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Séance du 16 mars 2016 (compte rendu intégral des débats)

M. Philippe Bas, rapporteur. L’Assemblée nationale a apporté une première amélioration au texte du Gouvernement en prévoyant que, pendant l’état d’urgence, le Parlement se réunit de plein droit.

J’ai recherché ce que le Parlement pouvait faire lorsqu’il était réuni de plein droit. Je n’ai trouvé aucune mention de la réunion de plein droit du Parlement dans le règlement du Sénat, ni dans celui de l’Assemblée nationale. Il n’y en a pas ! La seule mention d’une réunion de plein droit du Parlement figure dans la Constitution, à l’article 16.

Qu’est-ce que la réunion de plein droit ? Elle est à inventer… Il existe en réalité trois types de situations : la session ordinaire, la session extraordinaire et l’absence de session.

Pendant la session ordinaire, le Parlement qui est réuni ne délibère sur une proposition de loi que lors de la semaine réservée aux propositions de loi ou si le Gouvernement inscrit ce texte à l’ordre du jour prioritaire.

Pendant la session extraordinaire, c’est un décret du Président de la République qui fixe limitativement et énumère les textes qui seront débattus.

Évidemment, en dehors des sessions, il ne se passe rien. Il ne sert donc à rien d’écrire dans la Constitution que le Parlement se réunit de plein droit si, pendant de telles réunions, il ne peut rien faire ! En réalité, l’objectif de la réunion de plein droit, c’est de permettre le contrôle exercé par le Parlement sur le Gouvernement pendant la mise en œuvre de l’état d’urgence, y compris en présentant une proposition de loi pour mettre un terme à cette situation, si le Parlement considère que les conditions de l’état d’urgence ne sont plus réunies.

Encore faut-il expliquer tout cela. Cet amendement a donc pour objet de préciser explicitement que, quel que soit le moment où le Parlement siège, celui-ci doit pouvoir discuter soit d’une résolution, soit d’une proposition de loi ayant trait à l’état d’urgence. Ce faisant, nous explicitons le champ du possible quand le Parlement est réuni de plein droit pendant l’état d’urgence.

M. le président. Le sous-amendement n° 77, présenté par M. Masson, n'est pas soutenu.

Le sous-amendement n° 81, présenté par MM. Mézard, Collombat, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Amendement n° 9, alinéa 3

Après les mots :

chaque assemblée

insérer les mots :

ou d’au moins deux groupes parlementaires

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Ce sous-amendement vise à préciser les conditions de l’exercice des droits du Parlement en période d’état d’urgence, notamment ses prérogatives d’information et de contrôle.

L’état d’urgence devant rester un état exceptionnel, il est indispensable que chacune des sensibilités politiques représentées dans chaque assemblée puisse obtenir, si elle le désire, la tenue d’un débat à ce sujet. Une telle disposition est d’autant plus nécessaire que les deux assemblées peuvent être politiquement dominées par la même majorité. Ce n’est pas une hypothèse d’école.

M. Jean-Pierre Raffarin. C’est déjà arrivé ! (Sourires.)

M. Jacques Mézard. Il est donc envisageable que cela arrive de nouveau, cher collègue !

Nous proposons de prévoir que, si deux groupes parlementaires en font la demande, un débat sur l’état d’urgence sera organisé, ce qui permettra de respecter les droits du Parlement.

Pourquoi deux groupes parlementaires ? Parce que, lorsque deux groupes sont d’accord pour formuler une telle demande, il est démontré que ce débat est réellement motivé et nécessaire. Par ailleurs, il s'agit de valoriser le rôle du Parlement, ce qui est extrêmement important.

L’état d’urgence sera déclenché par le Gouvernement, certes sous le contrôle du Parlement, mais prévoir, pour la réunion de ce dernier, l’accord d’un certain nombre de parlementaires ou de la conférence des présidents est insuffisant. J’ai beaucoup de respect pour la conférence des présidents, mais, quand elle se réunit, elle exprime les vœux de sa majorité, qui est la traduction du nombre de sénateurs par groupe.

L’intervention de deux groupes – je pense que c’est raisonnable – est le moyen de garantir que le rôle du Parlement sera respecté. C’est cela la démocratie parlementaire, et c’est pour cela que nous avons déposé ce sous-amendement.

M. le président. Le sous-amendement n° 39 rectifié, présenté par MM. Bonnecarrère et Kern, Mme Jouanno et M. Marseille, est ainsi libellé :

Amendement n° 9, alinéa 3

Après les mots :

de chaque assemblée

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

Pendant la durée de l’état d’urgence, le Parlement se réunit de plein droit.

La parole est à M. Philippe Bonnecarrère.

