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Séance du 11 janvier 2017 (compte rendu intégral des débats)

M. Charles Revet. C’est très important !

M. Michel Vaspart, rapporteur. Je le dis ici : il n’est pas question d’accepter une contribution des collectivités locales en substitution du Fonds Barnier sans un minimum d’échanges et de concertation avec les associations d’élus au préalable.

M. Charles Revet. Tout à fait !

M. Michel Vaspart, rapporteur. Dans l’attente de détails concrets sur ce nouveau fonds, sur le niveau et l’assiette de son financement, sa gestion quotidienne, son entrée en vigueur et les critères d’éligibilité, la commission a privilégié le recours au Fonds Barnier, qui présente l’avantage d’exister et dont la situation financière conduit à penser qu’il pourrait prendre en charge les dépenses induites par la gestion du risque lié au recul du trait de côte.

Madame la ministre, je m’étonne du double discours du Gouvernement. D’un côté, il souhaite limiter le recours au Fonds Barnier, s’agissant pourtant de la gestion d’un risque naturel, de l’autre, il prélève 125 millions d’euros sur les ressources de ce fonds en loi de finances afin de tenir ses objectifs en matière de déficit public !

De plus, notre commission regrette que le calendrier d’examen du texte conduise le législateur à se prononcer sur le financement d’un dispositif alors qu’il n’en mesure pas réellement l’ampleur. Le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement, le CEREMA, a déterminé un premier ordre de grandeur pour le bâti susceptible d’être affecté à différents horizons temporels – 2026, 2040 et 2100. Il estime que 800 bâtiments pourraient être impactés en 2040 et 4 000 à l’horizon 2100, soit 10 000 logements et 1 000 locaux d’activité. Des études plus fines étant en cours au CEREMA, il aurait été judicieux d’attendre leurs résultats.

Par ailleurs, je regrette que le calendrier d’examen de cette proposition de loi ne nous laisse pas le temps d’expertiser la situation outre-mer. En Guadeloupe et en Martinique, on dénombre toujours plusieurs milliers d’occupations sans titre de la zone des cinquante pas géométriques par des populations durablement installées, parfois depuis plus d’un siècle. Or, cette zone étant par définition la plus menacée par l’élévation du niveau de la mer, le BRILI pourrait être judicieusement utilisé pour accompagner la régularisation foncière. Qu’envisagez-vous à ce sujet, madame la ministre ?

Enfin, notre commission a estimé que cette proposition de loi ne saurait être complète sans évoquer la question de la loi Littoral. Vieille de plus de trente ans, celle-ci a été rédigée à une époque où les risques liés au changement climatique n’étaient pas pris en compte. Elle constitue aujourd’hui un frein à la relocalisation des activités menacées par le recul du trait de côte. On se retrouve dans la situation paradoxale où des collectivités ayant élaboré des stratégies locales pour faire face à l’érosion côtière sont actuellement bloquées pour les mettre en œuvre, alors qu’elles ont répondu aux appels à projets du Gouvernement sur la relocalisation ! C’est notamment le cas à Lacanau.

Nous avons par conséquent introduit une série de dérogations à la règle d’urbanisation en continuité afin de permettre le recul stratégique des activités en autorisant notamment l’urbanisation des dents creuses dans les hameaux, la création de ZART en discontinuité ou le recul des installations agricoles, forestières et des cultures marines.

Nous avons également procédé à un alignement sur la loi relative au développement et à la protection de la montagne, dite loi Montagne, afin de permettre la construction d’annexes de taille limitée.

Toutes ces dérogations sont encadrées par de nombreux garde-fous. Elles ne sont pas applicables dans les espaces proches du rivage, c’est-à-dire en covisibilité avec la mer. Il s’agit non pas de remettre en cause la loi Littoral, mais de l’adapter aux nouveaux enjeux des espaces littoraux et de prendre en compte les graves risques juridiques encourus par les maires et les collectivités du littoral.

Je tiens à remercier Philippe Bas, président de la commission des lois et rapporteur pour avis de ce texte, d’avoir accepté la rédaction par les deux commissions d’un amendement identique sur l’urbanisation des dents creuses.

