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Séance du 24 octobre 2017 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à M. Marc Laménie.

M. Marc Laménie. Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, nous examinons cette proposition de loi et cette proposition de loi organique pour le redressement de la justice sur l’initiative du président Philippe Bas. Je salue nos collègues de la commission des lois, en particulier les deux rapporteurs François-Noël Buffet et Jacques Bigot, pour la grande qualité de leur travail.

Il s’agit d’un texte très important. Tous les textes le sont, mais celui-ci l’est particulièrement, car il porte sur un sujet sensible pour nos concitoyens. La proposition de loi comprend vingt-huit articles, la proposition de loi organique en compte quinze.

Depuis de nombreuses années, nous assistons à une dégradation constante de la justice, malgré une progression des crédits dans chaque loi de finances. En 2002, les crédits de la mission « Justice » s’élevaient à 4,5 milliards d’euros ; en 2017, ils atteignent 8,5 milliards d’euros. Dans le projet de loi de finances pour 2018, le montant prévu est de 8,7 milliards d’euros.

Malgré cette progression budgétaire significative – une augmentation de 89 % en quinze ans –, le fonctionnement de la justice demeure particulièrement complexe. C’est pourquoi ces deux textes ont pour objectif de permettre de « juger plus » et de « juger mieux », selon les termes du rapport.

On notera quatre priorités.

La première est la maîtrise des délais grâce à un renforcement des moyens humains, tout en incitant à la conciliation.

La deuxième est l’amélioration de la qualité des décisions, notamment, comme cela a été rappelé par plusieurs de nos collègues, en remédiant au problème de la mobilité des magistrats.

La troisième est le renforcement de la proximité de la justice pour le justiciable. Il est en effet indispensable de disposer d’une organisation territoriale de proximité : tribunal départemental unique, mise en place d’un tribunal des affaires économiques, extension de la compétence du tribunal de commerce aux agriculteurs, professions libérales et associations. Cette ouverture aux acteurs économiques est tout à fait fondamentale.

La quatrième priorité concerne l’amélioration de l’effectivité de l’exécution des peines, afin de réduire le risque de récidive. Il en résulte une augmentation des capacités pénitentiaires parallèlement à un renforcement des moyens humains du personnel qui œuvre dans les prisons et exerce des métiers particulièrement difficiles.

Nous sommes conscients que la tâche est immense. Sur le terrain, dans nos départements respectifs – notamment dans le mien, les Ardennes –, nous assistons aux audiences solennelles de rentrée et d’installation des nouveaux magistrats des tribunaux de grande instance ou du parquet, même si, malheureusement, des postes restent vacants. Ce sont des temps forts qui permettent de connaître réellement les besoins en termes d’effectifs.

Je veux aussi saluer le dévouement de tous, juges, magistrats, conciliateurs, greffiers notamment. Le travail effectué est le résultat d’une coopération étroite entre l’ensemble des acteurs de la justice, notamment les juristes et les avocats, les différentes administrations, les collectivités territoriales, les services de l’État – sécurité civile, sapeurs-pompiers, sécurité intérieure, gendarmes et policiers, qui mènent des enquêtes toujours de plus en plus difficiles.

Compte tenu des enjeux importants soulevés par ces deux textes et de leur intérêt, je les soutiendrai avec conviction. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et sur des travées du groupe Union Centriste.)

M. le président. La discussion générale commune est close.

Nous passons à l’examen, dans le texte de la commission, de la proposition de loi.

proposition de loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice

Chapitre IER

ORIENTATION ET PROGRAMMATION DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE

 
Dossier législatif : proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice
Annexe

Article 1er et annexe

Sont approuvés les objectifs du redressement de la justice et les moyens qui lui sont consacrés pour les années 2018 à 2022, figurant dans le rapport annexé à la présente loi.

Article 1er et annexe
Dossier législatif : proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice
Article 2

Annexe

La loi d’orientation et de programmation pour le redressement de la justice se situe dans le cadre de l’article 34 de la Constitution, selon lequel « des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». La programmation budgétaire prévue par la présente loi sera déclinée dans les lois de finances successives sur la période de 2018 à 2022.

Elle a pour objectifs de mieux maîtriser les délais de la justice, d’améliorer la qualité des décisions de justice, de renforcer la proximité de la justice et d’assurer l’effectivité de l’exécution des peines. Ces objectifs sont précisés par le présent rapport. Ils orienteront les grands axes de réforme de l’institution judiciaire pour la période de 2018 à 2022, présentés dans le présent rapport.

Ces objectifs exigent de mobiliser des ressources plus importantes qu’aujourd’hui, ce qui doit se traduire par une revalorisation notable et durable des crédits et des effectifs alloués au ministère de la justice, tant au bénéfice des juridictions judiciaires que de l’administration pénitentiaire, comme des autres services du ministère.

Ces objectifs s’inscrivent en conséquence dans le cadre de la progression budgétaire prévue par le chapitre Ier de la présente loi d’orientation et de programmation.

Les crédits de paiement globalement alloués à la mission « Justice » devront progresser à un taux moyen annuel de 5 % par an sur la période de 2018 à 2022, pour atteindre dans la loi de finances pour 2022 le montant de 10,902 milliards d’euros, soit une progression de 27,63 % sur la période. Corollairement, les effectifs de la mission « Justice », en équivalents temps plein travaillé, devront être portés à 96 954 emplois dans la loi de finances pour 2022.

Outre l’augmentation des moyens, des évolutions de l’organisation et du fonctionnement de la justice doivent aussi contribuer à atteindre ces objectifs. Rationaliser l’organisation et le fonctionnement de la justice doit aussi permettre d’améliorer la qualité du service public de la justice. L’amélioration de la capacité de pilotage et d’évaluation du ministère de la justice paraît aussi nécessaire, pour assurer le bon emploi des moyens qui lui sont alloués et renforcer l’efficacité du fonctionnement des juridictions judiciaires et de l’administration pénitentiaire.

À terme, le redressement de la justice doit ainsi conduire à l’amélioration de la qualité du service public rendu, dans l’intérêt des justiciables, en veillant aux conditions dans lesquelles travaillent les magistrats et les fonctionnaires des services judiciaires et pénitentiaires.

Enfin, la révision constitutionnelle relative au statut du parquet doit être définitivement adoptée, dans le texte déjà voté en termes identiques par les deux assemblées. En effet, l’accroissement régulier des prérogatives du ministère public dans le cadre de la procédure pénale, notamment vis-à-vis des personnes mises en cause, suppose de renforcer les garanties statutaires d’indépendance des magistrats du parquet.

I. – LES OBJECTIFS DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE : JUGER PLUS VITE ET JUGER MIEUX

A. – Mieux maîtriser les délais de la justice

En premier lieu, d’un point de vue quantitatif, il est indispensable de permettre aux juridictions de faire face au flux des affaires nouvelles, civiles et pénales, de façon à pouvoir les traiter dans des délais raisonnables, alors que la situation s’aggrave au vu de l’évolution année après année du stock d’affaires en attente de jugement.

Cet objectif exige de renforcer les moyens humains des juridictions, pour traiter plus rapidement le flux des affaires, mais aussi d’améliorer les outils informatiques pour simplifier et accélérer les procédures. Renforcer les moyens humains des juridictions consiste d’abord à résorber les vacances récurrentes de postes de magistrats et de fonctionnaires.

Cet objectif peut aussi conduire à alléger la charge des juridictions, qui pèse concrètement sur les magistrats et les greffiers, par la voie de la déjudiciarisation ou de la dépénalisation, ainsi que par l’encouragement des modes alternatifs de règlement des litiges, de nature à limiter le nombre des affaires portées devant la justice, mais également par la voie de la simplification et de la dématérialisation des procédures. L’utilisation des technologies devrait permettre de simplifier davantage le travail au sein des juridictions, sans méconnaître pour autant les risques liés plus globalement aux innovations technologiques.

Des facteurs ponctuels, de nature procédurale ou organisationnelle, peuvent aussi peser sur les délais de la justice. Par exemple, la réforme des extractions judiciaires désorganise le travail des juridictions pénales, rend plus difficile leur maîtrise du temps et contribue dès lors à l’allongement des délais de jugement.

En matière pénale, à la question des délais de jugement s’ajoute celle de la longueur des délais d’exécution des peines de prison, laquelle suscite l’incompréhension de nos concitoyens et fait perdre une large partie de son sens à la peine pour la personne condamnée.

La maîtrise des délais de jugement apparaît ainsi comme le premier défi à relever pour la justice.