M. Philippe Bonnecarrère. Nous comprenons parfaitement les motivations qui sont à l’origine de l’amendement n° 9. C’est pourquoi il n’est pas du tout question pour moi de porter atteinte à cette disposition ou de la modifier au travers de ce sous-amendement.

Ce sous-amendement a une autre vocation : ramener dans le texte de la révision constitutionnelle l’alinéa 4 de l’article 1er, tel qu’il était rédigé à l’issue des débats de l’Assemblée nationale, précisant que, pendant la durée de l’état d’urgence, le Parlement se réunit de plein droit. En d’autres termes, le sous-amendement tend à insérer une disposition additionnelle.

M. le rapporteur a donné par avance son argumentation tendant à écarter la reprise du texte initial de l’Assemblée nationale. Selon lui, se réunir de plein droit n’a pas de portée, dans la mesure où, hors session ordinaire, en dehors d’un ordre du jour qui, par définition, dépend du Gouvernement, il ne se passe rien. Nous avons bien entendu qu’il n’y aurait aucune raison de maintenir une disposition au titre de laquelle le Parlement se réunirait de plein droit, alors qu’il ne contrôle rien et ne peut pas légiférer. Je vous donne acte, monsieur le président de la commission, de ces explications.

Reste ce qui est pour moi l’essentiel, qui est d’une autre nature, et sur ce point je trouve que la rédaction de nos collègues députés a été très fine. Le texte issu de l’Assemblée nationale signifie qu’il n’y a pas de dissolution pendant l’état d’urgence, sinon, par définition, le Parlement ne pourrait se réunir de plein droit.

Cette rédaction est très importante et très fine. Elle porte sur une garantie majeure en termes de libertés publiques. Dissoudre l’Assemblée nationale en période d’état d’urgence serait aventureux. C’est pour cette raison que j’ai souhaité, à titre additionnel et sans aucun conflit avec l’amendement que vous avez présenté, monsieur le président de la commission, rétablir le texte issu de l’Assemblée nationale, en complément de la disposition que vous avez adoptée.

M. le président. L'amendement n° 67 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collombat, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Pendant la durée de l’état d’urgence, une proposition de loi ou de résolution ou un débat relatifs à l’état d’urgence sont inscrits par priorité à l’ordre du jour, sur demande d’un ou plusieurs groupes parlementaires de chaque assemblée pendant la session ordinaire ou une session extraordinaire ou, le cas échéant, pendant une réunion de plein droit du Parlement.

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Au travers de cet amendement, j’allais un peu plus loin. Je souhaitais qu’il soit possible de faire venir le débat par priorité à l’ordre du jour sur demande d’un ou plusieurs groupes parlementaires de chaque assemblée pendant la session ordinaire ou extraordinaire.

J’ai entendu les objections du président de la commission des lois qui, je pense, craignait que le groupe du RDSE, par exemple, puisse constamment provoquer tout seul la réunion du Parlement.

Mme Françoise Laborde. Tout seul, ce ne serait pas raisonnable ! (Sourires.)

M. Jacques Mézard. J’ai entendu ces observations et je vais très sagement m’en tenir à la demande de deux groupes, mais avec tout de même un petit regret.

Je retire donc cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 67 rectifié est retiré.

En conséquence, le sous-amendement n° 78, présenté par M. Masson, n’a plus d’objet.

L'amendement n° 68 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collombat, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et MM. Requier et Vall, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Pendant la durée de l’état d’urgence, une proposition de loi ou de résolution ou un débat relatifs à l’état d’urgence sont inscrits par priorité à l’ordre du jour, sur demande d’un groupe parlementaire de chaque assemblée pendant la session ordinaire ou une session extraordinaire ou, le cas échéant, pendant une réunion de plein droit du Parlement.

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Il vaut mieux que je renonce également à une telle proposition ! (Sourires. – M. Jean-Pierre Raffarin s’exclame.)

Je retire donc cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 68 rectifié est retiré.

En conséquence, le sous-amendement n° 80, présenté par M. Masson, n’a plus d’objet.

L'amendement n° 69 rectifié, présenté par MM. Mézard, Collombat, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Collin, Esnol, Fortassin, Guérini et Hue, Mmes Jouve, Laborde et Malherbe et M. Requier, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Rédiger ainsi cet alinéa :

« Pendant la durée de l’état d’urgence, une proposition de loi ou de résolution ou un débat relatifs à l’état d’urgence sont inscrits par priorité à l’ordre du jour, sur demande d'au moins deux groupes parlementaires de chaque assemblée pendant la session ordinaire ou une session extraordinaire ou, le cas échéant, pendant une réunion de plein droit du Parlement.

La parole est à M. Jacques Mézard.

