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Séance du 6 octobre 2016 (compte rendu intégral des débats)

Article 26 A
Dossier législatif : projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté
Article 26 bis

Article 26

I. – Le code de la construction et de l’habitation est ainsi modifié :

1° L’article L. 353-9-3 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa, les références : « aux articles L. 321-8 et L. 411-2 » sont remplacées par la référence : « à l’article L. 321-8 » ;

b) Les deux derniers alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« L’autorité administrative peut autoriser, pour une durée qu’elle détermine, un organisme à déroger au premier alinéa du présent article soit dans le cadre d’un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, soit pour une partie du patrimoine de l’organisme ayant fait l’objet d’une réhabilitation. Toutefois, d’une année par rapport à l’année précédente, la hausse de loyer est plafonnée à 5 % en sus de la variation de l’indice de référence des loyers mentionné au même premier alinéa. Sous réserve de l’accord des associations représentatives de locataires ou des locataires dans les conditions fixées à l’article 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière, cette hausse peut être supérieure à ce plafond. » ;

2° Le dernier alinéa de l’article L. 442-1 est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les loyers pratiqués pour les logements des organismes d’habitations à loyer modéré sont révisés chaque année au 1er janvier en fonction de l’indice de référence des loyers prévu au I de l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. La date de l’indice de référence des loyers prise en compte pour cette révision est celle du deuxième trimestre de l’année précédente.

« L’autorité administrative peut autoriser, pour une durée qu’elle détermine, un organisme à déroger à l’avant-dernier alinéa du présent article soit dans le cadre d’un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, soit pour une partie du patrimoine de l’organisme ayant fait l’objet d’une réhabilitation. Toutefois, d’une année par rapport à l’année précédente, la hausse de loyer est plafonnée à 5 % en sus de la variation de l’indice de référence des loyers mentionné au même avant-dernier alinéa. Sous réserve de l’accord des associations représentatives de locataires ou des locataires dans les conditions fixées à l’article 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière, cette hausse peut être supérieure à ce plafond. » ;

2° bis Après le mot : « familles », la fin du troisième alinéa du I de l’article L. 442-8-1 est ainsi rédigée : « , à des personnes de moins de trente ans ou à des actifs en mobilité géographique liée à l’emploi ; »

2° ter (nouveau) Au premier alinéa de l’article L. 442-12, les références : « L. 441-4 et L. 445-4 » sont remplacées par la référence : « et L. 441-4 » ;

3° L’article L. 445-1 est ainsi modifié :

a) Le deuxième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les établissements publics de coopération intercommunale, mentionnés au vingtième alinéa de l’article L. 441-1, la commune de Paris, les établissements publics territoriaux de la métropole du Grand Paris et les territoires de la métropole d’Aix-Marseille-Provence, la métropole de Lyon et les départements sont associés, selon des modalités définies par décret en Conseil d’État, à l’élaboration des stipulations des conventions d’utilité sociale relatives aux immeubles situés sur leur territoire. Ils sont signataires des conventions d’utilité sociale conclues par les organismes qui leur sont rattachés. Ils peuvent être signataires, à leur demande, des conventions d’utilité sociale des organismes disposant d’un patrimoine sur leur territoire. Toutefois, dans ce dernier cas, l’absence de signature de la convention d’utilité sociale par l’établissement public de coopération intercommunale, l’établissement public territorial, le territoire, la métropole de Lyon ou le département ne fait pas obstacle à sa conclusion.

« Chaque groupe de plus de 100 000 logements définit, avant la conclusion des conventions d’utilité sociale, un cadre stratégique commun aux sociétés qui le constituent. » ;

b) Le quatrième alinéa est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« – l’état de l’occupation sociale de leurs immeubles ou ensembles immobiliers établi d’après les renseignements statistiques mentionnés à l’article L. 442-5 et décliné selon que ces immeubles ou ensembles immobiliers sont situés ou non sur le territoire d’un quartier prioritaire de la politique de la ville défini à l’article 5 de la loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine ;

« – l’état du service rendu aux locataires dans les immeubles ou les ensembles immobiliers, après concertation avec les locataires dans les conditions fixées dans le plan de concertation locative prévu à l’article 44 bis de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété et le développement de l’offre foncière ; »

c) Le sixième alinéa est supprimé ;

d) Le huitième alinéa est complété par les mots : « , établi après concertation avec les locataires dans des conditions fixées dans le plan de concertation locative prévu à l’article 44 bis de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 précitée » ;

e) Après le huitième alinéa, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« – les modalités de la concertation locative avec les locataires, dans le cadre fixé au même article 44 bis ;

