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Séance du 25 octobre 2016 (compte rendu intégral des débats)

compte rendu intégral

Présidence de M. Jean-Claude Gaudin

vice-président

Secrétaires :

M. Serge Larcher,

M. Philippe Nachbar.

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à quatorze heures trente.)

1

Procès-verbal

M. le président. Le compte rendu intégral de la séance du jeudi 20 octobre 2016 a été publié sur le site internet du Sénat.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté.

2

Décès d’un ancien sénateur

M. le président. J’ai le regret de vous faire part du décès de notre ancien collègue Pierre Vallon, qui fut sénateur du Rhône de 1974 à 1995.

3

Dépôt de rapports

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre :

- le rapport sur la mise en œuvre de la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales ;

- le rapport relatif à la programmation militaire pour les années 2017 à 2019 ;

- le rapport relatif au Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales ;

- le rapport sur l’évaluation de l’effet régulateur du Fonds de péréquation des ressources des régions et de la collectivité territoriale de Corse.

Acte est donné du dépôt de ces rapports.

Ils ont été transmis aux commissions permanentes compétentes.

4

Décisions du Conseil constitutionnel sur six questions prioritaires de constitutionnalité

M. le président. Le Conseil constitutionnel a communiqué au Sénat, par courriers en date du 21 octobre 2016, six décisions relatives à des questions prioritaires de constitutionnalité portant sur :

- le choix de l’EPCI de rattachement pour les communes nouvelles (n° 2016-588 QPC) ;

- la répartition, entre la collectivité territoriale et les communes de Guyane, de la fraction du produit de l’octroi de mer affectée à la dotation globale garantie (n° 2016-589 QPC) ;

- la surveillance et le contrôle des transmissions empruntant la voie hertzienne (n° 2016-590 QPC) ;

- le registre public des trusts (n° 2016-591 QPC) ;

- le recours en récupération des frais d’hébergement et d’entretien des personnes handicapées (n° 2016-592 QPC) ;

- les règles d’implantation des sites d’un laboratoire de biologie médicale (n° 2016-593 QPC).

Acte est donné de ces communications.

5

Communication du Conseil constitutionnel

M. le président. Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le lundi 24 octobre dernier, qu’en application de l’article 61-1 de la Constitution la Cour de cassation lui a adressé trois arrêts de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant :

- sur l’article 78-2 et l’article 78-2-2 du code de procédure pénale et les articles L. 611-1 et L. 611-1-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Réquisitions de contrôle d’identité et contrôle de la situation des étrangers) (2016-606 et 2016-607 QPC) ;

- et sur l’article 434-35, alinéa 1er, du code pénal (Interdiction de communiquer par tout moyen avec une personne détenue) (2016-608 QPC).

Les textes de ces arrêts de renvoi sont disponibles à la direction de la séance.

Acte est donné de cette communication.

6

 
Dossier législatif : proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle
Discussion générale (suite)

Maintien des communes associées en cas de création d’une commune nouvelle

Adoption définitive en deuxième lecture d’une proposition de loi dans le texte de la commission

Discussion générale (début)
Dossier législatif : proposition de loi tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d'une commune nouvelle
Article 1er

M. le président. L’ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi, modifiée par l’Assemblée nationale, tendant à permettre le maintien des communes associées, sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle (proposition n° 665 [2015-2016], texte de la commission n° 23, rapport n° 22).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

M. Jean-Michel Baylet, ministre de l’aménagement du territoire, de la ruralité et des collectivités territoriales. Monsieur le président, monsieur le rapporteur, madame la vice-présidente de la commission des lois, mesdames, messieurs les sénateurs, notre organisation territoriale a connu ces dernières années des changements considérables, c’est le moins que l’on puisse dire ! L’ampleur de ces bouleversements suppose que des mécanismes d’accompagnement soient mis en place et, en cas de besoin, renforcés. C’est, me semble-t-il, la vocation première de ce texte et c’est l’ambition de ses auteurs.