B. – Améliorer la qualité des décisions de justice

En deuxième lieu, d’un point de vue qualitatif, il est nécessaire de mieux garantir la qualité des décisions de justice en première instance, d’abord dans l’intérêt de nos concitoyens, qui saisissent la justice pour trancher un litige ou qui attendent d’elle la condamnation des auteurs d’infraction, mais aussi pour limiter le volume des appels et des pourvois en cassation. Atteindre un tel objectif suppose que les magistrats disposent de davantage de temps pour examiner chaque affaire, de façon plus collégiale. La qualité des décisions de justice en appel doit, elle aussi, être améliorée.

À la question des effectifs de magistrats s’ajoute, ici, celle du rôle du juge. Lui permettre de se recentrer sur son office, sur le cœur de sa fonction, c’est-à-dire décider, trancher des litiges, améliorerait la qualité des décisions rendues. À cet effet, le juge doit pouvoir être entouré d’une véritable équipe de collaborateurs et être déchargé de tâches secondaires qui seraient effectuées par d’autres et de la participation à des commissions administratives où sa présence n’est pas indispensable.

En outre, si la mobilité des magistrats est nécessaire, sa fréquence trop forte peut nuire au traitement qualitatif des dossiers et à l’implication dans certaines fonctions. Les règles de mobilité doivent aussi prendre en compte le défaut d’attractivité de certaines juridictions.

Les conditions de travail des magistrats et des fonctionnaires de greffe, indépendamment des difficultés résultant des manques d’effectifs, altèrent la qualité du travail des juridictions. En d’autres termes, d’un point de vue matériel, les juridictions doivent avoir la capacité de faire face aux besoins de leur fonctionnement courant et bénéficier de bâtiments en bon état. Trop souvent, en dépit des efforts réalisés en ce sens, l’immobilier judiciaire n’est pas au niveau de la mission de la justice. L’amélioration des conditions de travail exige également de disposer d’outils informatiques performants et adaptés, rapidement mis à jour pour tenir compte des réformes que les juridictions sont tenues d’appliquer.

La maîtrise de la charge et des conditions et méthodes de travail des différentes catégories de personnel des juridictions apparaît donc comme un deuxième défi pour la justice.

C. – Renforcer la proximité de la justice

En troisième lieu, d’un point de vue là encore qualitatif, en matière de litiges de la vie courante, le justiciable attend un traitement de proximité, avec une institution judiciaire plus simple d’accès, en première instance, sans quoi saisir le juge devient une démarche trop complexe et dissuasive. Quelques années après la réforme de la carte judiciaire, il est nécessaire de rendre la justice plus proche et plus accessible.

Outre l’accroissement des moyens de la justice, une amélioration de son organisation territoriale peut permettre de renforcer son accessibilité et sa proximité pour les justiciables, en particulier pour les plus vulnérables. La proximité peut aussi passer par le développement des modes alternatifs de règlement des litiges, plus simples et rapides, à l’instar de la conciliation.

Renforcer l’accès au juge suppose également, pour le justiciable, un effort en faveur de l’accès à l’avocat, dont le ministère est obligatoire dans de nombreux contentieux. Alors que le plafond de ressources ouvrant droit à l’aide juridictionnelle reste faible, la nécessité d’assurer un financement structurel de l’aide juridictionnelle exige pourtant de mobiliser de nouvelles ressources.

L’amélioration de l’accès à la justice, dans tous ses aspects, apparaît donc comme un troisième défi pour la justice.

D. – Assurer l’effectivité de l’exécution des peines

En dernier lieu, du point de vue de l’exécution des peines, l’objectif qualitatif est double : assurer l’effectivité de l’exécution des peines, par une évolution des textes et des capacités pénitentiaires, et diminuer le risque de récidive, par un meilleur accompagnement des personnes incarcérées, en vue de la préparation à la sortie. Il réside aussi dans une réflexion sur les courtes peines, qui ne permettent pas aujourd’hui un tel accompagnement.

Outre la simplification du droit de l’application des peines, un tel objectif suppose ainsi une mise à niveau des capacités pénitentiaires, à la fois du point de vue du nombre de places de prison et du point de vue des effectifs des personnels, notamment les surveillants et les services d’insertion et de probation.

La réaffirmation effective de la double mission de la prison, punir et réinsérer, constitue un quatrième défi pour la justice.

II. – LES GRANDS AXES DE LA RÉFORME DE L’ORGANISATION ET DU FONCTIONNEMENT DE LA JUSTICE

A. – Renforcer les capacités de pilotage du ministère de la justice

Le redressement de la justice suppose, au préalable, de disposer, au niveau de l’administration centrale, d’une organisation robuste permettant un pilotage global et reposant sur une stratégie claire. Cette stratégie, que le ministère de la justice a vocation à piloter, doit permettre d’assurer les conditions de la bonne exécution du service public de la justice et de répondre aux attentes légitimes des justiciables et des pouvoirs publics.

1. Sanctuariser le budget de l’autorité judiciaire

L’autorité judiciaire, autorité de rang constitutionnel, fonction régalienne et grand service public placé au tout premier rang dans la hiérarchie des fonctions de l’État, doit être exemptée des gels de crédits et disposer dès le début d’année d’une visibilité sur les crédits qui lui sont affectés. Le budget de l’autorité judiciaire, correspondant aux programmes respectivement consacrés aux juridictions judiciaires et au Conseil supérieur de la magistrature, doit être sanctuarisé. La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances doit être modifiée à cet effet, pour consacrer l’existence du budget de l’autorité judiciaire et l’exonérer des mesures de gel budgétaire.

2. Améliorer la gestion des ressources humaines, pour une réelle gestion prévisionnelle des emplois et des compétences

Les ressources humaines sont le cœur du ministère de la justice : plus de 80 000 personnes – magistrats, personnels de greffe, surveillants pénitentiaires, conseillers pénitentiaires d’insertion et de probation, professionnels de la protection judiciaire de la jeunesse et agents administratifs des corps communs – œuvrent au service du bon fonctionnement de la justice.

a) Résoudre le phénomène récurrent des vacances de postes de magistrats et de fonctionnaires dans les juridictions

Les vacances de postes constituent l’un des principaux sujets de préoccupation au sein des juridictions. De plus, le phénomène apparaît plus important dans certaines juridictions qualifiées de peu attractives. En outre, la durée de la formation est de nature à reporter dans le temps la création des postes en juridictions.

L’effort de recrutement de magistrats et de personnels de greffe doit être poursuivi dans la durée, pour au minimum résorber, en cinq ans, les vacances de postes dans les juridictions, dans le cadre de la progression des emplois alloués à la mission « Justice » prévue par la présente loi.

L’estimation du nombre de postes à créer devra tenir compte des capacités matérielles d’accueil et de formation des écoles du ministère de la justice. Le ciblage du nombre de postes à créer dépend également de l’évolution du volume d’affaires soumises aux tribunaux et de la charge de travail des juridictions. Des outils adaptés de suivi et de pilotage devront permettre d’identifier ces créations de postes.

b) Améliorer l’évaluation qualitative et quantitative des magistrats et des fonctionnaires

Connaître finement la charge de travail des magistrats et des fonctionnaires des juridictions, selon leurs fonctions et les catégories de contentieux, constitue, un enjeu majeur pour l’avenir des services judiciaires, dans la double perspective d’une remise à niveau des moyens et d’une réflexion sur l’organisation et l’activité du service public de la justice. Il s’agit en outre d’un préalable indispensable à l’engagement d’une réelle politique de gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences.

Devra être créé un référentiel national d’activité des magistrats, fruit d’une construction de l’ensemble des parties prenantes, puis d’un arbitrage par la chancellerie et d’une validation par l’inspection générale de la justice, garante de l’objectivité du référentiel.

Dans la mise en œuvre de ce projet, plusieurs principes devront être retenus :

– la spécialisation : évaluer la charge de travail raisonnable d’un magistrat, via un nombre de dossiers et d’affaires à traiter par catégorie de contentieux et par fonction ;

– la complexité : définir des indicateurs de complexité des affaires en matière civile et pénale ;

– la qualité : intégrer le principe de qualité des décisions rendues, via le taux d’appel ou de confirmation des décisions de la juridiction ;

– la collégialité : veiller à respecter ce principe lorsqu’il est prévu par la procédure ;

– le consensus : valider le référentiel en association avec l’ensemble des acteurs judiciaires concernés.

Ce référentiel d’activité devra en outre s’appuyer sur une définition objective de la durée du temps de travail des magistrats et également, à terme, servir de cadre au versement de la prime modulable, dont le taux resterait fixé par le chef de cour ou de juridiction.

En parallèle, Outilgref, outil de gestion et de répartition des emplois de fonctionnaires, devra faire l’objet d’une meilleure adaptation, en concertation avec l’ensemble des parties prenantes et en étroite collaboration avec la démarche du référentiel national d’activité et de carrière des magistrats.