M. Jacques Mézard. Cet amendement est défendu, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 59, présenté par Mmes Assassi et Cukierman, M. Favier et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 4

Compléter cet alinéa par les mots :

sous le régime de la session parlementaire ordinaire

La parole est à M. Thierry Foucaud.

M. Thierry Foucaud. Nous proposons, avec cet amendement, une solution qui peut paraître radicale, mais qui est somme toute raisonnable. Elle permettrait, à mon sens, de répondre aux différentes inquiétudes exprimées tant par M. Philippe Bas, président de la commission et rapporteur, que par d’autres sénateurs ; je pense notamment au président Jacques Mézard et aux membres de son groupe.

Nous proposons de spécifier que la réunion de plein droit du Parlement s’effectue sous le régime de la session ordinaire.

À la différence de la session extraordinaire ou de la réunion de plein droit, si l’on examine dans ce dernier cas la jurisprudence rappelée de manière intéressante dans le rapport, le régime de la session ordinaire offre aux assemblées de multiples moyens d’inscrire à l’ordre du jour une initiative, y compris une proposition de loi relative à l’état d’urgence. Ces procédures peuvent permettre une discussion dans des délais très courts, comme c’est le cas avec la procédure de la discussion immédiate.

L’adoption de cet amendement permettrait, en outre, la mise en œuvre du partage de l’ordre du jour prévu par l’article 48 de la Constitution qui, rappelons-le, confère au Parlement, en théorie bien sûr, la maîtrise de la moitié de celui-ci. Je dis bien « en théorie », car les évolutions de ces dernières semaines permettent de constater que le Gouvernement tend à envahir, discrètement, mais efficacement, l’ordre du jour parlementaire…

Le placement du Parlement sous le régime de la session ordinaire durant l’état d’urgence aurait donc comme conséquence importante de permettre au Parlement de retrouver la plénitude de ses compétences durant le régime de l’état d’urgence, ce que le Sénat de 1961 avait tenté de faire, même si celui-ci est déclenché durant une session extraordinaire ou durant une intersession.

Ce serait un moyen pertinent, nous semble-t-il, de limiter la toute-puissance de l’exécutif durant cet état d’exception. C'est pourquoi, mes chers collègues, nous vous proposons d’adopter cet amendement, quitte à le modifier si sa rédaction vous semble imparfaite.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur les sous-amendements n° 81 et 39 rectifié, ainsi que sur les amendements nos 69 rectifié et 59 ?

M. Philippe Bas, rapporteur. Les dispositions du sous-amendement n° 81 ont suscité au sein de la commission un débat très positif. J’ai le plaisir d’indiquer au président Mézard que je les soutiens, car elles vont tout à fait dans le sens de ce que nous souhaitons, à savoir permettre un meilleur contrôle de l’état d’urgence.

Si deux groupes parlementaires demandent que l’une ou l’autre des assemblées délibère sur une proposition de loi qui, par exemple, mettrait fin à l’état d’urgence, cette exigence sera nécessairement satisfaite. C'est la raison pour laquelle, mes chers collègues, je vous invite à adopter le sous-amendement n° 81.

S’agissant du sous-amendement n° 39 rectifié, j’ai une différence d’interprétation de la portée du vote de l’Assemblée nationale, en m’appuyant sur les dispositions de l’article 16 de la Constitution. Ce dernier dispose : « Le Parlement se réunit de plein droit », puis, à l’alinéa suivant, « L’Assemblée nationale ne peut être dissoute ». Cet indice assez fort nous permet de penser qu’il ne suffit pas d’écrire que le Parlement se réunit de plein droit pour faire échec au droit de dissolution. Il faut le préciser !

Par conséquent, la rédaction de l’Assemblée nationale n’a pas pour effet de suspendre l’exercice du droit de dissolution par le Président de la République. L’Assemblée nationale elle-même ne l’a pas entendu autrement, puisque des amendements tendant à empêcher l’exercice du droit de dissolution y ont été repoussés sur le texte dont nous délibérons. C’est d'ailleurs assez logique, car même en cas de dissolution, les députés exercent leurs fonctions jusqu’à ce qu’ils soient réélus ou que leurs successeurs soient désignés.

Aussi, mon cher collègue, il me semble qu’en réalité les objectifs que vous visez au travers du sous-amendement n° 39 rectifié ne peuvent être atteints avec cette rédaction. Il faudrait dire expressément que le droit de dissolution est suspendu. Je serais toutefois défavorable à un tel sous-amendement, pour d’autres raisons que je n’explicite pas à ce moment de notre délibération.

En revanche, je tiens à souligner que la réunion de plein droit est bel et bien prévue par l'amendement n° 9, tel qu’il est rédigé. Il s’agit d’un temps qui ne relève ni de la session ordinaire ni d’une session extraordinaire et où le Parlement se réunit tout de même.