Le succès des communes nouvelles n’est plus à démontrer. Il est largement dû à la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, qui en a réformé le régime pour le rendre plus attractif du point de vue institutionnel et financier tout en préservant l’identité des communes fusionnées. C’est donc naturellement que le Gouvernement avait soutenu cette initiative des députés Christine Pires Beaune et Jacques Pélissard.

Entre la publication de la loi du 16 mars 2015 et aujourd’hui, 435 communes nouvelles, rassemblant 1 471 entités historiques et regroupant 1,6 million d’habitants, ont été créées. Ainsi, la France compte désormais moins de 35 000 communes, 34 849 pour être précis.

Afin d’accompagner ce mouvement de renforcement du maillage communal, le Président de la République a annoncé, lors du Congrès des maires, la prorogation des dispositifs d’incitation financière jusqu’à la fin de l’année, ce qui devrait permettre d’accroître encore la dynamique engagée.

Pour autant, la création des premières communes nouvelles a fait apparaître la nécessité de procéder à quelques ajustements. C’est précisément l’objet de la proposition de loi que vous examinez aujourd’hui en deuxième lecture. Je salue son auteur, l’excellent sénateur Bruno Sido, qui est élu d’un département, la Haute-Marne, où les communes nouvelles sont particulièrement nombreuses, contrairement au mien, le Tarn-et-Garonne, où il n’y en a pas une seule : autres lieux, autres mœurs… (Sourires.)

Depuis le début de la procédure parlementaire, nous avons, je le crois, bien travaillé. Le Sénat comme l’Assemblée nationale ont contribué à améliorer le texte, qui est désormais d’une très grande qualité. Cette proposition de loi pragmatique complète utilement les mesures adoptées en 2015 par le Parlement et tient compte des difficultés et blocages apparus depuis lors dans le fonctionnement des communes nouvelles créées depuis.

Un point de désaccord important demeure néanmoins entre la représentation nationale et le Gouvernement. En première lecture, les députés ont introduit une disposition relative à la représentation des communes historiques au sein des conseils communautaires. La commission des lois du Sénat n’a pas souhaité revenir sur ce dispositif, notamment pour des questions de calendrier, mais il est de ma responsabilité, en tant que ministre des collectivités territoriales, d’appeler votre attention, comme je l’ai fait pour les députés, sur le très fort risque d’inconstitutionnalité présenté par cette disposition.

En effet, l’article 1er nonies de la proposition de loi vise à ce que, en cas de fusion ou d’extension d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le nombre de sièges dont disposait une commune nouvelle dans son conseil communautaire soit maintenu au sein de la nouvelle entité.

Or ce qui est possible lorsque le périmètre reste identique ne l’est pas en cas de fusion ou d’extension, la jurisprudence du Conseil constitutionnel ayant strictement encadré, comme vous le savez, les règles de répartition des sièges au sein des EPCI au travers de la décision Commune de Salbris du 20 juin 2014.

Certes, la loi prévoit que, si une commune nouvelle est créée entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux, il n’est procédé à une nouvelle répartition des sièges qu’aux élections suivantes. Durant cette phase transitoire, la commune nouvelle dispose donc du même nombre de sièges que les anciennes communes.

Cette disposition présente, par rapport à la jurisprudence du Conseil constitutionnel, un caractère dérogatoire évident, mais elle se justifie par au moins trois raisons : premièrement, la situation relative des différentes communes au sein de l’EPCI n’est pas modifiée ; deuxièmement, le nombre de sièges de l’EPCI demeure le même ; troisièmement, le nombre de sièges alloués aux autres communes est inchangé. Les équilibres internes à 1’EPCI sont ainsi préservés.