Cette adaptation devra veiller aux trois critères suivants :

– l’adaptation à la taille des juridictions ;

– l’adaptation aux évolutions législatives et réglementaires ;

– la prise en compte de la complexité des tâches.

c) Mettre en œuvre une politique de mobilité plus harmonieuse pour les magistrats et les fonctionnaires

La forte mobilité des magistrats contribue aujourd’hui à désorganiser les juridictions. Elle constitue un sujet important de préoccupation, en lien étroit avec celui des vacances de postes dans les juridictions, susceptible de nuire à la qualité des décisions de justice rendues ou au suivi efficace des dossiers. Ce phénomène est plus prégnant dans certaines juridictions moins attractives, dont les magistrats cherchent à partir et qui ne suscitent que peu de candidatures. À l’inverse, certains magistrats ne bougent pas, ou très peu.

Cette situation s’explique également par le cadre juridique actuel, qui fait de la mobilité une condition essentielle de l’avancement de carrière des magistrats. L’accès au premier grade, à l’exercice de certaines fonctions et à la nomination aux emplois placés hors hiérarchie est conditionné statutairement à une certaine mobilité, géographique ou fonctionnelle.

L’exercice de certaines fonctions est toutefois soumis à une durée limitée :

– sept ans pour les chefs de cour et de juridiction ;

– dix ans pour les juges spécialisés, au sein d’une même juridiction : sont concernés le juge d’instruction, le juge des enfants, le juge de l’application des peines, le juge des libertés et de la détention et le juge chargé du service d’un tribunal d’instance.

Toutefois, en dépit de la doctrine du Conseil supérieur de la magistrature, les textes ne prévoient aucune autre durée minimale ou maximale d’exercice des fonctions pour les autres magistrats.

Le régime de mobilité doit donc être mieux encadré, en prévoyant dans le statut de la magistrature des règles de durée minimale et maximale d’exercice des fonctions dans la même juridiction. La durée minimale de droit commun pourrait être fixée à trois ans, portés à quatre ans pour les fonctions spécialisées exercées en cabinet, en raison du nécessaire investissement plus lourd dans les dossiers qu’exigent ces fonctions. La durée maximale pourrait être fixée à dix ans comme c’est d’ores et déjà le cas pour les fonctions spécialisées.

Cet encadrement est prévu par la loi organique pour le redressement de la justice.

En conséquence, le rythme des mouvements annuels devra être revu et leur nombre limité et défini préalablement selon un calendrier annuel.

Afin de compléter cette nouvelle politique de mobilité, l’attractivité de certaines juridictions devra être renforcée, afin d’y encourager les candidatures de magistrats et de fonctionnaires, par la mise en place d’incitations en termes de régime indemnitaire et d’ancienneté.

Cette politique incitative s’appuiera sur l’élaboration d’une série de critères permettant la définition d’une ou plusieurs catégories de juridictions jugées peu attractives, qui pourrait comprendre des éléments quantitatifs, tels que la taille de la juridiction, sa localisation géographique en zone rurale ou dans un quartier éligible à la politique de la ville, le nombre de candidatures de magistrats et de fonctionnaires intervenues au cours des dernières années, et des critères qualitatifs, tels que le type des contentieux traités et les facteurs exogènes pouvant accroître le nombre d’affaires. Ce travail devra s’articuler avec la création du référentiel national d’activité et de carrière des magistrats et l’adaptation d’Outilgref.

Enfin, le chantier de l’harmonisation de la gestion des corps communs du ministère de la justice, dont les régimes sont actuellement très divers en matière indemnitaire, d’évaluation, de temps de travail ou de mobilité, devra être engagé, en vue de renforcer l’équité entre les différentes directions et l’attractivité des fonctions proposées dans les services judiciaires.

d) Mieux garantir la réussite d’une politique de diversification du recrutement du corps de la magistrature

La politique d’ouverture du corps de la magistrature et de diversification de son recrutement devra être poursuivie, tout en maintenant un haut niveau juridique de recrutement, notamment en renforçant la formation initiale à l’École nationale de la magistrature pour les candidats issus des concours complémentaires et les candidats à une intégration directe.

e) Mettre à niveau les effectifs des services pénitentiaires pour un véritable suivi des détenus

En dépit de son rôle crucial pour l’efficacité des politiques pénales et la réinsertion des personnes placées sous main de justice, l’administration pénitentiaire souffre d’un manque d’effectifs et d’un fort taux de vacances de postes, tant pour les personnels de surveillance que pour les personnels des services pénitentiaires d’insertion et de probation.

La politique active de recrutement des surveillants pénitentiaires doit être poursuivie et les effectifs des services pénitentiaires d’insertion et de probation doivent être mis au niveau des ambitions d’accompagnement des détenus en vue de leur réinsertion dans la société.

3. Améliorer la programmation et le financement de l’immobilier judiciaire

La dégradation d’une partie de l’immobilier judiciaire justifie un travail de long terme et un investissement accru, dans l’objectif d’améliorer les conditions de travail des personnels et auxiliaires de justice, tout comme les conditions d’accueil des justiciables.

a) Poursuivre l’effort de remise à niveau de l’immobilier judiciaire

Les besoins de financement sont criants dans certains tribunaux dont l’état est extrêmement dégradé, alors que les ressources budgétaires sont en voie de raréfaction, dans le contexte de l’accroissement prévisionnel des dépenses contraintes relatives au financement des bâtiments construits dans le cadre de partenariats public-privé. Les efforts déjà engagés de redressement de l’immobilier judiciaire devront donc être accrus. Les dépenses d’investissement immobilier ne devront pas être sacrifiées aux exigences de la régulation budgétaire.

La programmation de l’immobilier judiciaire devra bénéficier d’un financement régulier et suffisant, complété par la mise en œuvre d’un programme pluriannuel de maintenance et d’entretien adapté aux spécificités de l’immobilier judiciaire, pour limiter à moyen et long termes les surcoûts résultant du défaut d’entretien.

Enfin, un travail interministériel de diagnostic des enjeux et objectifs en matière d’immobilier judiciaire devra être mené. Il pourra être formalisé par un contrat d’objectifs entre les ministères de l’économie et des finances et de la justice.

b) Renforcer l’organisation et le pilotage de la fonction immobilière pour faire face aux enjeux de moyen et long termes

L’effort de rationalisation de la fonction immobilière au sein du ministère de la justice sera prolongé, par une meilleure articulation entre les directions gestionnaires, en charge de la définition des besoins immobiliers, le secrétariat général, doté d’une compétence renforcée de pilotage, et l’agence publique pour l’immobilier de la justice.

Les compétences et l’expertise des équipes dédiées au pilotage de la fonction immobilière du ministère de la justice et de l’agence publique pour l’immobilier de la justice devront être renforcées, afin d’assurer un suivi performant des partenariats public-privé, notamment pour le nouveau palais de justice de Paris.

4. Adapter l’organisation du ministère de la justice, pour en faire une administration plus moderne et efficace

a) Renforcer le rôle de coordination stratégique du secrétariat général

Les fonctions de coordination sont indispensables, dans la mesure où elles permettent d’assurer le lien entre les différentes entités, la cohérence de l’action du ministère, et sa conformité avec le cadre général défini par l’autorité politique. Ce rôle stratégique de coordination revient en principe au secrétariat général.

À cette fin, le cadre juridique du ministère de la justice doit être mis en conformité avec le décret du 24 juillet 2014 relatif aux secrétaires généraux des ministères, pour en faire une instance stratégique de coordination et de pilotage du ministère de la justice, dotée des compétences nécessaires à l’exercice de ces missions.

Le secrétariat général du ministère de la justice devra disposer de l’expertise pour jouer un rôle essentiel dans le pilotage des réformes, et donc assurer la coordination de l’évaluation ex ante des moyens nécessaires et des conditions de la réussite d’une réforme, ou de la bonne application d’une disposition législative ou réglementaire nouvelle. Sa fonction d’impulsion et de pilotage des grands projets transverses du ministère devra être renforcée.

La formalisation des missions ministérielles et interministérielles confiées personnellement au secrétaire général du ministère de la justice sera accrue, dans une lettre de mission pluriannuelle cosignée par le Premier ministre et le garde des sceaux.