Au total, notre commission a adopté trente et un amendements, dont quinze sont présentés par la commission des lois, signe d’une collaboration de qualité, et ce dans des délais extrêmement contraints. (Bravo ! et applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur pour avis.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur pour avis. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, avant de rendre compte du travail de la commission des lois, je tiens à saluer celui, remarquable, qu’a effectué le rapporteur Michel Vaspart.

M. Charles Revet. C’est mérité !

M. Jean Bizet. Très juste !

M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. Nul n’en a été surpris, car nous connaissons tous ses compétences en matière de gestion du littoral. Nous avons travaillé en parfaite intelligence, ce qui n’est pas non plus surprenant.

La commission des lois s’est saisie pour avis de dix des seize articles de cette proposition de loi.

Le texte transmis au Sénat vise à répondre à un problème concret ayant tendance à s’aggraver année après année : le recul du trait de côte. Des incertitudes juridiques devaient être levées. Les difficultés d’aménagement des littoraux devaient être davantage prises en compte.

Quinze amendements ont été déposés lors de la réunion de la commission des lois ; quatorze ont été adoptés.

La commission des lois a d’abord souhaité lever un certain nombre d’incertitudes juridiques – c’est son rôle –, mais elle a aussi voulu, en tant que commission compétente en matière d’organisation territoriale, renforcer le rôle des élus locaux. À cet égard, je remercie la commission saisie au fond et son rapporteur d’avoir pris en compte l’ensemble de nos recommandations.

La commission des lois, là aussi en accord avec la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable, a également souhaité revenir sur les aménagements à la loi Littoral déjà votés à de très larges majorités par le Sénat à plusieurs reprises, faisant ainsi preuve de persévérance.

Je rappelle que nos collègues Jean Bizet et Odette Herviaux avaient fait des propositions très ambitieuses sur ce sujet. Ils avaient notamment prévu la mise en place d’une charte d’application de la loi Littoral à l’échelon régional, laquelle aurait naturellement reçu toutes les garanties de conformité aux règles qu’une grande instance nationale est chargée de faire respecter.

Les dispositions que nous proposons aujourd'hui sont beaucoup moins ambitieuses, mais de bon sens ; elles sont simples, concrètes et pratiques.

Nous proposons ainsi qu’il ne soit plus possible, enfin, de s’opposer à une construction sur un terrain libre situé au milieu de deux terrains construits à l’intérieur d’un hameau si elle respecte toutes les prescriptions du plan local d’urbanisme ou, à défaut d’un tel plan, du règlement national d’urbanisme. Cette mesure est très attendue, non seulement par les familles désireuses de construire leur maison, mais aussi, bien sûr, par les maires qui veulent raisonnablement développer leur commune.

Ce n’est pas la première fois que nous aurons à nous prononcer en faveur de cette mesure. Nous espérons, si le Sénat venait à l’adopter de nouveau, que la majorité à l'Assemblée nationale voudra bien cette fois faire évoluer sa position afin que cette disposition prenne force de loi. Il est plus que temps. Je compte naturellement sur le concours plein et entier du Gouvernement à cet effet.

Nous devons légiférer non pas en fonction de fantasmes, mais pour régler des problèmes concrets. Si nous sommes tous profondément attachés à la loi Littoral, en particulier les élus des territoires littoraux, nous ne devons pas pour autant nous interdire jusqu’à la fin des temps de l’améliorer pour tenir compte d’évolutions jurisprudentielles que nos prédécesseurs n’avaient certainement pas à l’esprit lorsqu’ils ont voté cette loi en 1986. L’interdiction de construire dans ce qu’il est convenu d’appeler les dents creuses ne figure en effet nulle part dans la loi Littoral.

M. Charles Revet. Tout à fait !

M. Philippe Bas, rapporteur pour avis. J’espère que cette solution, que je pense sage, pourra entrer en vigueur. Elle accroîtra l’intérêt de ce texte, qui règle par ailleurs beaucoup de questions, les territoires dont le trait de côte est menacé ne devant pas être privés de toute possibilité d’aménagement et d’activité. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et de l'UDI-UC.)

M. Jean Bizet. Très bien !

Mme la présidente. La parole est à Mme Évelyne Didier, pour le groupe CRC.