Il en va en revanche tout autrement, mesdames, messieurs les sénateurs, lors des fusions ou des extensions d’EPCI, qui se multiplient actuellement, alors que l’élaboration des schémas départementaux de coopération intercommunale est en phase terminale. Dans ces cas, en effet, d’une part, le nombre des sièges n’est pas constant, puisqu’il est calculé en fonction de la population du nouvel EPCI : ainsi, en cas de fusion, il n’est pas forcément égal à la somme des sièges des anciennes communautés ; d’autre part, les sièges sont répartis entre les communes sur de nouvelles bases, ce qui est inévitable dès lors que cette répartition s’inscrit dans le contexte d’un nouveau périmètre, et repose donc sur des équilibres démographiques nouveaux.

Par conséquent, garantir un nombre de sièges à la commune nouvelle se ferait au détriment des autres communes et créerait une distorsion dans la répartition.

Certes, la rédaction proposée en séance publique à l’Assemblée nationale par Mme la rapporteur Christine Pires Beaune contribue à diminuer les risques constitutionnels puisqu’elle confère un caractère transitoire à la disposition en question,…

M. Bruno Sido. Voilà !

M. Jean-Michel Baylet, ministre. … mais elle ne le fait pas totalement disparaître. Le danger que cette disposition soit déclarée non conforme à la Constitution existe donc toujours.

En outre, si la proposition de loi qui vous est soumise ne fait pas l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel avant sa promulgation, ce point risque d’être soulevé par le biais d’une question prioritaire de constitutionnalité.

Dans une telle éventualité, vous le savez, les délais et les circonstances de la saisine du Conseil constitutionnel sont impossibles à prévoir. Or de nombreuses situations auront été réglées entre-temps et, dans ces conditions, une censure aurait des conséquences douloureuses et très difficiles à gérer puisqu’elle remettrait en cause des répartitions déjà entrées en vigueur.

Une telle insécurité juridique ne me paraît pas souhaitable, dans une période où tous les élus aspirent à la stabilité institutionnelle et alors que la Haute Assemblée va être pour moitié renouvelée. C’est la raison pour laquelle, en cohérence avec la position que j’ai défendue en première lecture à l’Assemblée nationale, je proposerai la suppression de cet article.

Pour le reste, le Gouvernement est favorable à toutes les autres dispositions du texte, telles qu’elles ont été adoptées par la commission des lois du Sénat.

Mesdames, messieurs les sénateurs, les mutations de nos territoires appellent une action publique repensée et, sans aucun doute, des rapprochements entre communes.

Si la procédure de fusion n’offre pas encore toutes les facilités ou tous les leviers qui permettraient aux élus locaux de s’en saisir pleinement, malgré les avancées considérables permises par la loi de 2015, il peut être opportun d’apporter ici ou là les aménagements nécessaires, tout en respectant évidemment le cadre général fixé par les textes récemment votés. C’est exactement le sens de votre action législative, que je salue et que je soutiens.

Sous réserve que soient levés les risques d’inconstitutionnalité que j’ai évoqués, le Gouvernement est donc favorable à cette proposition de loi. (Applaudissement sur certaines travées du RDSE, du groupe socialiste et républicain et du groupe Les Républicains, ainsi qu’au banc de la commission.)

Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Très bien !

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. François Grosdidier, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la vice-présidente de la commission des lois, mes chers collègues, nous examinons, en deuxième lecture, la proposition de loi de notre excellent collègue Bruno Sido tendant à permettre le maintien des communes associées sous forme de communes déléguées, en cas de création d’une commune nouvelle par fusion de plusieurs communes préexistantes.

Lorsque des communes fusionnent pour former une commune nouvelle, elles peuvent garder un caractère spécifique, celui de commune déléguée. Si la commune nouvelle ainsi créée compte moins de 20 000 habitants, elles ne peuvent plus compter de sections électorales distinctes, mais elles peuvent conserver un maire délégué, une mairie annexe et une section propre du centre communal d’action sociale, le CCAS.

Ce mode d’organisation peut être particulièrement pertinent sur des territoires diffus, notamment ruraux et a fortiori de montagne. C’est un système que connaissent depuis longtemps les communes qui ont choisi la formule de la fusion-association de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite « loi Marcellin ».