« – les engagements pris par l’organisme en faveur d’une concertation avec les locataires, notamment en termes de politique sociale et environnementale. » ;

bisÀ la première phrase du neuvième alinéa, les mots : « si les » sont remplacés par les mots : « le niveau de réalisation des » et, à la fin, les mots : « ont été atteints » sont supprimés ;

terAu dixième alinéa, après l’année : « 2010, », sont insérés les mots : « ou n’a pas signé cette convention dans les six mois suivant son dépôt, il ne peut pas bénéficier des dérogations prévues au deuxième alinéa de l’article L. 353-9-3 et au dernier alinéa de l’article L. 442-1 et » ;

f) Au treizième alinéa, le montant : « 100 € » est remplacé par le montant : « 200 € » ;

g) Après les mots : « recouvrée », la fin du quatorzième alinéa est ainsi rédigée : « au profit du Fonds national des aides à la pierre mentionné à l’article L. 435-1. » ;

h) (Supprimé)

4° L’article L. 445-2 est ainsi modifié :

a) À la fin de la première phrase du premier alinéa, les mots : « ainsi que celles relatives à la détermination des loyers » sont remplacés par les mots : « ainsi que des objectifs de mixité sociale définis aux vingtième à vingt-deuxième alinéas de l’article L. 441-1 » ;

b) Les troisième et quatrième alinéas sont supprimés ;

c) Le sixième alinéa est remplacé par six alinéas ainsi rédigés :

« Il peut fixer la nouvelle politique des loyers de l’organisme. Cette politique des loyers, qui tient compte de l’état de l’occupation sociale des immeubles ou ensembles immobiliers mentionné à l’article L. 445-1 ainsi que des objectifs de mixité sociale définis au vingtième alinéa de l’article L. 441-1, s’applique aux baux conclus après son entrée en vigueur. Dans ce cas, le cahier des charges détermine également :

« 1° Les plafonds de ressources applicables, dans les conditions prévues au I de l’article L. 445-3 ;

« 2° Le montant maximal de la masse des loyers de l’ensemble des immeubles de l’organisme, dans les conditions prévues au II de l’article L. 445-3 ;

« 3° Les montants maximaux de loyers applicables aux ensembles immobiliers, dans les conditions prévues au III de l’article L. 445-3 ;

« 4° Les montants maximaux moyens de loyers applicables aux logements de l’ensemble immobilier, dans les conditions prévues au IV de l’article L. 445-3.

« Cette politique des loyers peut être introduite par avenant à la convention d’utilité sociale, pendant toute la durée de celle-ci. Elle s’applique à compter du 1er janvier de l’année civile qui suit la signature de la convention ou de l’avenant. » ;

d) Les deux derniers alinéas sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :

« Les engagements relatifs à cette nouvelle politique des loyers se substituent à ceux prévus par la réglementation en vigueur ainsi qu’aux engagements de même nature figurant dans les conventions conclues au titre de l’article L. 351-2 depuis plus de six ans à la date d’effet de cette nouvelle politique des loyers ou de son renouvellement. » ;

5° L’article L. 445-3 est ainsi rédigé :

« Art. L. 445-3. – I. – Les plafonds de ressources prévus par la nouvelle politique des loyers mentionnée à l’article L. 445-2, répartis dans chaque ensemble immobilier, sont ceux prévus pour l’attribution des logements locatifs sociaux et mentionnés à l’article L. 441-1 ou résultant de la réglementation en vigueur.

« II. – Le montant maximal de la masse des loyers de l’ensemble des immeubles de l’organisme résultant de la nouvelle politique des loyers mentionnée à l’article L. 445-2, rapporté à la surface corrigée ou à la surface utile, ne peut excéder le montant maximal résultant, à la date d’entrée en vigueur de la nouvelle politique des loyers, des conventions mentionnées à l’article L. 351-2 ou résultant de la réglementation en vigueur ni, le cas échéant, les montants fixés dans le cahier des charges pour les immeubles ou ensembles immobiliers mentionnés à l’article L. 445-3-1. Lors du renouvellement de la nouvelle politique des loyers, ce montant ne peut être supérieur au montant maximal résultant des montants fixés dans le cahier des charges en application du III du présent article, révisés et éventuellement augmentés et, le cas échéant, dans les conventions mentionnées à l’article L. 351-2. Par dérogation au deuxième alinéa de l’article L. 445-2, le cahier des charges peut être modifié, si nécessaire, afin de prévoir un montant maximal plus élevé que celui résultant des dispositions précédentes, à la demande d’un organisme signataire d’un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social et en vue de résoudre des difficultés dues à un déséquilibre financier grave et durable, après avis du conseil d’administration de la Caisse de garantie du logement locatif social ou à la demande d’un organisme qui réalise un programme de travaux améliorant la qualité des logements concernés. Dans ce dernier cas, le montant maximal de la masse des loyers de l’ensemble des immeubles peut être augmenté pour une durée déterminée dans la limite de la variation de l’indice de référence des loyers prévu au I de l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, majoré de 5 % par an, après accord de l’autorité administrative.