Plus particulièrement, le secrétariat général devra faire aboutir les deux grands projets prioritaires que sont la dématérialisation des procédures, qui inclue la mise en place de la signature électronique, et la conduite d’une politique d’archivage et de gestion des scellés dans les juridictions.

b) Réaffirmer le rôle du secrétariat général dans le pilotage transversal des fonctions support

L’organisation des services du secrétariat général dédiés aux fonctions support devra être améliorée, de sorte que le ministère de la justice dispose d’une vision globale de l’ensemble des fonctions support, assortie d’un réel pilotage transversal.

c) Mieux articuler l’action des services judiciaires du ministère sur le territoire

L’organisation dans les territoires des services délocalisés du secrétariat général, ainsi que leur articulation avec les services déconcentrés, sera simplifiée, sans pour autant méconnaître les spécificités de chaque métier de la justice, notamment des juridictions, qui devront être mieux prises en compte au sein de l’organisation et des procédures des plates-formes interrégionales de service du ministère de la justice. L’action des services délocalisés et déconcentrés du ministère de la justice devra être mieux coordonnée.

d) Renforcer le niveau d’encadrement et diversifier les compétences présentes au sein de la direction des services judiciaires

Les effectifs de la direction des services judiciaires devront être accrus, par le recrutement de compétences diversifiées et adaptées aux enjeux de la direction en termes de gestion budgétaire, de ressources humaines, d’informatique et d’immobilier.

5. Mettre à niveau la fonction de suivi statistique et d’évaluation, pour améliorer la préparation des réformes judiciaires

a) Les nouvelles perspectives offertes par la création récente de l’inspection générale de la justice

La nouvelle inspection générale de la justice sera confortée dans ses nouvelles missions, tout en préservant l’indépendance de l’autorité judiciaire, s’agissant notamment de la compétence de l’inspection à l’égard de la Cour de cassation.

b) Rénover la fonction statistique et en faire un véritable outil d’évaluation de l’activité des juridictions

La fonction statistique au sein du ministère de la justice sera l’objet d’un audit. Sur cette base, l’appareil statistique sera mis à niveau, automatisé et mieux intégré aux outils informatiques existants ou en développement, de façon à disposer de véritables outils d’aide à la décision, mais aussi d’évaluation des politiques menées.

En particulier, le ministère devra investir dans l’évaluation qualitative et quantitative des personnes placées sous main de justice, en réalisant des études de cohortes sur les personnes condamnées pour évaluer les risques de récidive, et en mesurant l’efficacité des peines et la qualité des intervenants du milieu probationnaire.

La mise à niveau de l’outil statistique du ministère devra permettre d’améliorer l’évaluation qualitative et quantitative de l’activité des juridictions.

c) Asseoir le rôle central du ministère de la justice dans la production normative et le pilotage des réformes

Le ministère de la justice est particulièrement exposé aux effets de l’inflation normative et à son impact, notamment procédural, sur l’activité des juridictions.

Au-delà des exigences organiques actuelles, toutes les dispositions adoptées au cours de l’examen parlementaire devront être évaluées à l’issue de la première lecture afin d’actualiser les études d’impact accompagnant les projets initiaux, pour mieux préparer la mise en œuvre des réformes.

Le rôle d’évaluation du ministère de la justice doit aussi être renforcé vis-à-vis des textes dont il n’est pas à l’initiative, en particulier en réalisant des études d’impact des propositions de loi réformant les procédures et l’organisation judiciaire et en instaurant des référents magistrats du ministère de la justice dans les directions des affaires juridiques ministérielles. En matière pénale, l’ensemble des modifications normatives seront centralisées auprès de la direction des affaires criminelles et des grâces.

B. – Moderniser le service public de la justice en innovant et en maîtrisant la révolution numérique

Fondée sur les principes d’indépendance et d’impartialité, qu’aucun dispositif technologique ne pourra garantir comme l’intervention du juge, la décision de justice garde toute sa valeur. Pour préserver sa fonction de régulation sociale dans les situations qui l’exigent, l’institution judiciaire doit néanmoins mieux intégrer et accompagner les innovations technologiques.

1. Accélérer la dématérialisation des procédures judiciaires, pour simplifier l’accès et le fonctionnement de la justice

Tant en matière civile qu’en matière pénale, la dématérialisation offre des pistes de réforme porteuses de réels gains de simplification et d’allègement de la charge de travail, pour les personnels comme pour les justiciables. L’accélération de la dématérialisation des procédures suppose une plus grande coordination entre les directions législatives et les directions dites métiers, sous l’égide du secrétariat général, ce dernier devant assurer un pilotage plus stratégique de cette évolution.

a) Dématérialiser et simplifier les procédures en matière civile, pour rendre la justice plus accessible pour le justiciable

L’ensemble des procédures en matière civile sera passé en revue, afin de les modifier selon les deux exigences de simplification et de dématérialisation, sans remise en cause des droits et des garanties pour les justiciables et pour les tiers. La règle de procédure doit dorénavant être conçue pour être mise en œuvre de façon dématérialisée et informatisée.

Cette perspective suppose la systématisation de la communication électronique, entre les juridictions, les justiciables et les auxiliaires de justice, et la mise en place de la signature électronique dans ces échanges, de façon à supprimer tout courrier. Elle suppose aussi une mise à niveau de l’informatique judiciaire.

Ce projet prioritaire de simplification et de dématérialisation reposera sur une instance ad hoc au sein du ministère de la justice, comportant un comité de pilotage, composé de toutes les compétences utiles, ainsi qu’une direction de projet, plus opérationnelle, assurée par le secrétariat général en lien avec les directions concernées, pour en assurer le suivi permanent. Cette instance devra à la fois superviser les travaux juridiques de simplification et les travaux de développements informatiques pour la dématérialisation, de sorte que l’enjeu de coordination est majeur.

b) Dématérialiser les procédures pénales

La simplification des procédures pénales et l’allègement de la charge d’activité des parquets passent aujourd’hui essentiellement par la dématérialisation. Des progrès notables devront être réalisés dans ce domaine, pour dématérialiser les procédures pénales, en particulier les échanges entre services d’enquête et juridictions pénales.

Les logiciels d’aide à la rédaction des procédures des forces de sécurité intérieure utilisés par la police nationale et par la gendarmerie seront fusionnés.

Des alertes automatiques d’information des services d’enquête seront mises en place pour les informer des suites judiciaires données à leurs procédures.

2. Consolider la conduite des projets informatiques au sein du ministère et organiser l’intégration des innovations

La fonction informatique au sein du ministère de la justice sera mise à niveau, pour assurer un réel pilotage stratégique des projets informatiques.

a) Créer une direction dédiée aux systèmes d’information, facteur essentiel pour la conduite des projets structurants

Une direction des systèmes d’information sera créée au sein du ministère de la justice, pour piloter la transformation numérique du service public de la justice, pour concevoir dans un lieu unique la stratégie numérique et la structure informatique du ministère, pour réduire la dispersion de la conduite des projets et pour limiter le recours à des prestataires extérieurs pour développer, maintenir et faire évoluer rapidement les outils informatiques structurants.

Les juridictions seront encouragées à développer des outils informatiques locaux. L’intégralité des applicatifs utilisés au sein des juridictions sera recensée au sein d’un répertoire national, afin de les partager.

Les juridictions pourront adapter localement certains aspects des outils informatiques nationaux et les utilisateurs seront mieux associés au développement et à l’évolution des applications informatiques.

b) Renforcer la sécurité des systèmes d’information et des traitements automatisés de données

La prise en compte de la question de la sécurité des systèmes d’information sera améliorée et la sécurisation des données à caractère personnel sera renforcée, sans nuire à l’efficacité des juridictions.

c) Mieux utiliser les outils technologiques pour faciliter le travail du juge

Des outils technologiques souples d’aide à la décision et d’aide à la rédaction des jugements pour les magistrats seront développés, pour faciliter le travail quotidien des juridictions et pour gagner du temps, au profit de leur cœur de métier.

L’exploitation des données judiciaires devrait aussi permettre au juge de disposer d’outils plus performants, pour l’éclairer sur la décision à prendre et pour connaître dans des cas similaires les décisions prises dans les autres juridictions.

3. Maîtriser et tirer profit des évolutions technologiques dans le domaine du droit et de la justice

Le ministère de la justice doit jouer pleinement son rôle dans la régulation des innovations technologiques dans le domaine du droit et de la justice, pour encadrer ces nouveaux services, au bénéfice de la justice et des justiciables. Ces nouveaux outils doivent être complémentaires et non concurrents de la justice traditionnelle.

a) Donner au ministère un rôle pilote pour accompagner et intégrer les innovations dans le domaine du droit et de la justice

Les capacités du ministère de la justice devront être revues pour lui permettre de jouer un rôle plus actif dans la connaissance et dans l’accompagnement des innovations technologiques, en intégrant davantage ces enjeux dans son organisation administrative, en lien avec des partenaires publics et privés, notamment la Cour de cassation. Il devra aussi jouer un rôle d’orientation, par le lancement et la dotation d’appels à projets innovants.

b) Maîtriser les risques d’ordre technique et éthique liés aux innovations technologiques

Un cadre juridique et déontologique plus précis et approprié sera fixé pour la mise à disposition du public des décisions de justice, pour assurer une meilleure protection des données personnelles, pour les justiciables mais aussi pour les magistrats et les avocats, et pour écarter les risques de perturbation de l’office du juge et du cours normal de la justice.

