient une incompatibilité avec tout mandat électif. Une telle mesure peut être justifiée dans certains cas si l’autorité prend des décisions ayant un impact local, sur les questions de réseaux par exemple. Certaines dispositions législatives le prévoient déjà. Mais cette règle posée de manière générale serait-elle pertinente et constitutionnelle, notamment au regard de la décision du Conseil constitutionnel sur la QPC du 28 novembre 2014 ?

En conclusion, il n’apparaît pas nécessaire de bâtir au forceps un cadre juridique commun à toutes les autorités, qui ne tiendrait pas compte de leur diversité et appliquerait des règles parfois inadaptées.

À la marge, la très grande diversité des domaines d’intervention et des modalités d’action des autorités peut nécessiter des différences d’organisation et de fonctionnement, qui ne sont pas nécessairement des marques de dysfonctionnement. C’est pourquoi l’orientation que le Gouvernement retient depuis quelques années est certainement la plus pragmatique et la plus opérationnelle : continuer à identifier les thèmes communs pour les traiter un à un, sans pour autant imaginer une grande loi-cadre qui ne pourrait être adaptée à chacune d’entre elles.

Il ne s’agit pas, tant s’en faut, de renoncer aux objectifs vertueux poursuivis au travers de votre initiative. Nous proposons seulement d’être plus pragmatiques et plus agiles en choisissant l’harmonisation, la rationalisation, la mutualisation. Autant de sujets concrets auxquels le statut commun ne répond que très partiellement.

Je peux citer des projets très intéressants qui sont, par exemple, développés pour mutualiser les fonctions support.

Sous l’impulsion de la DSAF, la Direction des services administratifs et financiers, un processus de mise en commun de certaines fonctions support des services du Premier ministre et des AAI a été engagé. Les objectifs sont d’adopter une réponse collective à la contrainte de réduction des effectifs et de développer un mode de fonctionnement plus collaboratif entre les services.

Toutes les fonctions support sont étudiées : logistique-immobilier, informatique-téléphonie, ressources humaines, finances-achats. Encore une fois, ces projets très concrets viennent illustrer l’approche opérationnelle retenue par le Gouvernement, au service, je le crois, des mêmes objectifs.

Mesdames, messieurs les sénateurs, vous l’aurez compris, pour l’ensemble de ces raisons le Gouvernement donne un avis négatif sur ces deux textes.

(Au banc du Gouvernement, M. le secrétaire d'État chargé des affaires européennes succède à M. le secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement.)

M. le président. La parole est à M. Vincent Delahaye.

M. Vincent Delahaye. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'État chargé des affaires européennes, mes chers collègues, les deux propositions de loi que nous examinons aujourd’hui sont le produit d’un remarquable travail de contrôle parlementaire mené par la commission d’enquête sur le fonctionnement des autorités administratives indépendantes. Il faut le souligner, notre débat d’aujourd'hui démontre une nouvelle fois le dynamisme du contrôle parlementaire au Sénat.

Concernant le fond de notre débat, je crois que le constat est clair. Nous assistons depuis quelque temps à une multiplication notable des autorités administratives indépendantes. Lorsque la notion fut développée par la doctrine et le législateur à la fin des années soixante-dix, il n’existait alors que la CNIL et la CADA. Les autorités administratives indépendantes avaient ainsi vocation soit à faciliter les relations entre le citoyen et l’administration, soit à saisir par le droit des phénomènes nouveaux, à l’image du numérique.

Aujourd’hui, nous comptons plus d’une quarantaine de structures qui peuvent se prévaloir de la qualité d’AAI. Certaines ont la personnalité juridique, d’autres non. Certaines sont de « hautes autorités », alors que d’autres ne sont qualifiées que de « conseils » ou de « commissions ».

Au-delà de la diversité des textes instituant ces structures, de la disparité des régimes et des dénominations, nous avons parfois devant nous des structures disposant à la fois d’un important pouvoir normatif en tant que régulateur sectoriel, d’un important pouvoir parajuridictionnel, au moyen de la possibilité d’adresser des sanctions, et d’un pouvoir administratif de fait.