La loi sur les communes nouvelles créait une situation paradoxale pour ces communes. Une commune issue de la mise en œuvre de la loi Marcellin adhérant à une commune nouvelle voyait disparaître ses communes associées : c’est la commune fusionnée « Marcellin » tout entière qui pouvait former une commune déléguée dans la commune nouvelle, mais non chacune de ses communes associées.

La proposition de Bruno Sido ouvre aux communes « Marcellin » qui entrent dans une commune nouvelle la possibilité de le faire non seulement comme une seule commune ne formant plus qu’une commune déléguée au sein de la commune nouvelle, mais aussi comme autant de communes qu’en représentent la commune centre et les communes associées résultant de la fusion-association sur le mode de la loi Marcellin.

Cette idée a suscité notre adhésion, celle du Gouvernement et celle de l’Assemblée nationale. Nous l’avons complétée en première lecture pour traiter des difficultés apparues dans le fonctionnement des communes nouvelles ou pour régler les conséquences des dispositions transitoires tendant à faciliter la fusion des communes et le passage des entités préexistantes à la nouvelle commune.

En conséquence, le texte adopté par le Sénat en première lecture prévoyait les modalités d’extension d’une commune nouvelle à une ou plusieurs communes, permettant de préserver les communes déléguées en cas d’élargissement analogue à une ou plusieurs communes « Marcellin » ; l’élargissement, en cas d’extension de la commune nouvelle, aux maires des communes associées ou déléguées du maintien de droit de cette qualité jusqu’au premier renouvellement du conseil municipal ; une dérogation provisoire, jusqu’au premier renouvellement du conseil municipal, à la règle de la parité pour l’élection des adjoints au maire dès lors que chacune des communes ayant fusionné avait une population inférieure à 1 000 habitants ; des règles spécifiques de détermination de l’ordre du tableau de la municipalité pour la période s’étendant de la création d’une commune nouvelle au premier renouvellement du conseil ; la faculté, pour le conseil de la commune nouvelle, de fixer en deçà du barème le montant de l’indemnité de fonction des maires des communes déléguées de moins de 1 000 habitants qui en font la demande ; les modalités de remplacement d’un siège de conseiller communautaire devenu vacant jusqu’au premier renouvellement du conseil de la commune nouvelle créée en lieu et place de plusieurs communes membres d’un même EPCI ; les règles de détermination du nombre de délégués sénatoriaux durant les deux phases de la période transitoire de composition du conseil d’une commune nouvelle, comblant ainsi un vide juridique qui aurait rendu difficile, voire impossible, l’élection des délégués sénatoriaux dans certaines communes.

Sur l’initiative du rapporteur de l’Assemblée nationale, Mme Christine Pires Beaune, les députés ont poursuivi, dans le même esprit, le travail entrepris par le Sénat. Neuf articles ont ainsi été ajoutés au texte adopté par les sénateurs, dont les dispositions visent avant tout à faciliter la mise en place de la commune nouvelle.

Ces dispositions tendent à préciser les modalités de répartition des sièges de conseiller municipal entre les anciennes communes dans le cas où, en l’absence de délibérations concordantes des communes fusionnant, le conseil municipal est composé, jusqu’à son premier renouvellement, des maires, des adjoints, ainsi que de conseillers municipaux des anciennes communes proportionnellement à leurs populations respectives ; à permettre aux communes souhaitant fusionner au sein d’une commune nouvelle et membres d’EPCI distincts de délibérer sur celui des EPCI auquel elles souhaitent rattacher la commune nouvelle ; à mentionner expressément que sont membres du conseil de la commune nouvelle les conseillers municipaux qui étaient en exercice dans les communes ayant fusionné ; à garantir jusqu’au prochain renouvellement du conseil de la commune nouvelle, en cas de fusion d’EPCI ou d’extension du périmètre d’un EPCI à fiscalité propre à une commune nouvelle, la représentation au sein du conseil communautaire de chacune des communes ayant fusionné ; à introduire des règles transitoires de composition du comité syndical, en cas de création d’une commune nouvelle en lieu et place de plusieurs communes membres d’un même syndicat de communes, pour lui permettre de conserver un nombre de sièges égal à la somme de ceux précédemment détenus par chacune des anciennes communes ; à adapter aux caractéristiques des communes nouvelles l’application des dispositions régissant les mairies d’arrondissement de Paris, de Lyon et de Marseille qui leur sont applicables ; à maintenir pour les communes nouvelles, jusqu’au prochain renouvellement général des conseils municipaux, le bénéfice du régime des aides accordées aux communes rurales au titre du Fonds d’amortissement des charges d’électrification ; à préciser les modalités d’harmonisation de la redevance d’enlèvement des ordures ménagères pour la création d’une commune nouvelle, sur le modèle du régime de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères ; enfin, à prévoir un mécanisme d’harmonisation, en cas de création d’une commune nouvelle, de la participation pour le financement de l’assainissement collectif. Par ailleurs, les députés ont généralisé le principe retenu par les sénateurs concernant les indemnités des maires.