Je souhaite préciser que, pendant cette réunion de plein droit, le Parlement n’est pas le muet du sérail ; il peut agir et faire inscrire à l’ordre du jour une proposition de loi ou une résolution relative à l’état d’urgence. Avec la rédaction de l'amendement n° 9, enrichie par le sous-amendement de notre collègue Jacques Mézard, nous avons véritablement la garantie qu’une réunion de plein droit du Parlement permettra un contrôle effectif de la mise en œuvre de l’état d’urgence, voire l’arrêt de celui-ci.

Monsieur Foucaud, l’avis défavorable de la commission sur le sous-amendement n° 39 rectifié de M. Bonnecarrère vaut aussi pour l'amendement n° 59. Vous souhaitez appliquer le régime de la session ordinaire pendant l’état d’urgence, mais, dans ce cas, pendant deux semaines sur les quatre qui sont réservées à l’ordre du jour prioritaire du Gouvernement, vous ne pouvez pas discuter d’une éventuelle proposition de loi tendant à mettre fin à l’état d’urgence.

Si vous voulez que le contrôle soit maximal, c'est-à-dire que votre groupe, associé à un autre, puisse imposer la discussion rapide d’une proposition de loi relative à l’état d’urgence, il vaut mieux adopter l’amendement de la commission plutôt que celui que vous proposez. Les dispositions de ces deux amendements vont dans la même direction et partagent une même intention.

Au bénéfice de ces explications, j’invite MM. Philippe Bonnecarrère et Thierry Foucaud à bien vouloir retirer respectivement le sous-amendement n° 39 rectifié et l'amendement n° 59, au profit de celui que j’ai eu l’honneur de présenter au nom de la commission.

Enfin, l’amendement n° 69 rectifié serait satisfait par l’adoption du sous-amendement n° 81.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Jean-Jacques Urvoas, garde des sceaux. Comme il a eu l’occasion de l’indiquer à l’Assemblée nationale, le Gouvernement est favorable à l’introduction dans la Constitution d’une disposition garantissant la permanence du contrôle du Parlement pendant la période de l’état d’urgence, ce qui est d'ailleurs le cas à l’article 16 de la Constitution, comme cela a été mentionné.

Nonobstant cette affirmation, qui est déjà satisfaite, le Gouvernement est prudent sur le fait d’inscrire dans la Constitution des dispositions qui lui paraissent relever de la procédure, notamment en prévoyant des inscriptions prioritaires qui contreviennent à l’article 48 de la Constitution sur la fixation de l’ordre du jour.

Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur tous ces amendements et sous-amendements, dont les dispositions ne lui paraissent pas relever nécessairement de la Constitution.

M. le président. Monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, il est bientôt minuit. Je vous propose de prolonger notre séance jusqu’au terme de l’examen de ces amendements en discussion commune.

Il n’y a pas d’opposition ?…

Il en est ainsi décidé.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 81.

(Le sous-amendement est adopté.)

M. le président. Monsieur Bonnecarrère, le sous-amendement n° 39 rectifié est-il maintenu ?

M. Philippe Bonnecarrère. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. Le sous-amendement n° 39 rectifié est retiré.

Je mets aux voix l'amendement n° 9, modifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, les amendements nos 69 rectifié et 59 n'ont plus d'objet.

La parole est à M. le rapporteur.

M. Philippe Bas, rapporteur. Monsieur le président, je veux simplement demander au garde des sceaux de bien vouloir se faire le porteur d’un message au Premier ministre. Ce dernier, sans doute mal informé des travaux de la commission des lois, a estimé tout à l’heure que nous n’avions pas fait les efforts nécessaires au rassemblement.

Or, ce soir, je constate que la plupart des amendements ont été adoptés à une très large majorité et souvent même à l’unanimité ! (Vifs applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains, ainsi que sur certaines travées de l’UDI-UC.)

M. le président. Mes chers collègues, nous avons examiné 36 amendements au cours de la journée ; il en reste 40.

La suite de la discussion est renvoyée à la prochaine séance.

Article 1er (début)
Dossier législatif : projet de loi  constitutionnelle de protection de la Nation
Discussion générale

6

Ordre du jour

M. le président. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au jeudi 17 mars 2016 :

À onze heures :

Suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de protection de la Nation (n° 395, 2015-2016) ;

Rapport de M. Philippe Bas, fait au nom de la commission des lois (n° 447, 2015-2016).

À quinze heures : questions d’actualité au Gouvernement.

À seize heures quinze et le soir : suite de l’ordre du jour du matin.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à minuit.)

Direction des comptes rendus

GISÈLE GODARD