« III. – Le montant maximal des loyers d’un ensemble immobilier fixé dans la nouvelle politique des loyers est exprimé en euros par mètre carré et par mois. Lorsqu’il est exprimé en euros par mètre carré de surface utile, il peut être modulé en fonction de la taille moyenne des logements de l’ensemble immobilier.

« Il peut être augmenté, après accord de l’autorité administrative, en vue d’assurer l’équilibre financier d’opérations d’amélioration.

« IV. – L’organisme fixe, dans la nouvelle politique des loyers, les montants maximaux moyens de loyers, exprimés en euros par mètre carré et par mois, applicables aux logements de l’ensemble immobilier et correspondant à un ou plusieurs plafonds de ressources déterminés pour l’attribution de ces logements. À l’exception des logements financés en prêts locatifs intermédiaires ou à un niveau équivalent, le montant du loyer maximal de chaque logement est inférieur ou égal au montant du loyer maximal des logements financés en prêts locatifs sociaux.

« V. – Les montants prévus aux II, III et IV du présent article sont révisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l’indice de référence des loyers prévu au I de l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 précitée. La date de l’indice de référence des loyers prise en compte pour cette révision est celle du deuxième trimestre de l’année précédente.

« VI. – Les loyers applicables sont fixés librement dans la limite des loyers maximaux. Les modalités de révision et de hausse des loyers pratiqués sont fixées conformément à l’article L. 353-9-3 et aux deux derniers alinéas de l’article L. 442-1. » ;

5° bis Après l’article L. 445-3, il est inséré un article L. 445-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 445-3-1. – Par dérogation aux articles L. 445-2 et L. 445-3, les engagements relatifs aux immeubles ou ensembles immobiliers dont le montant maximal de loyer a été fixé dans la convention d’utilité sociale en application de l’article L. 445-2, dans sa rédaction antérieure à la loi n° … du … relative à l’égalité et à la citoyenneté, sont prorogés à chaque renouvellement du cahier des charges de gestion sociale, en substitution des engagements de même nature des conventions conclues au titre de l’article L. 351-2.

« Les loyers maximaux de ces immeubles ou ensembles immobiliers sont révisés au 1er janvier de chaque année en fonction de l’indice de référence des loyers prévu au I de l’article 17-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986. L’indice de référence des loyers pris en compte pour cette révision est celui du deuxième trimestre de l’année précédente. Les modalités de révision et de hausse des loyers pratiqués sont fixées conformément à l’article L. 353-9-3 et aux deux derniers alinéas de l’article L. 442-1.

« La dérogation prévue au présent article cesse de s’appliquer aux immeubles ou ensembles immobiliers qui sont intégrés dans le champ de la nouvelle politique des loyers mentionnée à l’article L. 445-2. » ;

6° L’article L. 445-4 est abrogé.

II. – (Non modifié) Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Le 3° du II de l’article L. 3641-5 est abrogé ;

2° Le 3° du III de l’article L. 5217-2 est abrogé ;

3° Le 3° du III de l’article L. 5218-2 est abrogé ;

4° Le 2° du VII de l’article L. 5219-1 est abrogé.

III. – Les 1° et 2° du I s’appliquent à compter du 1er janvier 2017, y compris aux contrats en cours.

Les engagements des conventions d’utilité sociale en vigueur à la date de publication de la présente loi sont prorogés jusqu’au 31 décembre 2018. Avant le 1er janvier 2019, les organismes d’habitations à loyer modéré transmettent au représentant de l’État du département de leur siège un projet de convention d’utilité sociale. Avant le 1er juillet 2019, ils concluent avec l’État une convention d’une durée de six ans renouvelable qui prend effet au 1er janvier 2019.

Toutefois les dates mentionnées à l’alinéa précédent sont prolongées d’un an à la demande de l’organisme d’habitation à loyer modéré qui décide de mettre en œuvre la nouvelle politique des loyers mentionnée à l’article L. 445-2 du code de la construction et de l’habitation dès l’entrée en vigueur de la nouvelle convention d’utilité sociale.

Les dérogations aux plafonds de ressources prévues à l’article L. 445-3 du code de la construction et de l’habitation, dans sa rédaction antérieure à la présente loi, demeurent applicables aux baux en cours à la date de publication de la présente loi.

IV. – (Supprimé)

Mme la présidente. La parole est à M. Christian Favier, sur l'article.

M. Christian Favier. Le présent article prévoit la mise en place d’une nouvelle politique des loyers, qui doit prendre la relève de la remise en ordre des loyers.