Nous avons beau nous étonner d’une pareille confusion des pouvoirs, on nous répond que cela n’est pas grave puisque ces administrations sont « indépendantes ». Certaines de ces autorités disposent de pouvoirs exorbitants en matière d’enquête ou d’investigation : peu importe, elles sont « indépendantes ».

Pourtant, la commission d’enquête a bien démontré que derrière ce label de l’indépendance pouvait se cacher une forme d’entre soi des grands corps de l’État, d’esprit de club au moyen duquel on passe de cabinet ministériel en juridiction administrative, puis en autorité administrative indépendante. Cette situation est problématique, car la multiplication des AAI, dans des secteurs aussi divers que les marchés financiers, le numérique, les données personnelles, la bioéthique, et avec de tels pouvoirs tend progressivement à déposséder le Gouvernement comme le Parlement de leur propre pouvoir d’appréciation dans des domaines qui sont par nature législatifs.

En tant que parlementaires, nous ne pouvons pas abandonner une partie de notre compétence quotidienne à des structures dont le personnel n’est pas élu sans cautionner de facto un véritable déni technocratique de démocratie. Il était donc nécessaire de bâtir un statut général des autorités administratives indépendantes et donc d’en donner une définition, un cadre et surtout une liste.

À ce titre, les deux textes que nous allons examiner proposent une solution globalement équilibrée pour harmoniser le cadre légal dans lequel existent les AAI. Je me félicite surtout que nous puissions enfin disposer d’une liste de rang législatif. L’indépendance qui sert de fondement à l’autorité des AAI trouve enfin un contenu réel et concret, différent du corps administratif d’origine des membres de ces organismes.

Le titre Ier de la proposition de loi ordinaire explicite ainsi clairement que le mandat global de six ans est non révocable mais non renouvelable, sur un modèle comparable à celui des membres du Conseil constitutionnel, dont nous connaissons le traditionnel « devoir d’ingratitude » à l’endroit de l’autorité qui les a nommés.

En matière de déontologie, ces textes fixent un niveau exigeant mais nécessaire. Les auteurs proposent un régime d’incompatibilités comparable à celui des parlementaires, ce qui me semble être un gage de saine administration. La commission des lois a accepté que les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique soient soumis à l’exercice de la déclaration de patrimoine, ce qui est une exigence d’exemplarité de bon sens. Il est peut-être regrettable que cette exigence n’ait pas été élargie à d’autres autorités.

Enfin, en matière de contrôle parlementaire, ces textes affirment clairement les moyens grâce auxquels le Parlement peut contrôler ces autorités réglementaires. Les AAI devront ainsi rendre compte de leur activité devant la représentation nationale, au moins par la présentation d’un rapport. Elles devront également se soumettre aux convocations des commissions permanentes, qui pourront, par ce biais, bénéficier plus aisément du produit de leurs travaux. Enfin et surtout, la proposition de loi organique permet d’étendre la liste des personnalités dont la nomination par le Président de la République est soumise à l’autorisation du Parlement selon la procédure prévue à l’article 13 de la Constitution.

Ces deux propositions de loi n’enlèvent rien aux spécificités des AAI, qui peuvent avoir besoin de disposer de compétences particulières pour l’exercice de missions déterminées. Ainsi, le travail du Sénat apportera davantage de clarté et de démocratie à cette nébuleuse d’électrons administratifs libres de toute attache gouvernementale. Ce travail a été conforté par l’analyse de la commission de la culture et de son rapporteur pour avis, Philippe Bonnecarrère, sans oublier les observations formulées au nom de la commission des lois par son rapporteur Jacques Mézard.