Une mise à niveau des outils informatiques est indispensable, afin d’automatiser le processus de traitement et de mise en forme des décisions en vue de leur publication.

Le ministère de la justice devra garantir l’égalité de traitement de tous les justiciables, indépendamment de l’utilisation des technologies, par exemple avec le développement de la visioconférence en matière pénale.

Un cadre juridique plus précis et protecteur pour le justiciable sera fixé pour les plates-formes de prestations juridiques et d’aide à la saisine de la justice.

c) Utiliser les innovations au service d’une meilleure qualité de la justice, notamment pour prévenir le contentieux civil

Un cadre juridique plus précis et protecteur pour le justiciable sera fixé pour permettre le développement du règlement alternatif des litiges en ligne et un dispositif public de résolution des litiges en ligne, piloté par le ministère de la justice, sera créé.

L’exploitation massive des données judiciaires devra être encouragée, tout en étant encadrée, pour contribuer à la prévention du contentieux en matière civile et au développement des modes alternatifs de règlement des petits litiges de la vie courante.

Ces outils nouveaux devront être mis au service du bon fonctionnement de la justice et de la qualité des décisions de justice, tout en prévenant les risques de dérives possibles.

La Cour de cassation sera appelée à jouer un rôle éminent en la matière, en lien avec sa mission d’harmonisation des jurisprudences et de diffusion des décisions de justice.

C. – Rendre l’institution judiciaire plus proche des citoyens

La proximité est une qualité régulièrement exigée de la justice, par les différents acteurs judiciaires, dans l’intérêt du justiciable, en particulier lorsqu’il est vulnérable ou pour des litiges de faible enjeu financier, lorsque la distance avec la juridiction compétente peut le dissuader de la saisir. Une telle exigence est légitime et suppose de maintenir un maillage territorial suffisant des lieux de justice.

Pour autant, l’exigence de proximité, pertinente pour les litiges de la vie courante, ne saurait s’appliquer à tous les contentieux. De plus, la voie contentieuse n’est pas l’unique mode de traitement pour les litiges exigeant de la proximité : les modes alternatifs de règlement des litiges, à commencer par la conciliation, peuvent constituer, dans un certain nombre de cas, un outil plus simple, efficace et rapide pour le traitement de petits litiges.

À côté des contentieux de proximité, il existe des contentieux qui exigent un principe de spécialisation juridique plus marquée dans leur traitement, par des juges plus spécialisés, et pour lesquels le ministère d’avocat est a priori obligatoire en matière civile.

Ainsi, toute évolution de l’organisation judiciaire en première instance doit être conçue du point de vue de la nature des contentieux, afin de mieux répondre aux deux exigences complémentaires de proximité et de spécialisation.

1. Pour renforcer l’accessibilité de la justice et sa proximité avec le justiciable, créer le tribunal départemental unique de première instance

Regroupant dans une juridiction départementale unique le tribunal de grande instance et le tribunal d’instance, le tribunal de première instance sera mis en place progressivement d’ici 2022, selon les départements et en fonction de la résorption des vacances de postes de magistrats et de greffiers, sans remise en cause des implantations judiciaires existantes.

Compte tenu des spécificités de leur organisation juridictionnelle, le tribunal de commerce et le conseil de prud’hommes seraient conservés en dehors du tribunal de première instance.

Le tribunal de première instance serait créé sur la base de la notion de taille efficiente de juridiction. Ainsi, sauf particularités démographiques ou géographiques locales, un tribunal de première instance unique serait créé par département. Dans chaque département, des chefs de juridiction et des directeurs de greffe seront rapidement désignés chefs de projet pour préparer la mise en place du tribunal de première instance.

Les implantations judiciaires actuelles des tribunaux de grande instance et des tribunaux d’instance seraient en principe maintenues, en transformant les sites extérieurs au siège en chambres détachées du tribunal de première instance et en s’appuyant sur le service d’accueil unique du justiciable. Le contentieux de proximité serait traité dans les chambres détachées.

Le socle minimal de compétences attribué aux chambres détachées correspondrait aux litiges de la vie courante, incluant le contentieux actuel des tribunaux d’instance et le contentieux familial, ainsi qu’aux réponses pénales simples. Des compétences supplémentaires pourraient leur être attribuées de façon souple, sur proposition des chefs de juridiction et sur décision des chefs de cour.

La mise à niveau de l’outil informatique civil est un préalable majeur, avec la résorption des vacances de postes, à la mise en place du tribunal de première instance.

Les magistrats affectés au sein du tribunal de première instance seront répartis entre le siège de la juridiction et les chambres détachées selon la procédure actuelle de l’ordonnance de roulement, prise par le président du tribunal après avis de l’assemblée des magistrats du siège.

Des garanties de localisation devront être mises en place pour les personnels du greffe du tribunal de première instance, avec une affectation dans un site donné, au siège de la juridiction ou dans une chambre détachée, tout en aménageant le mécanisme de la délégation entre le siège et une chambre détachée. Le mécanisme de délégation des personnels de greffe au sein du tribunal de première instance devra associer le directeur de greffe à la décision des chefs de juridiction et comporter un accompagnement indemnitaire.

Les règles actuelles en matière de représentation obligatoire par ministère d’avocat, en fonction du type de contentieux, seront maintenues, sans préjudice d’une réflexion ultérieure. Le regroupement au sein du tribunal de première instance des contentieux actuellement dévolus au tribunal d’instance et au tribunal de grande instance sera l’occasion d’ouvrir une réflexion sur la rationalisation et la simplification des modes de saisine du tribunal, en lien avec les enjeux de dématérialisation.

Parallèlement à la mise en place du tribunal de première instance, la politique d’accès au droit dans les territoires et le réseau des structures d’accès au droit devront être renforcés, dans le même objectif de renforcement de la proximité pour le justiciable, sous l’égide des conseils départementaux de l’accès au droit. Cette politique relève d’abord de la responsabilité de l’État. Les maisons de la justice et du droit, dont le nombre sera augmenté et qui seront toutes coordonnées par un greffier, seront de véritables relais du tribunal de première instance, en étant intégrées au sein du service d’accueil unique du justiciable.

2. Des perspectives d’évolution pour le tribunal de commerce et le conseil de prud’hommes

La compétence du tribunal de commerce sera étendue à l’ensemble des entreprises, c’est-à-dire aux agriculteurs, aux indépendants et aux personnes morales non commerçantes ayant une activité économique, pour en faire un réel tribunal des affaires économiques. Le corps électoral des juges consulaires sera élargi en conséquence. La mission civile du tribunal de première instance s’en trouvera recentrée. Cette évolution achèvera le processus de réforme que connaissent les tribunaux de commerce, après l’inclusion des artisans et le renforcement des obligations statutaires et déontologiques des juges consulaires.

Lorsqu’il n’est pas justifié par un nombre important d’affaires, le nombre de conseillers sera réduit dans les conseils de prud’hommes, pour renforcer l’efficacité juridictionnelle et la qualité des décisions, sans dégrader les délais de jugement. Pour mieux tenir compte de l’évolution différenciée du nombre d’affaires de chaque section, résultant des évolutions économiques et de l’emploi propre à chaque secteur et à chaque juridiction, la répartition des conseillers entre les sections de chaque conseil de prud’hommes sera revue et un dispositif permanent permettant de la modifier en cours de mandat sera mis en place.

3. Réaffirmer le rôle essentiel du juge chargé des contentieux de proximité, en renforçant ses capacités de conciliation

Dans le cadre du tribunal de première instance, le juge chargé des contentieux de proximité devra disposer des moyens appropriés pour exercer ses missions. Les conciliateurs seront rattachés au tribunal de première instance.

a) Renforcer les effets de l’intervention des conciliateurs, placés auprès du juge chargé des contentieux de proximité

Force exécutoire sera donnée aux accords trouvés par les parties dans le cadre de la conciliation préalable à la saisine du juge chargé des contentieux de proximité ou réalisée au cours d’une procédure judiciaire.