Ces compléments ou précisions apportées par l’Assemblée nationale nous ont paru pertinents, même si la rédaction de deux, voire trois, de ces dispositions est perfectible ; pour être clair, elles devront même être récrites.

Toutefois, procéder à cette réécriture en deuxième lecture présenterait un inconvénient majeur, celui de ne pas permettre l’adoption de ce texte avant la fin de la législature et de rendre difficile, sinon impossible, la désignation des délégués sénatoriaux dans les communes associées concernées avant le prochain renouvellement de la Haute Assemblée. Les inconvénients de la non-adoption du texte sont ainsi largement supérieurs à ceux de l’adoption d’un texte imparfait, qui peut en outre être corrigé par le biais d’autres véhicules législatifs.

Pour ces raisons, la commission a émis un avis défavorable sur l’amendement que présentera le Gouvernement. Elle suggère au ministre de le retirer, pour le redéposer à l’occasion de l’examen d’un autre texte législatif. Il pourrait s’agir, par exemple, de la proposition de loi de Mme Gourault tendant à faciliter la recomposition de la carte intercommunale.

M. Bruno Sido. Très bien !

M. François Grosdidier, rapporteur. Quant au problème du régime des aides à l’amortissement des charges d’électrification, il pourrait être traité via la loi de finances initiale ou un collectif budgétaire.

En tout état de cause, la commission invite le Sénat à adopter conforme le présent texte. Mieux vaut courir le risque hypothétique du dépôt d’une question prioritaire de constitutionnalité soulevant la question évoquée par le Gouvernement que le risque certain de voir ce texte ne pas aboutir avant la fin de la législature parce que nous l’aurions modifié, d’autant que d’autres véhicules législatifs permettront d’y revenir. (Mme Catherine Troendlé, vice-présidente de la commission, Mme Catherine Di Folco et M. Bruno Sido applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. René Vandierendonck.

M. René Vandierendonck. Monsieur le président, monsieur le ministre, madame la vice-présidente de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le Sénat examine aujourd’hui en deuxième lecture la proposition de loi déposée par Bruno Sido tendant à favoriser le maintien des communes associées, en cas de création d’une commune nouvelle.

L’approche pragmatique, intelligente et consensuelle adoptée par le Sénat sur l’initiative de M. Sido avait permis de relever un certain nombre de problèmes concrets apparus dès la constitution des communes nouvelles : il fut ainsi préconisé de préserver, en cas d’extension d’une commune nouvelle, les communes déléguées préexistantes, même lorsque l’élargissement concerne des communes dites « Marcellin », de permettre le maintien, jusqu’au renouvellement du conseil municipal, de leur qualité pour les maires des communes associées et déléguées, de rendre possible, de manière également transitoire, de déroger à la règle de la parité pour l’élection des adjoints, dès lors que chacune des communes avait une population inférieure à 1 000 habitants, de prévoir l’instauration, pour la période transitoire, de règles spécifiques pour l’ordre du tableau des conseillers municipaux de la commune nouvelle, d’autoriser les maires des communes déléguées de moins de 1 000 habitants qui le demandent de toucher une indemnité de fonction inférieure à ce que prévoit le barème, de fixer les modalités de remplacement d’un siège de conseiller communautaire devenu vacant jusqu’au prochain renouvellement du conseil municipal, enfin de préciser les règles de détermination du nombre des délégués sénatoriaux durant les deux phases de la période transitoire de composition du conseil municipal d’une commune nouvelle.