La logique est pourtant la même : il s’agit de prévoir des modulations de loyers, dans la même enveloppe budgétaire ou presque. La nouvelle politique des loyers devra tenir compte de l’état de l’occupation sociale des immeubles et des objectifs de mixité sociale. Elle a donc pour objectif affiché de faire primer les objectifs de mixité sociale sur les questions de financement des logements, tout en respectant l’équilibre financier global des bailleurs sociaux. Ces derniers sont censés devoir respecter des objectifs de création d’une offre à très bas loyers dans le parc existant, particulièrement dans les zones géographiques où une telle offre fait défaut. Mais qu’en sera-t-il dans les faits, puisqu’aucune contrainte ne s’impose aux bailleurs en la matière ?

Sur le fond, nous pensons que déconnecter le financement des logements et les loyers dilue la responsabilité de ce financement. Or il est important de souligner que le niveau des aides à la pierre est, aujourd’hui encore, dramatiquement bas et que le financement de l’État a même failli disparaître l’année passée. Nous souhaitons donc qu’un lien soit maintenu entre financement des logements et loyers.

Par ailleurs, les bailleurs bénéficient d’une réduction du taux de commissionnement, ce qui est une bonne décision. Il faut que cette baisse soit répercutée sur l’ensemble des loyers afin qu’ils diminuent. En effet, l’enjeu n’est pas d’augmenter les loyers pour certains et de les faire baisser pour d’autres, mais bien de réduire l’ensemble des loyers, au regard du taux d’effort globalement bien trop lourd des familles.

Pour que d’autres populations s’installent dans certains quartiers, il faut que ces derniers soient mieux desservis par les services publics et que l’habitat soit rénové. À l’inverse, dans d’autres, il faut construire ou acquérir des logements pour les rendre accessibles. Rien n’empêche non plus de transformer des PLS en PLAI, par exemple : encore faut-il que les bailleurs puissent le financer !

C’est bien la lacune de ce texte : il a été élaboré à parc social constant, sans financement nouveau, alors même que le problème principal réside dans le fait que nous sommes très loin de construire chaque année autant de logements qu’il le faudrait, en particulier dans le parc locatif social.

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 127 est présenté par M. Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

L'amendement n° 184 rectifié est présenté par M. Karoutchi, Mme Procaccia, MM. Danesi, Panunzi et Cambon, Mme Lopez, M. Delattre, Mme Hummel et MM. Darnaud, Marseille, Mandelli, Genest, Milon, de Raincourt, Gournac, Laufoaulu et Houel.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Christine Prunaud, pour présenter l’amendement n° 127.

Mme Christine Prunaud. Nous proposons de supprimer l’article 26, qui instaure une nouvelle politique en matière de loyers. Sa mise en œuvre aboutirait à des hausses de loyers pour certains logements, a priori pour favoriser la mixité sociale. En réalité, il organise la solidarité uniquement entre les locataires eux-mêmes. Dans l’état actuel des revenus des nouveaux entrants dans le parc social et, plus généralement, des revenus dans notre pays, une telle politique risque d’avoir de graves conséquences sur la santé financière de certaines familles.

Le taux d’effort des locataires dans le parc public est passé de 16 % en 1984 à 23 % en 2011. Les hausses de loyers, combinées à la stagnation des revenus, condamnent de plus en plus de familles à des fins de mois difficiles.

De plus, lors de la fixation des loyers, les bailleurs sociaux sont aujourd’hui contraints par une réglementation fondée sur le financement initial des logements. Cette régulation permet de garantir, en matière de loyers dans le parc social, une politique indépendante des logiques de marché.

Notre modèle en matière de logements publics est fondé sur une gestion administrée des loyers par la puissance publique. Nous pensons qu’il n’est pas souhaitable de le remettre en cause.

Mme la présidente. La parole est à M. Roger Karoutchi, pour présenter l'amendement n° 184 rectifié.

M. Roger Karoutchi. Nous proposons nous aussi de supprimer l’article 26.

On ne voit très pas bien pourquoi il faudrait déroger à un système de financement initial qui prévoit déjà un certain nombre de catégories de constructions et de loyers. Est-il souhaitable de tout remettre à plat ou de laisser la possibilité de remettre en cause localement un certain nombre de politiques tarifaires ou de loyers ? Cela ne paraît pas très clair ni très cohérent.

Dans ces conditions, on ne perçoit pas très bien l’intérêt d’un tel article.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone. La commission spéciale est défavorable à ces deux amendements identiques.

Le projet de loi prévoit d’appliquer les mêmes règles de révision des loyers, quel que soit le type de bailleur social, et apporte des précisions sur les signataires de la convention d'utilité sociale, la CUS, et sur le contenu du cahier des charges de gestion sociale, qui comportera à l’avenir deux volets : l’un, obligatoire, relatif aux obligations du bailleur en matière d’occupation et de peuplement des logements, aux actions d’accompagnement menées en faveur des locataires les plus défavorisés, ainsi qu’aux objectifs de mixité sociale, et l’autre, facultatif, relatif à la nouvelle politique des loyers. Cette dernière devra tenir compte de l’état de l’occupation sociale des immeubles et des objectifs de mixité sociale.