Mme Évelyne Didier. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, en préambule, je tiens à dire que nous regrettons l’absence d’avis du Conseil d’État et d’étude d’impact sur un texte de cette importance. Je suis d’accord avec le président de la commission des lois, M. Bas : nous ne sommes pas là pour faire du dogmatisme. Cela étant dit, il est nécessaire d’être guidé par des principes généraux. Même si nous comprenons bien sûr l’urgence d’agir, cet avis et cette étude manquent à notre réflexion.

Sur le fond, l’objectif de cette proposition de loi est légitime et juste. Il s’agit d’offrir à l’État et aux élus locaux de nouveaux instruments pour faire face au recul du trait de côte lié à l’avancée de la mer. Les anticipations réalisées par le CEREMA démontrent l’ampleur du phénomène. Le législateur doit donc se saisir de ces questions. C’est urgent.

La stratégie nationale mise en place nous semble cohérente – il s’agit d’observer et d’anticiper – et il est souhaitable de lui trouver des traductions législatives. D’ailleurs, comme cela est souligné dans cette proposition de loi, les plans locaux d’urbanisme et les plans de prévention des risques naturels sont des outils très importants d’anticipation et de connaissance. Ils doivent donc être confortés.

Cette proposition de loi a largement été remaniée par la commission au Sénat, souvent pour la rendre plus opérationnelle. Même si je n’ai pas toujours été d’accord avec ce qui s’est dit en commission lors des votes des amendements, force est de constater que ce texte contient globalement des améliorations.

L’objectif est non pas d’empêcher la construction ou le maintien de constructions dans les zones touchées par les phénomènes d’érosion et de montée des eaux, mais bien de créer les conditions de l’aménagement de ces zones de manière sécurisée d’un point de vue juridique, à la fois pour les habitants et pour les élus. Or, nous le savons tous, l’aménagement de ces territoires n’est que très provisoire. Les questions essentielles restent donc la relocalisation des activités et les conditions de départ des habitants.

Nous approuvons les dispositifs favorisant une meilleure information des habitants. À cet égard, nous regrettons la suppression par la commission de l’article 8 bis, qui concerne l’information donnée par les professionnels de l’immobilier. J’ai entendu les arguments du rapporteur sur ce point, mais, honnêtement, il aurait été préférable de le conserver.

Nous approuvons la modification effectuée par le Sénat : les nouvelles zones créées doivent l’être à la demande des collectivités concernées. Pourtant, il est important que le préfet conserve un rôle déterminant dans la procédure. C’est une question de cohérence nationale et de sécurité.

Au fond, l’équation restera cependant la même : le dispositif préconisé ne fonctionnera que si les collectivités s’engagent et préemptent les terrains concernés. Cela suppose des moyens. Or, loi de finances après loi de finances, les moyens des collectivités sont amputés. Cet outil est nécessaire, mais les collectivités auront sans doute les plus grandes difficultés à s’en saisir. Concrètement, les communes et les intercommunalités, aujourd’hui en charge de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations, dite la compétence GEMAPI, auront-elles la capacité de préempter des biens menacés et de les remettre à la disposition des particuliers via un bail réel immobilier littoral ?

Nous avons également des doutes sur les nouvelles responsabilités confiées au Fonds de prévention des risques naturels majeurs, dit Fonds Barnier, lequel aurait la charge du financement de l’ensemble de ces mesures.

À ce sujet, le rapporteur s’étonnait, avec raison, de la position du Gouvernement, qui, d’un côté, souhaite limiter le recours au Fonds Barnier, s’agissant pourtant de la gestion d’un risque naturel, et, de l’autre, prélève sur les ressources de ce fonds afin d’atteindre ses objectifs en matière de déficit public.

Plus globalement, nous notons que le budget consacré aux risques hydrauliques et naturels a été réduit entre 2012 et 2015. Le désengagement de l’État est réel. J’espère que, d’année en année, nous continuerons de dire qu’il ne faut pas puiser dans les fonds spécifiques dédiés, n’est-ce pas, monsieur le rapporteur ? Il y a donc un hiatus important entre les déclarations d’intention, les compétences données au Fonds Barnier et l’implication réelle du Gouvernement pour lutter contre les risques naturels.