L’Assemblée nationale, sur l’initiative de son rapporteur, Mme Pires Beaune, a complété ces dispositions en suivant la même logique de dérogation temporaire justifiée par un motif d’intérêt général.

Elle a ainsi adopté un article mentionnant expressément que sont membres du conseil municipal d’une commune nouvelle les conseillers municipaux « en exercice » des communes ayant fusionné et un autre permettant aux communes souhaitant fusionner au sein d’une commune nouvelle et membres d’un EPCI à fiscalité propre de délibérer sur le choix de l’EPCI auquel sera rattachée la commune nouvelle – cela montre que les parlementaires peuvent avoir un sens inné du contrôle constitutionnel, puisque le Conseil constitutionnel a jugé depuis que cette consultation était obligatoire.

Le texte adopté par l’Assemblée nationale garantit aussi jusqu’aux prochaines élections la représentation de chacune des communes « historiques » par au moins un siège au sein du conseil communautaire en cas de fusion ou d’extension d’un EPCI. M. le ministre a fait part de ses doutes à cet égard ; la commission des lois du Sénat en a largement débattu et considère, quant à elle, que le risque constitutionnel est borné par le caractère transitoire de cette disposition : elle est disposée à l’assumer.

Par ailleurs, le texte de l’Assemblée nationale accorde une garantie analogue pour la représentation des communes nouvelles au sein du comité syndical d’un syndicat de communes et adapte aux communes nouvelles certaines dispositions de la loi relative à l’organisation administrative de Paris, Marseille, Lyon et des établissements publics de coopération intercommunale, dite « PLM », notamment en matière de relations financières entre la commune nouvelle et ses communes déléguées et de modalités d’association des communes déléguées aux affaires qui les concernent au moyen d’un règlement spécial adopté par le conseil municipal de la commune nouvelle.

Il permet enfin une harmonisation pour la redevance d’enlèvement des ordures ménagères et le financement de l’assainissement collectif, ainsi que la possibilité, pour le conseil municipal d’une commune de moins de 1 000 habitants, de fixer l’indemnité de fonction du maire à un montant inférieur à ce que prévoit le barème. Ce dernier point avait été amplement discuté au Sénat lors de l’examen de la proposition de loi de Mme Gourault et de M. Sueur, devenue la loi du 31 mars 2015 visant à faciliter l’exercice, par les élus locaux, de leur mandat : dans l’esprit de la position initialement adoptée par l’Association des maires de France, qui a ensuite évolué, nous nous étions montrés réservés, des pressions pouvant s’exercer sur un maire avant sa désignation pour qu’il accepte une minoration de son indemnité.

Dans une logique de recherche de compromis, le groupe socialiste et républicain est favorable à l’adoption intégrale de cette proposition de loi ainsi complétée. Nous observons que Mme Gatel et M. Manable, auteurs d’un rapport sur les communes nouvelles remis à la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales le 28 avril dernier, avaient préconisé l’adoption de mesures allant dans le sens souhaité par M. Sido.

Pour conclure, je remercie la commission des lois d’avoir permis la tenue de ce débat. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, ainsi que sur quelques travées de l’UDI-UC et du groupe Les Républicains.)

M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman.

Mme Cécile Cukierman. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui émane d’une volonté politique vieille de quarante-cinq ans.

En effet, voilà quarante-cinq ans, la loi Marcellin préconisait déjà la vieille recette du développement des regroupements de communes, regroupements qui, dans les faits, n’ont été opérés que de manière marginale par les élus locaux.