En cas d’échec de la conciliation, dans l’hypothèse où les parties envisageraient de poursuivre la procédure judiciaire, le conciliateur devra transmettre au juge le bulletin de non-conciliation, accompagné de sa proposition de règlement du litige, dans le respect du secret des échanges qui ont eu lieu au cours de la conciliation. Le juge aura alors la possibilité d’avaliser directement cette proposition sans appeler les parties à l’audience, à moins que l’une d’entre elles demande à être entendue. Le juge ne s’immiscerait pas dans le processus de conciliation et garderait entière son indépendance d’analyse, tout en bénéficiant du travail déjà réalisé par le conciliateur.

Un plan de recrutement de 1 500 conciliateurs de justice en cinq ans sera lancé, afin qu’ils soient en nombre suffisant sur l’ensemble du territoire pour accomplir les missions qui leur sont confiées.

Tout en préservant le caractère bénévole de leur fonction, les conciliateurs de justice seront dotés des moyens matériels indispensables à l’exercice de leurs missions.

b) Créer des « délégués du juge », placés auprès du juge chargé des contentieux de proximité

Pour améliorer la mise en œuvre de la mission légale de conciliation confiée au juge, à côté du renforcement du rôle des conciliateurs de justice bénévoles, des « délégués du juge » seront désignés sous le statut de juriste assistant. Ces assistants pourront exercer cette mission de conciliation par délégation du juge, mais aussi proposer la rédaction de jugement, à la suite de l’échec de la conciliation ou pour d’autres contentieux de proximité, et accomplir toute autre mission qui leur serait déléguée par le juge. Ces fonctions seront également proposées aux greffiers, accompagnées d’une revalorisation statutaire adaptée.

La coordination des différents acteurs de la conciliation intervenant auprès du juge chargé des contentieux de proximité devra être organisée, soit par le juge lui-même, soit par un « délégué du juge » issu du corps des greffiers.

D. – Améliorer l’organisation et le fonctionnement des juridictions en première instance et en appel

1. Renforcer l’autonomie de gestion des juridictions

a) Mieux prendre en compte les compétences d’encadrement pour l’accès aux fonctions de chefs de cour et de juridiction

Les critères de sélection des chefs de cour et de juridiction seront mieux définis, notamment les compétences d’administration et d’encadrement, et inscrits dans la loi organique sur le Conseil supérieur de la magistrature. La prise de fonction des magistrats chefs de cour ou de juridiction devra également être mieux préparée.

b) Conforter la responsabilité des chefs de cour et de juridiction dans l’administration de la justice, appuyée sur les directeurs de greffe

L’administration des juridictions constitue une mission essentielle des chefs de cour et de juridiction, qu’ils exercent avec l’appui des fonctionnaires de greffe, placés sous l’autorité d’un directeur de greffe.

L’organisation et les relations hiérarchiques internes des juridictions seront clarifiées, en distinguant mieux l’organisation de la fonction de juger, qui relève directement des chefs de juridiction, de la gestion quotidienne par les directeurs de greffe sous l’autorité et le contrôle des chefs de cour et de juridiction.

Afin de favoriser la vie interne des juridictions, les chefs de juridiction seront incités à réunir davantage les instances de concertation des cours et des juridictions, à savoir les différentes assemblées de magistrats et de fonctionnaires.

c) Mettre à niveau les budgets de fonctionnement courant des juridictions

La remise à niveau des moyens de fonctionnement courant des juridictions est impérative, pour leur permettre de faire face à leurs charges fixes et leur redonner des marges de manœuvre budgétaire.

d) Accroître l’autonomie de gestion des chefs de cour et de juridiction

Les chefs de cour sont l’échelon de référence en matière de dialogue de gestion budgétaire avec la direction des services judiciaires.

Les procédures de dialogues de gestion budgétaire entre les chefs de cour et le ministère de la justice seront améliorées et les modalités de fixation des dotations, en fonction de critères quantitatifs et qualitatifs, seront revues.

Le pilotage des juridictions suppose une meilleure prévisibilité de l’évolution des ressources pour les chefs de juridiction. Pour leur redonner des marges de manœuvre, dans le cadre de la sanctuarisation des crédits de l’autorité judiciaire, la totalité de leurs crédits sera déléguée aux chefs de cour en début de gestion et les chefs de juridiction auront la compétence et la responsabilité de gestion de leur budget.

Une telle évolution suppose de renforcer les équipes de gestion autour des chefs de cour et de juridiction, en diversifiant les compétences à leur disposition en matière de gestion des ressources humaines, d’informatique, de marchés publics ou encore de conduite de travaux.

Pour accompagner cette évolution, la contractualisation sera développée entre les juridictions de première instance, les cours d’appel et la direction des services judiciaires, en commençant par les juridictions les plus importantes, assortie d’engagements quantitatifs et qualitatifs, tant pour l’activité juridictionnelle que pour la gestion de la juridiction.

2. Ouvrir le chantier de la réforme des cours d’appel, un enjeu essentiel de l’organisation judiciaire

La situation des cours d’appel appelle une réforme, pour deux motifs majeurs : donner une taille critique suffisante à chaque cour d’appel et assurer une meilleure cohérence de l’action publique avec les services de l’État intervenant à l’échelon régional. Une telle réforme conduit à revoir le nombre des cours d’appel et à actualiser et simplifier leur carte. Elle sera ainsi l’occasion de concevoir un nouveau modèle de cour d’appel.

a) Les objectifs et les principes de la réforme des cours d’appel : pour un nouveau modèle de cour d’appel plus efficace

La situation actuelle des cours d’appel incite à faire évoluer leur nombre afin, d’une part, de leur faire toutes atteindre une taille critique suffisante et, d’autre part, de revoir les limites des ressorts pour assurer une meilleure cohérence avec la carte administrative générale, dans l’intérêt de la protection de l’ordre public au sens large, dont les parquets et les parquets généraux ont la responsabilité du point de vue judiciaire.

À ce stade, il n’est pas proposé de réduire le nombre de cours d’appel à treize, soit une par grande région, ni de supprimer toute implantation judiciaire relevant de l’appel là où une cour serait supprimée.

S’il n’est pas nécessaire de maintenir tous les sites judiciaires actuels en appel, car l’exigence de proximité ne présente pas la même acuité en appel qu’en première instance, certaines cours pourront comporter des chambres détachées, dotées d’une compétence territoriale particulière ou d’une compétence matérielle pour l’ensemble du ressort, conformément à un impératif de spécialisation, en vue d’une plus grande qualité juridique des décisions.

En revanche, il est nécessaire de regrouper des cours d’appel et de réunir leurs effectifs et leurs moyens, pour permettre un fonctionnement plus optimal de chacune d’elles, spécialiser davantage les magistrats en appel, améliorer ainsi la qualité juridique des arrêts rendus et mieux harmoniser, dans un ressort plus vaste, les jurisprudences de première instance.

Il est cohérent de constituer des ressorts de cours d’appel plus étendus, dès lors que seront mises en place des juridictions de première instance de taille plus importante. Il s’agirait de constituer sur le territoire, en première instance comme en appel, des juridictions plus solides et plus compétentes, plus à même de répondre à l’exigence de nos concitoyens d’une justice plus rapide et de qualité.

En outre, la cohérence entre les limites des ressorts des cours d’appel et les limites des régions administratives devra être assurée, de façon à ce qu’aucun ressort ne chevauche plusieurs régions administratives.

La réduction du nombre de cours permettra de prévoir un budget opérationnel de programme et un pôle Chorus par cour d’appel, afin de renforcer leur autonomie budgétaire et leur capacité d’initiative.

Une telle évolution du modèle des cours d’appel est un préalable à toute réforme profonde de la procédure ou de la nature même de l’appel.

b) Une réévaluation périodique de la carte judiciaire, sur la base de critères rationnels et objectifs, pour maintenir l’exigence de proximité

Un dispositif permanent de suivi et de réévaluation de la carte judiciaire sera mis en place, sur la base d’un ensemble de critères rationnels et objectifs visant à adapter régulièrement les implantations judiciaires à l’exigence de proximité, en fonction des évolutions locales. Cette adaptation concernera le réseau des chambres détachées des tribunaux de première instance, mais également les tribunaux des affaires économiques et les conseils de prud’hommes.

Ce dispositif de réévaluation périodique, au moins tous les cinq ans, s’appuiera sur les observations des chefs de cour et donnera lieu à des rapports publics élaborés par un comité permanent d’évaluation associant tous les acteurs judiciaires.

c) La nécessaire correspondance entre les différentes cartes administratives du ministère de la justice

La cohérence des limites géographiques des différentes cartes du ministère de la justice sera assurée : cours d’appel, directions interrégionales des services pénitentiaires, directions interrégionales de la protection judiciaire de la jeunesse et plates-formes du secrétariat général.