Nous avions pour notre part proposé, sur la question du trait de côte, la création d’un établissement foncier permettant notamment l’intervention de la Caisse des dépôts et consignations pour gérer la problématique liée à la maîtrise foncière. Or l’État a refusé de s’engager plus avant. Nous le regrettons.

Par ailleurs, nous déplorons qu’au détour de ce texte, la commission ait ouvert la boîte de Pandore de la remise en cause de la loi Littoral, car c’est bien de cela qu’il s’agit.

M. Michel Vaspart, rapporteur. Non !

Mme Évelyne Didier. L’objet de ce texte, comme je l’ai dit en commission, aurait dû rester circonscrit à la question du trait de côte, les dents creuses constituant une autre problématique. C’est la troisième fois au moins que ce sujet, qui concerne tout le territoire national et non pas seulement le littoral ou les zones de montagne, apparaît dans un texte.

Madame la ministre, vous vous êtes montrée à l’écoute. Nous verrons bien ce qu’il adviendra au cours du débat.

La loi Littoral a trente ans, certes, et mérite des adaptations, bien sûr, mais nous sommes convaincus que la lutte contre l’étalement urbain est impérieuse dans ces zones particulières. Le principe de l’urbanisation continue est un bon principe pour densifier en zone construite, mais la préservation de nos littoraux, ainsi que celle de tous les milieux naturels du reste, face au risque de défiguration architecturale reste d’actualité. Restons vigilants dans ce domaine. Les atteintes au littoral, lorsqu’elles sont perpétrées, sont irréversibles.

Nous serons donc vigilants concernant les dérogations proposées à la loi Littoral et nous ne voterons pas les amendements allant trop loin en ce sens. L’objectif de cette proposition de loi doit bien demeurer d’accompagner les territoires face aux phénomènes naturels qui modifient les conditions de vie autour du littoral, et non pas d’accroître la construction du littoral en question, ce qui constituerait un contresens regrettable.

Au final, cette proposition de loi est utile, car elle définit de nouveaux outils et permet un zonage spécifique prenant mieux en compte les risques d’érosion et de montée des eaux liés au changement climatique. Elle est attendue et contient des éléments positifs en matière d’information des élus et des riverains concernant la prise en compte et l’anticipation des risques, ainsi que l’adaptation des territoires au changement. Elle vise à protéger les riverains et les activités dans ces territoires.

Pour autant, des incertitudes demeurent sur le financement de ces mesures et sur la préservation de la loi Littoral. Les débats devront clarifier ces sujets en particulier. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe écologiste.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Hermeline Malherbe, pour le groupe du RDSE.

Mme Hermeline Malherbe. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, je vous présente tout d’abord mes meilleurs vœux.

Je me félicite que le Sénat puisse débattre d’un texte spécifique aux territoires littoraux et au changement climatique.

Je ferai tout d’abord un constat. Nous assistons à une situation antagoniste : d’une part, la population vivant ou souhaitant vivre sur la côte est en augmentation ; d’autre part, l’érosion côtière a les conséquences que l’on connaît en termes de sécurité des populations et des biens, de développement économique et de l’environnement. Les enjeux pour les territoires côtiers sont donc considérables.

Nos territoires littoraux, comme vous l’avez rappelé, madame la ministre, représentent 5 800 kilomètres de côtes métropolitaines, mais aussi, côté ultramarin, 4 500 kilomètres de côtes en Polynésie, 3 300 kilomètres en Nouvelle-Calédonie, 1 380 kilomètres dans les Antilles et en Guyane et 460 kilomètres à La Réunion.

Mon collègue Guillaume Arnell a d’ailleurs souligné en commission qu’il était urgent de prendre en compte la diversité des problématiques des territoires d’outre-mer, lesquels sont soumis, par exemple, aux phénomènes cycloniques.

Il est donc de notre responsabilité, en métropole comme en outre-mer, d’anticiper sans excès – sans ouvrir le parapluie – une stratégie de développement durable pour notre littoral.

Dans les Pyrénées-Orientales, où nous subissons depuis plusieurs années des aléas météorologiques plus nombreux et plus intenses, les acteurs locaux prennent petit à petit la mesure des enjeux.