M. Bruno Sido. Exact !

Mme Cécile Cukierman. Je tiens à rappeler que, sur le principe, nous ne sommes pas opposés à l’ensemble des regroupements de communes. Cependant, nous considérons que c’est d’abord aux citoyens d’en décider, par voie référendaire ; c’est à eux qu’il revient de juger si les regroupements de communes sont propres à répondre à leurs préoccupations quotidiennes et aux besoins des territoires en matière de services publics.

Malheureusement, ce n’est pas la logique de cette proposition de loi. Ce n’était pas non plus celle de la loi du 16 mars 2015, qui assouplissait déjà les dispositions en vigueur en matière de fusions de communes.

Nous ne pouvons accepter que, par application de la règle majoritaire, des communes puissent se voir contraintes à la fusion, y compris, parfois, contre l’avis de leur population.

Nos collègues de l’Assemblée nationale ont relevé que, selon un sondage de l’IPSOS, trois Français sur quatre sont très attachés à leur commune, quelle que soit sa taille. Ce sondage montre bien que l’échelon communal est celui auquel les Français s’identifient encore le plus.

Nous pensons que les communes, cellules de base de la démocratie républicaine, doivent être renforcées. C’est pourquoi nous nous opposons au mouvement de fond dans lequel s’inscrit cette proposition de loi, à cette antienne selon laquelle la démocratie communale serait un coût, et non une richesse, pour notre République. Comment pouvons-nous continuer dans cette voie alors que tant de citoyens se sentent éloignés des lieux de pouvoir et que la Nation est en proie à de telles divisions ? Nous pensons, pour notre part, qu’il faut changer de logique.

Au-delà du rappel des principes républicains, permettez-moi, mes chers collègues, de développer un argument plus conjoncturel. Cette année encore, on prévoit de baisser de 2,6 milliards d’euros la dotation globale de fonctionnement : ce sera un coup de massue supplémentaire asséné à des services publics déjà asphyxiés, pourtant indispensables à nos populations.

Dans ce contexte, l’avantage financier accordé aux communes nouvelles est un puissant facteur d’incitation aux regroupements. D’ailleurs, cet avantage n’est pas étranger au mouvement que nous observons actuellement dans de nombreux territoires.

Il convient de préciser que cet effet d’aubaine est provisoire, puisque la mesure ne vaut que pour deux ans. Surtout, il constitue un véritable piège, au sens où il contribue au renforcement de la diminution des dotations pour toutes les autres collectivités : l’enveloppe des dotations étant fixe, plus il y aura de communes nouvelles, plus la baisse des dotations sera forte pour les autres collectivités.

Nous ne pouvons donc pas accepter un mécanisme qui ne fera que renforcer les inégalités territoriales. Nous pensons au contraire que le contexte actuel invite encore davantage au développement et au financement des services publics de proximité. En tout état de cause, monsieur le ministre, c’est ainsi que nous devons repenser l’action publique !

Enfin, comme nous l’avions déjà souligné en première lecture, cette proposition de loi modifie le code électoral à seule fin de ne pas réduire le nombre des grands électeurs dans la perspective des prochaines élections sénatoriales. En effet, les fusions de communes faisant perdre le statut de collectivité territoriale à de nombreuses communes préexistantes, le nombre des grands électeurs devrait logiquement diminuer, ce qui bouleversera certains équilibres politiques.

Nous ne serons pas complices de cette manipulation électorale et maintenons notre position en faveur de l’égalité de traitement et de représentation : les communes doivent être représentées par un nombre de grands électeurs correspondant à la strate démographique à laquelle elles appartiennent.

Ainsi, eu égard à l’objectif initial de la proposition de loi, qui n’a été que renforcé à l’Assemblée nationale, le vote de notre groupe ne différera pas de celui que nous avions émis en première lecture. Au nom de la démocratie communale, pilier de la Nation et de la République, au nom de la défense du maintien de services publics de qualité sur tout le territoire, nous voterons contre ce texte.