La commission spéciale a proposé des modifications pour améliorer le dispositif.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Avis défavorable.

L’article 26 prévoit d’offrir aux bailleurs la possibilité, qu’ils seront libres d’utiliser ou pas, de mettre en œuvre une nouvelle politique des loyers et de travailler, pour les baux à la relocation, sur un changement de territorialisation de leurs PLAI, de leurs PLUS et de leurs PLS. Cela fait d’ailleurs suite à des expérimentations conduites avec plusieurs bailleurs.

Ce sera, je le répète, à masse de loyers constante, sans augmentation de loyer pour les locataires. Ce point était essentiel pour nous.

Il est important d’ouvrir aux bailleurs cette possibilité, qu’ils ont eux-mêmes réclamée, notamment à ceux dont les logements aux loyers les plus bas sont concentrés en un seul endroit.

En effet, si nous construisons aujourd’hui beaucoup de logements sociaux en prévoyant de la mixité dès le départ dans le conventionnement, en combinant PLAI, PLU et PLS, tel n’était pas le cas auparavant : on concentrait 400 logements financés par PLAI au même endroit et cette concentration géographique des bas loyers posait des problèmes.

Certains me diront que cette mesure sera très complexe à mettre en œuvre,…

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. … mais elle répond à une demande très forte qui s’exprime depuis plusieurs années. Nous avons essayé de simplifier le dispositif au maximum, mais il reste sans doute encore des efforts à réaliser.

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Dallier, pour explication de vote.

M. Philippe Dallier. Madame la ministre, vous avez anticipé sur ce que j’allais dire…

Sur le principe, dès lors qu’elle n’a pas de caractère obligatoire, je ne suis pas opposé à une telle mesure. Cela étant, sa mise en place ne sera pas simple. L’objectif premier doit être de préserver l’équilibre budgétaire des bailleurs sociaux, qui ne doit pas être mis en péril.

Pour autant, madame la ministre, je ne sais pas si, au bout du compte, l’on atteindra l’objectif visé. En effet, même si l’on recourt à des PLS dans des endroits où sont concentrés de nombreux logements financés grâce à des PLAI – il s’agit souvent des quartiers les plus en difficulté –, encore faudra-t-il trouver des ménages qui voudront s’y installer ! Mon propos ne vaut peut-être pas pour tout le territoire, mais, en Seine-Saint-Denis en tout cas, ce sera compliqué.

Cependant, dès lors qu’il ne s’agit que d’une simple possibilité, je ne suis pas favorable à la suppression de l’article 26.

Mme la présidente. Je mets aux voix les amendements identiques nos 127 et 184 rectifié.

J'ai été saisie d'une demande de scrutin public émanant du groupe CRC.

Je rappelle que l'avis de la commission est défavorable, de même que celui du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J'invite Mmes et MM. les secrétaires à procéder au dépouillement du scrutin.

(Il est procédé au dépouillement du scrutin.)

Mme la présidente. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 16 :

Nombre de votants 334
Nombre de suffrages exprimés 317
Pour l’adoption 20
Contre 297

Le Sénat n'a pas adopté.

M. Roger Karoutchi. C’est désolant !

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 128, présenté par M. Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéas 5 et 8

1° Première phrase

Après le mot :

autoriser

insérer les mots :

, après accord des associations représentatives de locataires et des locataires dans les conditions fixées à l’article 42 de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l’investissement locatif, l’accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l’offre foncière

2° Dernière phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. L’article 210 de la loi de finances pour 2011 a encadré la révision des loyers des HLM à compter du 1er janvier 2011, et ce jusqu’au 31 décembre 2016.

Il a ainsi été prévu, dans ce cadre, que la révision des loyers, pour les logements appartenant aux organismes d’HLM, ne pouvait excéder la variation de l’indice de référence des loyers, l’IRL, sauf dérogation accordée dans le cadre d’un plan de redressement approuvé par la Caisse de garantie du logement locatif social, la CGLLS, ou pour une partie du patrimoine de l’organisme ayant fait l’objet d’une réhabilitation.

L’article 26 du présent projet de loi tend à revenir sur cette possibilité en reprenant les règles en vigueur pour les logements appartenant à des sociétés d’économie mixte, ou SEM, étant précisé que la hausse ne peut être supérieure à 5 % au-delà de l’IRL, sauf accord des associations de locataires et des locataires.

Nous considérons pour notre part que toute hausse de loyer HLM, hors évolution de l’IRL, doit requérir l’accord des associations de locataires et des locataires eux-mêmes.