Quelques points restent encore à traiter, notamment sur la liste des AAI annexée à la proposition de loi ordinaire. Bien que la présence sur cette liste ne fasse qu’attester d’un label sans remettre en cause l’existence des organismes qui ne seraient pas mentionnés, nous ne pouvons traiter cette question à la légère. Nous n’imaginons pas l’impact sectoriel de la dégradation d’un régulateur du rang d’AAI au rang de simple autorité administrative. Nous n’imaginons pas l’impact d’une telle décision sur l’exercice de ses compétences ni sur son fonctionnement interne. J’espère que nous parviendrons, au cours de l’examen en séance publique, à trouver un consensus sur la liste des AAI et que le Sénat parviendra ainsi à envoyer à l’Assemblée nationale des propositions solides.

Aussi, comme vous l’aurez compris, mes chers collègues, les sénateurs du groupe UDI-UC soutiendront l’adoption de ces deux propositions de loi. (Applaudissements sur les travées de l'UDI-UC, ainsi que sur certaines travées du groupe Les Républicains. – Mme Corinne Bouchoux applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Alain Richard.

M. Alain Richard. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, il est sans doute judicieux et heureux que nous ayons ce débat puisque la tonalité de certaines interventions que nous avons entendues exprime clairement une méfiance, voire une hostilité de principe à l’encontre des autorités administratives indépendantes.

La proposition de loi de nos collègues, telle qu’elle ressort de la réflexion des uns et des autres et des débats de la commission, tranche l’affaire : les autorités administratives indépendantes sont légitimes ; elles ont été, pour l’essentiel, créées par le législateur. Il s’agit, à travers ce texte, de donner aux autorités et surtout aux membres de leurs collèges un statut plus homogène, ce qui en confirme la complète légitimité. De ce point de vue, si, comme je l’espère, cette proposition de loi est adoptée, il me semble que nous franchirons un moment significatif dans l’histoire de nos institutions administratives.

Quand on considère les compétences des autorités indépendantes, on voit que leur mission relève du champ de l’exécutif ; il s’agit de pouvoirs administratifs. Il y a par conséquent quelque paradoxe à considérer que ces autorités retireraient quoi que ce soit au législateur – j’y reviendrai – ; c’est au contraire au pouvoir hiérarchique du Gouvernement qu’elles retirent quelque chose : elles soustraient à ce pouvoir hiérarchique des matières relevant de sa compétence.

Permettez-moi d’évoquer un très lointain souvenir personnel : j’ai fait partie, voilà plus de quarante ans, de la petite équipe du Conseil d’État mandatée, je crois, par le ministre de la justice du premier gouvernement du septennat de M. Giscard d’Estaing. Celui-ci, dans une démarche de modernisation et d’ouverture de la société, souvenons-nous-en, s’était saisi de cette grande peur circulant dans la société des années soixante-dix à propos des fichiers et des traitements informatiques. L’idée d’un croisement des fichiers de personnes et d’un système de dispersion généralisée de leurs données prévalant à l’époque avait conduit le Gouvernement à chercher une solution nouvelle pour réguler les flux d’informations informatiques.

Le souvenir assez souriant que j’en conserve est celui de la recherche d’une nouvelle autorité qui serait assez légitime, socialement et culturellement, pour contrôler de façon assez intrusive le développement de ces traitements d’information. Dans le cadre d’une méthode typique du travail du Conseil d’État, nous avions procédé par tâtonnement et nous avions abouti à l’idée d’une institution mixte, comportant des représentations de divers institutions ou secteurs de la société et qui jouirait d’une indépendance vis-à-vis de l’exécutif.

Ainsi en sommes-nous arrivés, sous l’autorité du président Bernard Tricot, à définir ce modèle administratif, que nous appelions, entre nous, avant d’avoir construit le modèle complet, « l’instance », puisqu’il s’agissait d’une forme institutionnelle nouvelle. Cela me faisait penser à certaines formules que l’on trouve dans les romans de Julien Gracq pour désigner des institutions qui flottent dans l’espace et dont on a du mal à comprendre le rattachement. (Sourires.)