3. Adapter les procédures d’appel et de cassation, sans remettre en cause l’accès à la justice

a) En matière civile, une rationalisation des voies de recours qui suppose comme préalable incontournable de renforcer la première instance

La réflexion tendant à modifier la procédure d’appel, et en particulier à recentrer l’appel sur la critique de la décision de première instance, ne pourra aboutir qu’une fois la première instance réformée et redressée et à la condition de réunir les conditions nécessaires pour ne pas baisser le niveau des garanties offertes au justiciable par le double degré de juridiction.

b) En matière pénale, une modernisation souhaitable des voies de recours pour en renforcer l’effectivité

En matière pénale, plusieurs modifications seront réalisées pour améliorer l’appel.

Le droit d’appel sera étendu à l’ensemble des contraventions. Le jugement de ce contentieux en appel relèvera néanmoins d’un juge unique, suivant des procédures simplifiées.

Les appels et les pourvois abusifs ou dilatoires seront sanctionnés par une amende civile.

La possibilité sera donnée au condamné et au ministère public, en matière criminelle, de ne faire appel que du quantum ou de la nature de la peine, de façon à éviter que l’ensemble de l’affaire soit à nouveau jugé.

Enfin, la représentation devant la chambre criminelle de la Cour de cassation sera rendue obligatoire, pour donner au droit au pourvoi en cassation plus de chances d’aboutir.

4. Imaginer de nouvelles méthodes de travail au sein des juridictions, pour recentrer le juge sur son office

L’amélioration de l’organisation interne des juridictions, notamment avec la mise en place des magistrats coordonnateurs ou responsables de pôle, sera poursuivie et le juge sera doté d’une véritable équipe ayant pour mission, d’une part, de le décharger de certaines tâches ne relevant pas de son cœur de métier et, d’autre part, de lui apporter une aide à la décision.

a) Encourager le développement de nouveaux outils d’harmonisation des jurisprudences

En cas de divergence de jurisprudences au sein d’une juridiction, le président de la juridiction pourra organiser des échanges entre magistrats du siège concernés ou entre l’ensemble des magistrats du siège réunis en assemblée générale, pour permettre d’apporter aux justiciables des réponses harmonisées.

Pour encourager la diffusion des bonnes pratiques, une revalorisation statutaire sera accordée pour les missions de magistrat coordonnateur ou responsable de pôle.

En matière pénale, la spécialisation des magistrats siégeant en audience correctionnelle sera expérimentée pour favoriser l’harmonisation des décisions et des référentiels de jurisprudence pénale seront mis en place dans chaque juridiction et partagés dans le ressort de la cour d’appel.

b) Revaloriser les missions des greffiers, pour recentrer les magistrats sur la fonction de juger

Parallèlement à la résorption des vacances de postes de greffiers et au relèvement des effectifs de greffe, les potentialités offertes par le statut récemment rénové des greffiers devront être pleinement utilisées, avant de confier aux greffiers d’importantes tâches juridictionnelles.

Le déploiement de greffiers assistants du magistrat sera expérimenté auprès des magistrats du siège. Leur sera notamment confiée la mise en état des affaires civiles.

c) Renforcer la dimension collaborative du travail des magistrats

De nouvelles possibilités de collaboration entre magistrats seront instaurées, pour permettre à un jeune magistrat sortant de l’École nationale de la magistrature de commencer sa carrière au siège auprès d’un magistrat plus expérimenté, pour parfaire sa formation, soit au cas par cas pour le traitement de certaines affaires plus complexes, sur décision du président de la juridiction, soit dans le cadre de postes conçus à cet effet, dans des juridictions spécialisées. Seul le magistrat en charge de l’affaire endosserait la responsabilité de la décision. Dans le respect de l’indépendance des magistrats du siège, ce dispositif est inspiré du fonctionnement du ministère public.

Par ailleurs, sera encouragé le recours à la procédure existante qui permet de confier à un juge rapporteur la préparation d’une décision rendue ensuite en formation collégiale.

5. Explorer les voies raisonnables de déjudiciarisation et de dépénalisation

Afin d’alléger la charge qui pèse sur les juridictions, les possibilités de déjudiciarisation et de dépénalisation seront examinées avec prudence.

a) La déjudiciarisation en matière civile

La possibilité de confier à la seule autorité administrative l’établissement des procurations de vote sera mise à l’étude. Les réflexions engagées sur la possibilité de permettre aux directeurs des services de greffe judiciaires d’être assistés des agents des finances publiques pour la vérification des comptes de tutelles seront poursuivies. Certaines procédures telles que les saisies immobilières, le changement de régime matrimonial, la délivrance des certificats de nationalité ou l’adoption simple des majeurs capables pourront être simplifiées.

b) La dépénalisation

Pour certains contentieux techniques, concernant notamment le droit de l’environnement, le droit de la construction et de l’urbanisme, le droit de la consommation et de la concurrence, lorsque l’intervention d’une juridiction pénale apparaît coûteuse et peu efficace, des sanctions prononcées par les autorités administratives pourront remplacer des sanctions pénales pour réprimer certains comportements.

Les infractions de faible gravité donnant lieu à des contentieux massifs, principalement le contentieux du code de la route, font déjà souvent l’objet de modes de traitement simplifiés. Si le traitement de ces contentieux est une question incontournable dans la réflexion sur le désencombrement des juridictions pénales, les réponses apportées ne font pas l’objet d’un consensus aujourd’hui. Dès lors, dans un premier temps, un inventaire exhaustif des infractions faisant l’objet d’un contentieux de masse et une évaluation de leur traitement par les juridictions pénales seront réalisés.

6. Alléger la charge d’activité des juridictions pénales

a) Rendre lisibles les politiques pénales nationale et locale

Les priorités de la politique pénale nationale seront consolidées au sein d’un document unique et actualisé et les procureurs de la République auront la liberté de définir une politique pénale locale adaptée, dans le cadre fixé par les procureurs généraux.

b) Assurer un traitement judiciaire de qualité à l’ensemble des enquêtes

Pour améliorer la qualité de la réponse pénale, les procureurs de la République établiront un schéma d’orientation des infractions distinguant celles qui doivent relever de la direction dématérialisée d’enquête et celles qui exigeraient de relever d’un traitement plus approfondi par les bureaux d’enquête. L’édiction d’une telle doctrine au sein des parquets exige de réaffirmer le principe d’opportunité des poursuites des magistrats du parquet.

Si la question de l’articulation entre les enquêtes et l’instruction devra faire l’objet d’une réflexion approfondie, la procédure d’instruction ne sera pas remise en cause. Une réflexion sera également engagée sur les avantages et les risques d’une extension du champ de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité en matière criminelle.

c) Simplifier les jugements en matière pénale

L’inflation législative constante en matière pénale a contribué à faire perdre en lisibilité et en cohérence la structure des peines pouvant être prononcées à titre principal, complémentaire ou accessoire. Le prononcé des peines devra donc être simplifié, en rationalisant la nomenclature des peines.

E. – Accroître la maîtrise des dépenses de justice

Les dépenses d’aide juridictionnelle et les dépenses de frais de justice pèsent particulièrement sur le budget du ministère de la justice, au détriment des autres dépenses.

1. Mobiliser de nouvelles ressources pour contribuer au financement durable de l’aide juridictionnelle

Pour augmenter les capacités de financement de l’aide juridictionnelle, l’exclusion de certains contentieux du champ de l’aide juridictionnelle est une piste écartée, de même que la participation financière de la profession d’avocat ou la taxation de certains actes juridiques. L’effort principal de financement de l’aide juridictionnelle doit être supporté par le biais de la solidarité nationale.

En revanche, sera rétablie la contribution pour l’aide juridique, acquittée par tout justiciable introduisant une instance devant une juridiction judiciaire ou administrative, créée en 2011 avant d’être supprimée en 2013. Pour éviter que cette contribution ne constitue une entrave au droit d’accès à la justice, certaines procédures seront exclues de son champ d’application, comme lors de sa mise en place en 2011, et une modulation de la somme à acquitter, de 20 à 50 euros, sera prévue en fonction de l’instance concernée. Comme en 2011, les personnes éligibles à l’aide juridictionnelle seront exonérées de son paiement.

Outre sa simplicité et sa lisibilité, cette contribution modique permettra d’assurer un financement durable de l’aide juridictionnelle et de jouer également un rôle de régulation en dissuadant les recours abusifs.

Par un renforcement des actions de sensibilisation et par la formation initiale et continue, les magistrats seront encouragés à utiliser davantage le dispositif qui impose de faire payer les frais d’avocat de la partie qui bénéficie de l’aide juridictionnelle par son adversaire, si celui-ci perd le procès.

Enfin, au vu de leur complexité, les règles administratives et financières de gestion de l’aide juridictionnelle seront simplifiées pour améliorer son efficacité et limiter son coût.