Nous sommes donc en totale opposition avec l’amendement du sénateur Dubois, adopté en commission, qui tend à soumettre les augmentations les plus fortes soit à l’accord des associations de locataires, soit à celui des locataires.

Nous souhaitons voir les locataires protégés contre les augmentations de loyer. À l’heure où les familles subissent une forte perte de pouvoir d’achat et compte tenu du poids que le loyer représente déjà dans leur budget, il faut être extrêmement vigilant sur cette question.

Mme la présidente. L'amendement n° 232, présenté par Mme Lienemann, MM. Rome, Guillaume et Magner, Mmes Blondin, Cartron et Conway-Mouret, MM. Lozach, Richard, Sueur, Vandierendonck et Vaugrenard, Mme Yonnet, M. Bérit-Débat et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéas 5 et 8, dernières phrases

Remplacer le mot :

ou

par le mot :

et

La parole est à M. Yves Rome.

M. Yves Rome. Nous souhaitons réintroduire l’accord obligatoire des locataires pour toute augmentation importante des loyers, d’où le remplacement de la conjonction de coordination « ou » par « et ».

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. La commission spéciale est défavorable à l’amendement n° 128. Il ne lui a pas paru souhaitable de prévoir la consultation des locataires lorsque la hausse des loyers est demandée pour répondre à un plan de redressement de la CGLLS. En outre, une telle mesure paraît pouvoir être de nature à constituer un frein aux opérations de réhabilitation. Sa mise en œuvre conduirait par ailleurs, si l’organisme décidait néanmoins de réaliser ces travaux, à réduire ses capacités d’investissement.

La hausse engendrée sur les loyers pratiqués – inférieure à 5 % – ne semble pas constituer une modification substantielle du contrat de bail.

En outre, je rappelle que ces augmentations ne sont pas à la discrétion des bailleurs, mais doivent être accordées par le préfet.

Enfin, les associations de locataires ou les locataires doivent être consultés lorsque l’augmentation dépasse 5 % au-delà de l’IRL.

L’avis est également défavorable sur l’amendement n° 232. La commission spéciale n’a pas souhaité que le cumul de l’accord des locataires et de celui des associations de locataires soit exigé. Elle a préféré maintenir le droit en vigueur, afin de ne pas complexifier à nouveau la procédure.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Le Gouvernement est défavorable à l’amendement n° 128, qui tend à prévoir l’accord des associations de locataires ou des locataires eux-mêmes pour toute augmentation des loyers supérieure à l’IRL. Il ne nous semble pas nécessaire, aujourd'hui, d’aller aussi loin.

En revanche, je suis favorable à l’amendement n° 232, qui vise à réintroduire l’accord des locataires pour une augmentation des loyers de plus de 5 %.

S’agissant des augmentations de loyers comprises entre l’IRL et le seuil de 5 %, des limites sont déjà fixées, puisque les hausses ne peuvent affecter les loyers maximaux. L’ouverture faite aux bailleurs sociaux n’est donc pas énorme. D’ailleurs, beaucoup s’en plaignent et voudraient que, chaque année, je leur offre des possibilités beaucoup plus grandes en matière d’augmentation des loyers. Je n’ai pas souhaité accéder à leur souhait lors de la dernière revalorisation, car nous devons maîtriser les loyers afin de ne pas engendrer d’importantes difficultés sociales.

Mme la présidente. La parole est à M. Jacques Chiron, pour explication de vote.

M. Jacques Chiron. La loi ALUR a établi une réelle égalité de traitement entre les différents types d’organismes de logement social, qu’il s’agisse des offices d’HLM, des SEM, des entreprises sociales pour l’habitat, les ESH, ou des coopératives. Par conséquent, il me semble parfaitement normal de traiter les SEM comme les offices d’HLM. Je voterai l’amendement n° 232.

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 128.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 232.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je suis saisie de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 130, présenté par M. Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

I. – Alinéas 15 à 17

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

b) Le quatrième alinéa est supprimé ;

II. – Alinéas 28 à 52

Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :

4° Le sixième alinéa de l’article L. 445-2 est supprimé.

La parole est à M. Bernard Vera.

M. Bernard Vera. La loi Boutin de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion prévoit d’ores et déjà une modulation de la politique des loyers. Ainsi, elle dispose qu’à partir de la signature de la deuxième convention d’utilité sociale, qui devrait intervenir en 2017, la « remise en ordre des loyers » sur la base du service rendu devient obligatoire pour tous les organismes.

Ce changement fondamental dans la détermination des loyers ne nous semble pas acceptable. Il oblige les organismes de logement social à pratiquer des loyers différenciés. Or le fonctionnement de ces organismes, dont les marges de manœuvre financières sont extrêmement faibles au regard des baisses des aides à la pierre et de leur contribution à la politique nationale du logement, va, par ce biais, se rapprocher d’une logique marchande, ce qui créera une inégalité de traitement entre les locataires.