Ainsi, je salue les élus et les acteurs du littoral qui se sont engagés dans la réserve naturelle marine de Cerbère-Banyuls, gérée par le département, dans le Parc naturel marin du golfe du Lion, présidé par Michel Moly, et dans le Parlement de la mer, à l’échelon régional, lequel avait été mis en place par Christian Bourquin.

Les territoires littoraux sont à la fois dynamiques et vulnérables. Alors comment concilier un développement harmonieux de ces territoires attractifs avec l’inéluctable érosion côtière ?

La proposition de loi déposée par le groupe socialiste de l’Assemblée nationale vise à faire évoluer la loi Littoral de janvier 1986 sur le point précis du recul du trait de côte.

D’un point de vue réglementaire, tout d’abord, le texte introduit des avancées importantes : la reconnaissance juridique du recul du trait de côte, une meilleure anticipation et adaptation des territoires et des communes au repli stratégique, la reconnaissance des stratégies nationales, régionales et locales de gestion intégrée du trait de côte et leur nécessaire articulation avec les plans de prévention des risques naturels et les documents d’urbanisme.

Cette proposition de loi prévoit également la création de trois dispositifs.

Elle institue tout d’abord des zones d’activité résiliente et temporaire. En cas de risque de recul du trait de côte, une collectivité territoriale pourra proposer la création d’une ZART dans laquelle des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations pourront être réalisés, utilisés, exploités ou déplacés durant une durée maximale.

La proposition de loi crée ensuite un bail réel immobilier littoral, le BRILI, pour les collectivités publiques et les particuliers. Ce bail permettra la jouissance temporaire des biens situés dans une ZART.

Enfin, le texte crée des zones de mobilité du trait de côte, des ZMTC, pour protéger les écosystèmes et réguler les ouvrages de défense contre la mer – pour ma part, je trouve l’expression « contre la mer » mal choisie… Dans ces zones, la procédure de création de zones de préemption propres est simplifiée au profit du Conservatoire du littoral.

D’un point de vue financier, le texte propose la création d’un fonds d’adaptation au recul du trait de côte alimenté par les collectivités territoriales, l’État et les assureurs ; la constitution d’une garantie financière par le preneur d’un bail pour permettre la démolition de nouvelles constructions ; une indemnisation des interdictions d’habitation dues au recul du trait de côte. Ces nouveaux outils sont les bienvenus. Ils permettront aux collectivités et aux particuliers de disposer de moyens plus efficaces pour anticiper le recul du trait de côte.

Permettez-moi toutefois, au nom du groupe du RDSE, de vous livrer quelques interrogations.

L’article 9A vise à supprimer les dents creuses. Prenons garde à l’urbanisation non contrôlée ! Il faut trouver le meilleur équilibre possible entre le déploiement d’activités, la sécurité des personnes et des biens et la protection de l’environnement. Quelques possibilités et perspectives intéressantes ont été évoquées à cet égard.

Le texte tel qu’il résultait des travaux de l'Assemblée nationale prévoyait la création d’un fonds d’adaptation au recul du trait de côte, lequel a été retiré du texte par le Sénat. Faut-il créer un fonds spécifique ou bien faut-il s’en remettre au Fonds Barnier ? Qui doit payer ? L’État, les collectivités ? Sous quelle forme ? Quelles sont les modalités d’éligibilité au fonds ? Ces réponses n’ont pour l’heure pas encore reçu de réponses précises.

Ne vaudrait-il pas mieux prendre le temps de réfléchir à l’élaboration d’un mécanisme pérenne, en s’appuyant sur des études d’impact qui nous permettraient de travailler plus sérieusement ?

Dans le même ordre d’idée, l’article 9B évoque expressément la notion de « submersion marine ». Sur quels critères juridiques va-t-on s’appuyer pour caractériser cette notion ?

Des zones d’ombre subsistent sur toutes ces questions. Il me semble important de les clarifier. Le RDSE a un a priori plutôt positif sur ce texte, mais il choisira de le voter ou non à la lumière des débats qui vont suivre. (Applaudissements sur les travées du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. le vice-président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable.

M. Rémy Pointereau, vice-président de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable. Je propose à mes collègues de la commission que nous nous retrouvions à vingt heures quarante-cinq en commission pour examiner les amendements du Gouvernement.

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures cinq, sous la présidence de Mme Françoise Cartron.)