Ce mécanisme s’est reproduit à plusieurs reprises – Mme Des Esgaulx en a bien décrit le cheminement –, tout d’abord en raison de contradictions au sein de la société entre des écoles de pensée, des groupements sociaux et des intérêts entre lesquels il fallait arbitrer, dans une situation où l’État était, selon l’expression consacrée, juge et partie. On a ainsi considéré que l’octroi à un collège, non à une autorité hiérarchique unique, de pouvoirs relevant indiscutablement de l’État constituait une bonne réponse à ces problèmes de société.

Ont ensuite émergé – j’en dirai un mot lors de la discussion des articles – des enjeux économiques, relatifs notamment à l’ouverture à la concurrence ou à la pluralité de domaines traditionnellement régulés par l’État, selon des schémas hérités principalement du Front populaire et de la Libération, et dans lesquels figuraient des entreprises nationales dominantes.

Le cadre un peu spécifique qui s’est établi au sein de l’Union européenne depuis tout juste soixante ans, auquel il faut tout de même que l’on s’accoutume, a naturellement conduit à la nécessité de garanties d’indépendance des régulateurs de marchés. D’où l’Autorité des marchés financiers ou l’Autorité de la concurrence, laquelle, il y a trente ans, était encore une simple commission ministérielle. Je pourrais d’ailleurs poursuivre cette liste avec, par exemple, l’autorité relative aux communications électroniques ou encore celle de l’énergie.

Il était donc cohérent d’en arriver là. Je veux saluer l’évolution de pensée ayant conduit certains de nos collègues de la demande d’une commission d’enquête avec des motivations parfois voisines du soupçon – certains des titres et intertitres du rapport d’enquête rappellent ainsi cette époque maintenant éloignée – à la reconnaissance de la nécessité de confier la régulation ou l’équilibrage de secteurs à des collèges. Après avoir salué de façon conviviale le cheminement de pensée des auteurs de la proposition de loi, je veux maintenant appeler mes amis du Gouvernement à parcourir encore un peu de chemin.

M. Jacques Mézard, rapporteur. Ce sera plus difficile !

M. Alain Richard. Certes, mais il n’est pas nécessaire d’espérer pour entreprendre, monsieur le rapporteur ! (Sourires.)

En effet, honnêtement, compte tenu du parcours législatif de ce gouvernement et de cette majorité depuis quatre ans, la démarche consistant à affirmer que des textes existant aux quatre coins de la législation règlent à peu près le problème, rendant ainsi inutile un texte d’unification me semble plutôt digne de la chambre des Lords (Nouveaux sourires.) et assez pittoresque. J’espère donc que, si la proposition de loi arrive à l’Assemblée nationale, le Gouvernement acceptera d’évoluer un peu sur ce sujet. En effet, les lois successives sont forcément toujours un peu influencées par des considérations de circonstances et, bien qu’ayant conduit à instaurer les autorités administratives indépendantes sur un modèle à peu près homogène, elles méritent, notamment pour ce qui concerne le statut et la garantie d’indépendance des membres des collèges, un travail de rapprochement et un corps unique de règles.

Sans doute aurons-nous quelques différences d’appréciation avec le rapporteur et la majorité de la commission sur l’étendue de ces règles. Toutefois, je salue le pragmatisme de M. Mézard qui, dans l’un des premiers articles de la proposition de loi, précise bien, de manière parfaitement cohérente du point de vue du droit, que ce statut est commun à l’ensemble des autorités sauf dispositions législatives contraires pouvant figurer dans les statuts propres de telle ou telle AAI. Il peut en effet exister des nécessités particulières ; j’ai notamment en tête le cas, tiré de discussions avec des membres de collèges, d’autorités indépendantes très spécialisées et dont le champ de recrutement possible est assez étroit. Dans cette hypothèse, l’idée d’un renouvellement de mandat pourrait ne pas être écartée.

Avant de conclure cette brève réflexion, je veux revenir sur un sujet abordé par mon prédécesseur à la tribune : la relation entre une autorité administrative indépendante et le législateur. Il existe entre eux, me semble-t-il, une proximité de destination beaucoup plus grande qu’on ne le croit. Que ce soit dans le domaine de l’audiovisuel, de l’énergie ou encore de l’informatique et des libertés, quand on confie un domaine de régulation à une autorité indépendante, on est obligé de lui affecter un cadre normatif. On ne lui demande pas de réguler dans le vide ni de créer le droit de son secteur par pure jurisprudence !

Ainsi, selon moi, l’instauration d’une autorité administrative indépendante impose au contraire au législateur de définir ce qu’il veut confier à cette autorité et les lignes directrices de la régulation qu’il lui demande de mettre en œuvre. On peut même observer un processus d’allers et retours, d’itérations, parce qu’on s’aperçoit à l’expérience que le champ de régulation, notamment en matière de concurrence, demande à être précisé, clarifié, par la loi.

Il n’existe donc pas d’antagonisme institutionnel entre le législateur et les autorités indépendantes, à tel point que je rejoindrai entièrement l’incertitude conclusive de notre rapporteur portant sur la participation des parlementaires aux autorités administratives indépendantes. Au fond, nous ne sommes pas arrivés à trouver une bonne réponse de principe à ce problème. Dans plusieurs cas, le Parlement a décidé, après réflexion, de prévoir la présence de parlementaires au sein de collèges d’AAI, et cela pouvait sembler judicieux. Néanmoins, si le Parlement fixe le cadre des autorités administratives indépendantes à travers la législation puis contrôle leur activité à travers leurs rapports, il n’est pas forcément heureux que des parlementaires appartiennent à leur collège.

Nous avons ainsi, les uns et les autres, accepté, souvent avec plaisir, de siéger dans plus de 150 commissions consultatives, à ma connaissance ; nous en avions parlé lors de la réforme des méthodes de travail du Sénat. Nous y jouons alors le rôle de conseillers de l’exécutif – ce qui n’est pas forcément la vocation du Parlement – et, même si cela n’est pas idéal du point de vue des principes, ceux qui y participent retirent de l’intérêt de l’échange institutionnel, qui peut aussi être utile, et ils peuvent exercer une influence modératrice ou créative auprès de l’exécutif.

J’en termine en insistant, monsieur le rapporteur, car je crains de devoir quitter la séance avant la fin du débat d’articles, sur un sujet d’hésitation pour moi : la Commission des participations et des transferts. Cette commission n’a pas été conçue comme une autorité indépendante de plein exercice. Sa création remonte aux lois de privatisation de 1986 et repose sur une idée du ministre d’État Édouard Balladur. L’histoire à laquelle nous avons pu participer de plus ou moins près a montré que, à travers les majorités successives – elles n’étaient certes pas en accord sur les principes des nationalisations et des privatisations –, cette commission a toujours été maintenue.

Pourquoi ? Parce que, dans une économie très internationalisée, on s’est aperçu que la garantie que constituait, pour tous les partenaires, l’intervention d’un organisme suffisamment détaché de l’exécutif et estimant la valeur, par exemple, du capital de Renault ou d’Areva quand on en cède 5 % ou 10 % répondait à une nécessité. Les aléas de l’histoire économique montrent effectivement que les doutes sur la valeur d’une société sont permis ; je vous rappelle à cet égard, mes chers collègues, la formule malheureuse d’Alain Juppé, qu’il a lui-même souvent regrettée depuis avec le sourire, à propos de je ne sais quelle composante du groupe Thomson…

Aussi, peut-être n’en est-il pas encore temps, mais il me semble que cet organisme, qui a maintenant prouvé sa légitimité et sa crédibilité et qui a pour fonction d’indiquer au Gouvernement la valeur de telle ou telle société dont une fraction du capital va être cédée, devrait acquérir le statut d’autorité administrative indépendante. Les dernières nouvelles dont je dispose montrent que cette idée ne recueille évidemment pas l’assentiment de la maison de Bercy – grande surprise ! (Sourires.) –, mais il peut arriver que, faisant preuve d’un peu d’anticipation, nous dépassions ses habitudes de pensée… (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain et du groupe écologiste, ainsi que sur quelques travées de l’UDI-UC et du groupe Les Républicains. – M. le rapporteur applaudit également.)