On s’écarte ainsi de la notion de service public et de droit, pour s’orienter vers la notion, plus glissante, de service rendu.

En déterminant les loyers sur la base de la qualité de l’environnement ou de la localisation, ce dispositif copie les mécanismes du marché qui sont à l’origine de la ségrégation urbaine et sociale. Loin de favoriser une meilleure mixité, sa mise en œuvre engendrera des phénomènes de ségrégation. Une telle révision des loyers sera particulièrement illisible pour nos concitoyens.

C’est pourquoi nous proposons la suppression des articles du code de la construction et de l’habitation faisant référence à la remise en ordre des loyers. Cette proposition est en accord avec notre position sur la nouvelle politique des loyers.

Mme la présidente. L'amendement n° 129, présenté par M. Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéas 28 à 52

Supprimer ces alinéas.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Le système de régulation actuel permet de garantir une politique des loyers du parc social dépendant non pas de logiques de marché, mais de la délibération démocratique.

Au travers du présent article, il est proposé de déréguler ce pilier du logement social, en instaurant une gestion alignée sur les conceptions prévalant dans le secteur privé.

Ainsi, le mécanisme de fixation des loyers proposé sera inintelligible pour la plupart des locataires.

De plus, les locataires n’ont pas à payer pour combattre des inégalités qui sont les conséquences directes de décennies de politiques du logement.

Souvenons-nous tout de même des politiques de surloyer qui ont été mises en œuvre pour éviter de construire des logements supplémentaires : elles ont eu les conséquences désastreuses que l’on connaît sur l’occupation du patrimoine social et, malheureusement, sur la qualité de vie des locataires. On voit bien, aujourd'hui, combien ces politiques ont été catastrophiques.

Par conséquent, nous estimons que les alinéas 28 à 52 de l’article 26 ne peuvent être maintenus dans le texte. Toutes les catégories de locataires sont touchées par la pénurie actuelle de logements. Seul un investissement massif dans la construction et la réhabilitation du parc public permettra cette mixité sociale, dont nous entendons beaucoup parler mais qu’il nous faut surtout rendre effective.

Mme la présidente. L'amendement n° 565, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Alinéa 42

1° Première phrase

Remplacer les mots :

ni, le cas échéant, les

par les mots :

ou, le cas échéant, des

2° Troisième phrase

Supprimer les mots :

ou à la demande d’un organisme qui réalise un programme de travaux améliorant la qualité des logements concernés

3° Dernière phrase

Supprimer cette phrase.

La parole est à Mme la ministre.

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Cet amendement tend notamment à encadrer les possibilités supplémentaires d’augmentation de la masse des loyers de l’organisme en cours de CUS introduites par la commission spéciale. La modification de la masse globale des loyers ne serait possible que dans le cas où l’organisme connaîtrait des difficultés financières.

Mme la présidente. L'amendement n° 699, présenté par Mme Estrosi Sassone, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 42, première phrase

Remplacer les mots :

ni, le cas échéant, les

par les mots :

ou, le cas échéant, des

La parole est à Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur.

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 131, présenté par M. Favier, Mme Prunaud et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Alinéa 44

Supprimer cet alinéa.

La parole est à M. Christian Favier.

M. Christian Favier. Nous présentons ici un amendement de repli concernant le dispositif de la nouvelle politique des loyers, dont nous contestons la logique.

Le présent article tend à prévoir que le montant maximal des loyers peut être augmenté, après accord de l’autorité administrative, en vue d’assurer l’équilibre financier d’opérations d’amélioration.

Le champ de cette dérogation est, selon nous, beaucoup trop vaste. Tout le patrimoine HLM fait l’objet d’opérations d’amélioration, et ce de manière assez régulière. Faut-il, dans ce cas, autoriser des augmentations de loyers ? Nous ne le croyons pas ! La plupart du temps, les locataires ont déjà payé deux, voire trois fois, leur logement au travers de leurs loyers. Les bailleurs doivent donc être en mesure de financer des opérations d’amélioration.

Nous ne sommes pas favorables à de telles dérogations, qui ouvrent la voie à des dérives trop importantes et à une hausse globale des loyers dans le parc HLM, au détriment de l’intérêt des locataires.

Mme la présidente. L'amendement n° 65, présenté par M. Dallier, est ainsi libellé :

Alinéa 45, première phrase

Supprimer le mot :

moyens

La parole est à M. Philippe Dallier.