2. Assurer un meilleur contrôle de l’attribution de l’aide juridictionnelle

a) Faciliter le contrôle des ressources par les bureaux d’aide juridictionnelle

Pour simplifier le contrôle des ressources des demandeurs et alléger la charge des greffes, la consultation par les bureaux d’aide juridictionnelle des services fiscaux ou des organismes sociaux sera rendue obligatoire, par voie dématérialisée. Les bureaux d’aide juridictionnelle seront dotés d’un outil informatique simple pour octroyer l’aide juridictionnelle, la retirer et recouvrer les sommes indûment versées.

En outre, les bureaux d’aide juridictionnelle devront apprécier très strictement les situations d’urgence justifiant l’admission provisoire à l’aide juridictionnelle sans contrôle a priori des ressources du demandeur. Le contrôle a posteriori de ces ressources devra être réalisé et, le cas échéant, conduire au recouvrement par l’État des sommes indûment versées.

Les magistrats seront également sensibilisés à l’utilisation des procédures de retrait de l’aide juridictionnelle.

Enfin, le taux de recouvrement des sommes versées au bénéficiaire de l’aide juridictionnelle à la suite d’une décision de retrait de l’aide ou auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès dès lors que celle-ci n’est pas bénéficiaire de l’aide juridictionnelle sera amélioré, car ce recouvrement sera confié au Trésor public.

b) Prévoir une appréciation du bien-fondé de l’action par un avocat préalablement au dépôt d’une demande d’aide juridictionnelle

Toute demande d’aide juridictionnelle devra être précédée de la consultation d’un avocat, de façon à assurer l’effectivité du contrôle du bien-fondé de l’action, déjà prévu par la loi, par les bureaux d’aide juridictionnelle. Actuellement, l’absence d’utilisation de ce filtre explique en partie le taux élevé d’admission à l’aide juridictionnelle en première instance et en appel. Cette obligation ne concernera pas les actions pour lesquelles le justiciable est défendeur ou, en matière pénale, les demandes relevant de l’admission provisoire à l’aide juridictionnelle en raison de leur caractère urgent.

Cette consultation préalable sera rétribuée comme un acte d’aide juridictionnelle.

3. Revoir le rôle de l’assurance de protection juridique

Pour une meilleure application du principe de subsidiarité, selon lequel l’aide juridictionnelle n’est pas accordée lorsque le demandeur peut bénéficier d’une prise en charge par un contrat d’assurance de protection juridique, les bureaux d’aide juridictionnelle pourront vérifier de manière simple auprès des compagnies d’assurance que le demandeur ne bénéficie pas d’une couverture par une assurance de protection juridique.

En outre, un nouveau type de contrat d’assurance de protection juridique sera créé, permettant la prise en charge des frais engagés au titre de certains litiges correspondant aux besoins des justiciables, comportant un avantage fiscal pour inciter à la souscription de tels contrats, sur le modèle des « contrats responsables » qui existent en matière de santé.

4. Développer les outils de maîtrise des frais de justice

Recouvrant l’ensemble des dépenses prescrites dans le cadre d’une procédure judiciaire nécessaires à la manifestation de la vérité, les frais de justice en matière pénale représentent un fort enjeu budgétaire. Les efforts déjà engagés de maîtrise de ces dépenses, dont certaines sont obligatoires et dont les autres dépendent d’une multiplicité de prescripteurs, qui disposent d’une liberté de prescription plus ou moins grande, devront être poursuivis et amplifiés.

En premier lieu, sera mis en place un outil informatique complet d’analyse et de pilotage des dépenses de frais de justice. Cet outil permettra de standardiser certaines prestations, par le biais de référentiels ou d’études comparatives de prix. Il renforcera la connaissance et donc la maîtrise par les juridictions de leurs dépenses en frais de justice.

Les enquêteurs et les magistrats seront mieux informés sur les coûts des frais de justice.

La politique de passation de marchés publics, au niveau ministériel et local, sera poursuivie. La mise en concurrence et, plus généralement, le recours aux règles de la commande publique doivent être un des axes majeurs de l’optimisation de la dépense.

La politique d’internalisation de certaines compétences au sein des juridictions (traduction, interprétariat, expertise informatique…) sera également poursuivie.

Les circulaires de politique pénale seront assorties d’une étude d’impact en termes de frais de justice. La coordination entre magistrats et services d’enquête en matière de contrôle et de prescription des frais de justice sera améliorée et la responsabilité budgétaire des services d’enquête dans ce domaine sera renforcée.

F. – Redonner un sens à la peine d’emprisonnement

Le système d’exécution des peines d’emprisonnement doit être réformé et clarifié, afin de redonner un sens à la peine d’emprisonnement.

1. Exécuter plus rapidement les peines d’emprisonnement

L’examen obligatoire par le juge de l’application des peines, aux fins d’aménagement, pour les peines d’emprisonnement prononcées jusqu’à deux ans, ou un an en cas de récidive, sera supprimé. Il appartiendra à la juridiction de jugement de distinguer explicitement, dès le jugement, les condamnations susceptibles de faire l’objet d’un aménagement avant incarcération et les condamnations entraînant la mise en détention immédiate du condamné.

En outre, l’exécution provisoire et immédiate des peines d’emprisonnement sera facilitée et les juridictions seront encouragées à utiliser davantage la procédure de l’ajournement du prononcé de la peine.

2. Remédier au double scandale de la vétusté et de la saturation des prisons par un vaste programme de création de places

La situation actuelle de surpopulation dans les prisons françaises nécessite une augmentation conséquente et une diversification du nombre de places dans les établissements pénitentiaires pour assurer aux détenus des conditions d’hébergement dignes et respectueuses des droits et améliorer les conditions de travail des personnels, mais aussi pour garantir une réponse pénale plus crédible, par une exécution des peines plus rapide.

La prison doit jouer un double rôle de punition et de réinsertion. Il est donc nécessaire de disposer d’établissements offrant des conditions matérielles propices à la prévention de la récidive, permettant la réalisation de parcours pénitentiaires individualisés, entre unités, voire entre établissements plus ou moins sécurisés.

Dès lors, au-delà de la nécessaire augmentation du nombre de places, un programme équilibré de construction de places sera mis en œuvre. Si des établissements très sécurisés pour les détenus les plus dangereux, notamment radicalisés, sont nécessaires, des établissements à la sécurité adaptée, proches des villes pour favoriser la réinsertion et permettre un accès facilité à l’emploi, seront également construits pour préparer et accompagner de manière efficace les sorties des condamnés. Ce programme immobilier doit également créer des établissements de proximité qui, en raison de leurs conditions de sécurité allégées, pourront être mis en place plus rapidement. Ces établissements auraient vocation à incarcérer les détenus condamnés à une courte peine dans des conditions permettant leur réinsertion rapide.

Le parc pénitentiaire sera accru de 15 000 places supplémentaires d’ici 2022, sans recourir aux partenariats public-privé, en axant le programme principalement sur les maisons d’arrêt, notamment les centres pour courtes peines.

La construction de nouvelles places d’établissement pénitentiaire, dans des proportions permettant de résorber la surpopulation carcérale, est une nécessité pour permettre enfin aux agents de l’administration pénitentiaire d’exercer leurs métiers dans des conditions appropriées.

Enfin, il conviendra de revaloriser l’attractivité des carrières dans l’administration pénitentiaire, en rénovant l’organisation des concours et de la formation, en améliorant les conditions de travail qui se dégradent en raison du phénomène de surpopulation carcérale et en diversifiant les métiers.

3. Simplifier le régime de l’application des peines d’emprisonnement et renforcer le suivi post-libération des condamnés détenus

Pour simplifier l’exécution des peines, certaines décisions qui relèvent des juridictions de l’application des peines seront transférées aux directeurs des établissements pénitentiaires, en particulier certaines permissions de sortir, notamment lorsqu’une telle mesure a déjà été octroyée au détenu.

Par ailleurs, l’intégralité des sorties d’incarcération devra être accompagnée par un suivi socio-judiciaire probatoire, grâce au recrutement d’effectifs supplémentaires dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation.

4. Corriger la réforme des extractions judiciaires

Dans le prolongement des correctifs apportés à l’organisation des missions d’extraction et de transfèrements judiciaires, sans remise en cause de cette réforme décidée en 2010, la priorité de toutes les extractions judiciaires dont l’absence de réalisation perturbe l’organisation des juridictions et des procédures pénales sera réaffirmée. Dès lors, si une extraction ne peut pas être réalisée par l’administration pénitentiaire, elle devra l’être par les forces de sécurité de la police ou de la gendarmerie.