M. Philippe Dallier. Voici, mes chers collègues, un amendement d’appel… à la compréhension ! (Mme la ministre rit.)

Je me suis senti rassuré lorsque, en commission spéciale, j’ai découvert que mes collègues étaient nombreux à se demander, comme moi, comment il fallait comprendre l’alinéa 45 de l’article 26 :

« L’organisme fixe, dans la nouvelle politique des loyers, les montants maximaux moyens de loyers exprimés en euros par mètre carré et par mois, applicables aux logements de l’ensemble immobilier et correspondant à un ou plusieurs plafonds de ressources déterminés pour l’attribution de ces logements. »

Quelqu’un peut-il me dire ce que sont des « montants maximaux moyens » ? On m’a expliqué que cela se comprenait très bien… Madame la ministre, je n’hésiterai pas à retirer mon amendement si vous êtes capable de me convaincre que cet alinéa est compréhensible par ceux qui auront à l’appliquer. J’ai vraiment besoin de vos lumières !

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Dominique Estrosi Sassone, rapporteur. La commission spéciale est défavorable à l’amendement n° 130, étant rappelé que la nouvelle politique des loyers sera facultative.

S’agissant de l’amendement n° 129, j’indiquerai simplement que la nouvelle politique des loyers a vocation non à modifier la masse globale des loyers, mais à permettre les échanges dans la répartition des différents types de logements à financer.

L’avis est également défavorable.

Il l’est aussi sur l’amendement n° 565 du Gouvernement. La commission spéciale a effectivement proposé, en cohérence avec les dispositions prévues à l’alinéa 44 de l’article 26, que les majorations du montant de la masse des loyers plafonds soient également possibles dans l’hypothèse où l’organisme réalise d’importants travaux d’amélioration de son patrimoine. Il ne s’agit en fait que de maintenir un dispositif déjà existant dans le droit en vigueur. Quant à la modification rédactionnelle proposée, elle est satisfaite par l’amendement de la commission.

Sur l’amendement n° 131, l’avis est défavorable.

L’augmentation en question, déjà en vigueur, est encadrée : l’accord du préfet est exigé et elle ne peut être mise en œuvre que pour assurer l’équilibre financier d’opérations d’amélioration. Adopter la proposition de nos collègues risquerait de conduire nombre de bailleurs sociaux à ne pas réaliser des opérations de réhabilitation ou de rénovation énergétique.

Enfin, n’ayant moi-même pas très bien compris le sens de l’alinéa dont M. Dallier a donné lecture, je souhaiterais que Mme la ministre nous apporte les éclaircissements nécessaires. À cette condition, je demanderai le retrait de l’amendement n° 65.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Le Gouvernement est lui aussi défavorable aux amendements nos 130, 129 et 131, pour les mêmes raisons que Mme la rapporteur.

J’émets un avis favorable sur l’amendement rédactionnel n° 699.

Quant à l’amendement n° 65, j’admets que la rédaction peut encore être sensiblement améliorée. (M. Roger Karoutchi rit.) Nous aurons l’occasion d’y revenir lors de la deuxième lecture, sachant que des progrès considérables ont déjà été accomplis au terme d’une discussion assez longue à l’Assemblée nationale. Vos collègues députés avaient des interrogations similaires aux vôtres, monsieur Dallier.

Ce que je peux vous dire, c’est que le terme « moyens » a été inscrit dans le dispositif de la nouvelle politique des loyers pour encadrer la fixation des loyers maximaux à l’intérieur de chaque ensemble immobilier.

Pour chaque plafond de ressources fixé dans l’ensemble immobilier, l’organisme détermine un montant qui est la moyenne des loyers maximaux applicables à chacun des logements. (MM. Philippe Dallier et Roger Karoutchi s’esclaffent.) Les loyers peuvent donc être égaux, inférieurs ou supérieurs à ce montant, dès lors qu’en moyenne, ils ne le dépassent pas. (Rires. – M. Roger Karoutchi applaudit.)

Je sens que je vous ai perdus… Sachez du moins que si, pour notre part, nous avons du mal à suivre, beaucoup de personnes, sur le terrain, comprennent de quoi il s’agit ! (Exclamations amusées.)

M. Philippe Dallier. Nous sommes trop bêtes !

Mme Emmanuelle Cosse, ministre. Je voudrais tout de même rappeler que le montant maximal de la masse des loyers de l’ensemble des immeubles de l’organisme est égal à la somme de l’ensemble des loyers maximaux qui sont inscrits dans les conventions APL. L’objectif est que la masse des loyers reste la même, avant et après la mise en œuvre de la nouvelle politique de loyers.

Ce qu’il faut comprendre, c’est que l’on peut, à l’intérieur d’un ensemble immobilier, procéder à une répartition entre logements PLUS, logements PLAI et logements PLS. On détermine ensuite quel sera le montant maximal moyen du loyer pour chacune de ces catégories. L’objectif est, je le répète, de maintenir constante la masse des loyers.

J’espère vous avoir convaincus, mesdames, messieurs les sénateurs. En tout cas, je reviendrai en deuxième lecture avec la même ambition de clarifier les choses !

M. Alain Gournac. C’est très clair !

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission.