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Séance du 24 octobre 2018 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. François Bonhomme.

M. François Bonhomme. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le débat qui nous occupe aujourd’hui doit nous amener à évoquer un enjeu de taille, celui de la souveraineté, lié à cette question de la dette, et plus spécifiquement de la dette publique.

Tout le monde connaît la situation de notre dette publique. La loi de finances pour 2018 prévoyait que la dette, qui représentait 96,8 % du PIB en 2017, se stabiliserait en 2018, avant d’atteindre 97,1 % en 2019, puis de diminuer en 2020. Au deuxième trimestre de 2018, elle a déjà atteint 99 % du PIB, ce qui représente 2 300 milliards d’euros, soit 34 200 euros par Français. Dans le même temps, de l’autre côté du Rhin, la dette publique devrait passer en dessous de la barre des 60 % du PIB… Bien sûr, la dette de SNCF Réseau, reprise par l’État, a été intégrée à la dette publique par Eurostat et par l’INSEE.

En 2019, comme en 2018, l’État empruntera le montant record de 195 milliards d’euros sur les marchés. Il n’est nul besoin de souligner que les répercussions d’une remontée des taux seraient désastreuses. En juillet 2017, déjà, le gouverneur de la Banque de France mettait en garde le Gouvernement : le pays ferait face à un choc de la dette souveraine en ne reprenant pas le contrôle sur sa dette publique avant que les taux d’intérêt n’augmentent brusquement. Il en appelait, eu égard à l’embellie économique, à une « réforme des services publics ». Une fenêtre d’opportunité se présentait pour engager des réformes structurelles.

Quelle est, à l’aune de telles considérations, la tendance actuelle ? La Banque postale prévoit une remontée du taux des obligations assimilables du Trésor à dix ans de 1,3 % à la fin de 2018 et de 1,6 % en 2019. De son côté, le président de la BCE, Mario Draghi, envisage une remontée des taux à la mi-2019. Le risque est assez exactement évalué ; une hausse d’un point des taux conduirait à aggraver la charge de la dette de 2,1 milliards d’euros en un an, de 4,8 milliards d’euros en deux ans et de plus de 19 milliards d’euros en dix ans.

Certes, nous pouvons toujours trouver un motif d’apaisement, ne serait-ce que temporaire, dans le fait que le taux de l’OAT à dix ans s’établit aujourd’hui autour de 0,80 %. Le Gouvernement a par ailleurs fait montre d’une certaine prévoyance en fondant son budget sur une hypothèse de remontée des taux de 0,75 point par an. Mais est-ce suffisant ?

J’entends l’argument selon lequel la dette publique ne serait pas dangereuse dès lors que, contrairement à la dette privée, il n’est pas nécessaire de la rembourser, mais ce discours me paraît très dangereux, car on sait que notre dette est encore détenue en majorité par des investisseurs étrangers. Certes, cette part est à son niveau le plus bas depuis 2009, car la Banque de France rachète de la dette française via la BCE. Néanmoins, ne l’oublions pas, la part de notre dette détenue par la BCE – 20 % – devrait diminuer avec la fin de cette politique de rachat, et notre dette reste aujourd’hui majoritairement détenue par des banques centrales asiatiques et des hedge funds à vocation fortement spéculative.

Ce n’est pas parce que cette situation n’est pas nouvelle qu’elle n’est pas inquiétante ni grave. En effet, depuis la fin des années quatre-vingt-dix, la part de la dette souveraine détenue par des non-résidents a fortement crû, passant de 28 % à la fin de 1999 à 67 % en 2010, avant de diminuer de façon marquée depuis la fin des années 2000.

Notre dette publique constitue donc un défi pour l’avenir ; le rapporteur général de la commission des finances, Albéric de Montgolfier, ne disait pas autre chose dans son rapport d’information de mai 2017. L’un des leviers essentiels à actionner en vue d’une solution durable réside dans la réforme de l’État, qui traîne, malheureusement.

Monsieur le secrétaire d’État, cette réalité est têtue, elle risque de nous rattraper et notre pays en paiera le prix fort, faute d’anticipation et de réformes de structures. Quand le Gouvernement prendra-t-il la mesure de cette situation et présentera-t-il des mesures à la hauteur des enjeux ? (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Raymond Hugonet.

M. Jean-Raymond Hugonet. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, si la dette publique et la dette privée, des ménages et des entreprises, sont des sujets de grande préoccupation pour le Sénat, nos concitoyens eux-mêmes s’interrogent et s’inquiètent en constatant la dégradation continue des prévisions de déficit public pour les années à venir et leurs conséquences sur leur pouvoir d’achat et sur l’emploi.

L’absence, dans les projets du Gouvernement, de véritables mesures structurelles permettant de réduire réellement la dépense publique renforce cette inquiétude. La dépense va encore alimenter la dette publique et réduire, une fois de plus, nos marges de manœuvre.

Le service de la dette, qui avoisine 50 milliards d’euros, est l’un des premiers postes du budget de l’État. D’aucuns prétendent que l’endettement de la France n’est finalement pas aussi grave au regard des actifs que l’on peut mettre en face, et, dans cette perspective, ils ratissent très large, mélangeant allègrement actifs publics et actifs privés, en oubliant que l’État est au service des citoyens, et non l’inverse.

Envisager la dette comme une nécessité est une erreur profonde ! Il s’agit, au contraire, d’un dangereux héritage qui pèse sur l’ensemble des Français.

Le déficit public s’élèvera à 2,6 % du PIB en 2018 et à 2,9 % en 2019, alors que les Italiens annoncent que le leur ne s’élèvera qu’à 2,4 %, un chiffre qui semble être déjà critiqué par les instances européennes.

Certes, la privatisation d’Aéroports de Paris et de la Française des jeux apportera une bouffée d’oxygène et permettra au Gouvernement d’afficher une réduction du déficit budgétaire bienvenue, juste avant 2022,…

M. Pascal Savoldelli. Mais c’est du one shot !

M. Jean-Raymond Hugonet. … mais les chasseurs, nombreux dans notre hémicycle, le savent bien : une fois la cartouche tirée, on est démuni.

M. Jean-Raymond Hugonet. C’est ce qui arrivera une fois engrangé le bénéfice des privatisations, faute de mesures réelles d’économies budgétaires. D’ailleurs, pouvez-vous nous éclairer sur l’affectation du produit de ces privatisations, qui devait initialement financer notre économie et nos entreprises, et qui, en réalité, servira à boucher le trou du déficit budgétaire ?

Par ailleurs, le changement de politique de la Banque centrale européenne et l’arrêt de son programme d’achat d’actifs, qui a une incidence bénéfique sur les taux d’intérêt, peuvent avoir des conséquences négatives sur la notation de la France et la qualité de sa signature, surtout lorsque l’on sait, ou plutôt lorsque l’on ne sait pas, qui détient plus de la moitié de notre dette publique. Aujourd’hui, grâce à la BCE, la Banque de France détient 20 % de celle-ci, mais 53 % de son montant est détenu par des investisseurs étrangers. Une crise de confiance de leur part pourrait donc être dramatique pour le financement de notre dette. Je le rappelle, le volume annuel de nos emprunts dépasse 200 milliards d’euros…

Ma dernière interrogation porte sur la dette privée des ménages et des entreprises non financières, qui constitue aussi un sujet important de préoccupation. La dette des ménages s’élève à 1 163 milliards d’euros, celle des entreprises non financières à 2 187 milliards d’euros. C’est un volume colossal, dont l’expansion a été favorisée par des taux d’intérêt artificiellement bas. Ne craignez-vous pas que, en cas de hausse brutale des taux d’intérêt suscitée par la situation aux États-Unis et le changement de politique de la BCE, les entreprises se trouvent exposées à un défaut de paiement et les ménages contraints de céder des actifs immobiliers, ce qui provoquerait une récession économique ?

Pour désagréable que cela soit, il faut être réaliste ; les chiffres sont têtus ! Notre économie est financièrement fragile, et nos faiblesses en termes de compétitivité se traduisent dans le déficit de notre commerce extérieur.

Monsieur le secrétaire d’État, je vous remercie par avance des réponses que vous pourrez apporter à nos interrogations, qui sont également celles de nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Marc Gabouty.

M. Jean-Marc Gabouty. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le thème abordé mériterait au minimum un rapport d’information, voire une thèse universitaire, tant il est large et difficile à aborder en quelques minutes…

Dette publique, dette privée : héritage et nécessité ? À cette question, la réponse est à mes yeux positive.

Pour l’héritage, on n’a pas le choix, sauf à envisager, comme certains ont pu le faire, de refuser de rembourser nos dettes au système bancaire, dont la légitimité serait contestée. Retenir cette option mettrait notre pays en situation de liquidation, à l’instar de ce que l’on peut observer dans le secteur privé, et il faudrait bien sûr renoncer définitivement à emprunter.

En ce qui concerne la nécessité, la réponse est aussi positive, mais elle doit être assortie de considérations sur l’utilisation, le niveau, la gestion et les limites de la dette.

La dette est aujourd’hui un outil indispensable au fonctionnement de nos économies ; c’est un peu le carburant du moteur de la croissance, mais encore faut-il que l’excès d’endettement ne vienne pas noyer le moteur… C’est un peu ce qu’a vécu la Grèce avec une phase de réamorçage délicate et forcément poussive.

Dans une entité déterminée, c’est-à-dire un pays, peut-on agréger dette publique et dette privée ou des fractions de ces deux dettes ? C’est ce que semble avancer Jean Tirole, prix Nobel d’économie, lorsqu’il déclare que la dette publique et la dette privée financière doivent être considérées comme un tout : pour lui, la dette bancaire est en réalité de la dette publique. Néanmoins, on ne peut pas aller jusqu’à soutenir la thèse des vases communicants entre dette publique et dette privée.

En ce qui concerne la dette privée, chaque pays a des comportements d’épargne et d’endettement spécifiques. La situation française ne semble pas, contrairement à ce qui a été dit par certains de nos collègues, particulièrement alarmante au regard des principaux indicateurs. En effet, le taux d’endettement des ménages français est dans la moyenne de la zone euro – 58 % du PIB – et est nettement inférieur à celui constaté au Royaume-Uni – 86 % – ou aux États-Unis, où il est de 103 %. À cette aune, il n’est pas facteur de risque de crise financière.

Notre situation est un peu moins favorable pour ce qui concerne l’endettement des sociétés non financières, avec un taux de 73 %, supérieur à celui des États-Unis – 48 % – et surtout à celui de l’Allemagne – 37 %. Nos entreprises sont donc deux fois plus endettées que les entreprises allemandes.

Mais il faut également prendre en compte le niveau de l’épargne, très différent selon les pays. Il garantit, d’une certaine manière, la capacité de rembourser la dette.

Le taux annuel d’épargne des ménages français se situe depuis vingt ans dans une fourchette allant de 14,5 % à 16 %, à un niveau supérieur à la moyenne de la zone euro, juste derrière l’Allemagne, également chef de file selon ce critère. À titre d’exemple, au Royaume-Uni, le taux d’épargne des ménages est de l’ordre de 5 %. Les équilibres ne sont pas tout à fait les mêmes…

Le niveau d’endettement des ménages est donc plutôt rassurant, dans la mesure où leur dette demeure très inférieure au montant de l’épargne cumulée, qui dépasse les 5 000 milliards d’euros. En outre, l’utilisation de cette dette est assez vertueuse, puisque principalement tournée vers les investissements dans l’immobilier et les biens d’équipement, et non vers la consommation ou des facilités de trésorerie.

La situation de la dette publique est beaucoup plus inquiétante, car elle n’a pas la contre-garantie d’une épargne publique. De manière faciale, son poids est minimisé puisque présenté en fonction du PIB. La dette publique s’élève à 2 300 milliards d’euros, soit 98 % du PIB. Quant au déficit annuel, il est inférieur à 3 % de celui-ci, mais il représente 20 % du budget de l’État, et la part de la dette publique incombant à l’État – 80 % du total – six années de recettes budgétaires.

Au regard de cette situation, il convient de poursuivre une politique rigoureuse de réduction des déficits et de l’endettement. C’est l’objectif que s’est fixé le Gouvernement, avec une stabilisation de la dette à 98 % du PIB en 2018 et en 2019 et une diminution vers les 90 % en 2021-2022. Je crois que cet objectif, approuvé par notre groupe, est tenable. Toutefois, nous encourageons le Gouvernement à accentuer cet effort en diminuant de façon plus marquée la dépense publique. (M. Didier Rambaud applaudit.)

Mme la présidente. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Mounir Mahjoubi, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie et des finances et du ministre de l'action et des comptes publics, chargé du numérique. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d’abord à vous remercier d’avoir consacré plus d’une heure à évoquer avec passion un sujet qui aurait mérité de remplir cet hémicycle. Je suis certain que nos concitoyens, soit en direct soit en rediffusion sur internet, sont ou seront très nombreux à nous écouter.

Vous me permettrez de répondre d’emblée à la question constituant l’intitulé de ce débat : oui, la dette est un instrument économique utile, et même très nécessaire. C’est vrai de la dette publique comme de la dette privée.

On peut être en déficit dans une période de crise pour relancer la machine économique et protéger les plus faibles, en permettant, par exemple, au système de l’assurance chômage de continuer à fonctionner, tout comme une entreprise peut emprunter pour investir et se développer dans une phase de croissance.

Cependant, on ne peut se satisfaire d’un recours systématique à la dette, quelle que soit la situation économique : pour pouvoir s’endetter en période de crise, il faut se redonner des marges quand la conjoncture est plus favorable. Tout est question de dynamique : c’est le battement entre ces périodes d’endettement et de désendettement qui permet d’avoir un modèle soutenable.

Sans caricature ni confusion, portons d’abord un regard sur la dette publique.

Je commencerai par un constat : la dette publique a beaucoup augmenté, passant de 64 % à 98 % du PIB entre 2007 et 2017. Plus que le stock de dette, c’est cette tendance qui doit nous préoccuper. On peut comprendre que la dette augmente en temps de crise, comme au début des années quatre-vingt-dix ou dans le sillage de la crise financière de 2008. Mais, depuis trente ans, la France n’a jamais mis à profit les périodes de croissance pour réduire son ratio de dette.

Cette tendance française fait figure d’exception dans le paysage européen. Nous sommes le seul pays de la zone euro dont le ratio de dette ne diminue pas depuis 2015, alors que l’on observe une baisse moyenne de 7 % ailleurs en Europe.

Le problème vient de plus loin : voilà dix ans, nous avions le même niveau de dette que l’Allemagne ; depuis 2007, il y a divergence. L’Allemagne a réduit son ratio de dette, signe que la dette n’est pas une fatalité, tandis que la France a laissé sa dette s’envoler.

Nous ne savons pas renverser la vapeur quand notre économie va mieux : ce n’est pas soutenable. La dette doit rester un outil, et non être une drogue : l’addiction à la dette est un poison lent, qui risque de nous placer dans une position délicate si nous ne faisons rien. On ne marche pas sur la dette, c’est elle qui vous marche dessus si elle n’est pas maîtrisée.

Il est essentiel de réduire la dette par beau temps pour faire baisser le service de la dette, qui est autant d’argent public jeté par les fenêtres alors qu’il pourrait servir au financement des services publics, pour nous protéger contre une remontée des taux – un seul point de hausse des taux d’intérêt représente plus de 2 milliards d’euros de dépenses supplémentaires dès cette année et près de 16 milliards d’euros en 2025 –, pour disposer de marges de manœuvre et pouvoir répondre aux crises par des mesures contra-cycliques, pour être crédibles en Europe, la gestion de nos finances publiques ayant très longtemps terni notre image et obéré notre capacité à faire bouger les autres pays.

Depuis plus d’un an, nous avons inversé la tendance et affirmons des objectifs ambitieux. Nous avons endigué la hausse constante de la dette publique grâce à nos efforts budgétaires. Notre cap pour le quinquennat est clair : cinq points de dette en moins et un déficit public proche de zéro en 2022.

Cette réduction de la dette et du déficit passe par un effort sur la dépense publique, en ciblant les postes sur lesquels des économies sont possibles, mais surtout en repensant les missions et l’organisation de l’État.

La baisse des dépenses publiques doit aller de pair avec des réformes structurelles profondes, comme vous l’avez souvent rappelé lors de vos différentes interventions. Il faut attaquer les problèmes sociaux à la racine, plutôt que de traiter leurs symptômes infinis. C’est tout le sens du travail que le Gouvernement mène actuellement sur l’éducation ou sur la formation.

Il faut proposer un nouveau modèle économique avec moins de dépense publique et de dette, moins de prélèvements obligatoires, mais plus de soutien à l’investissement et à l’innovation, plutôt que de recourir sans cesse à plus de dépense publique, comme nous le faisons depuis des décennies.

M. Patrick Chaize. C’est pour quand ?

M. Mounir Mahjoubi, secrétaire dÉtat. Pour finir sur cette question, vous me pardonnerez de mentionner un sujet qui nous tient, au ministre de l’économie et des finances et à moi-même, particulièrement à cœur, celui de la juste taxation des acteurs géants du numérique. La lutte contre la dette tient aussi à notre capacité à faire payer leur juste part d’impôt aux entreprises qui dégagent le plus de valeur, notamment grâce à nos données. La journée d’hier aura été essentielle dans ce combat.

En ce qui concerne la dette privée, l’analyse est similaire et notre volonté d’action tout aussi forte.

La hausse de la dette privée est elle aussi constante depuis dix ans, avec une accélération notable ces deux dernières années. Elle représentait 130 % du PIB à la fin de 2017 :  environ 60 % pour la dette des ménages, contre 70 % pour celle des sociétés non financières. Cela nous place dans la moyenne haute des pays européens.

La dette de nos entreprises croît plus rapidement que leur activité, qu’il s’agisse des grands groupes ou des PME. Ce n’est pas forcément préoccupant sur le court terme : il est normal que les entreprises empruntent dans un contexte de croissance. Notre taux d’investissement, qui s’établit à 26 %, est plus élevé que celui d’autres grandes économies de la zone euro, ce qui est important dans la bataille de l’innovation.

Nous devons cependant trouver un modèle plus solide sur le long terme.

Il faut d’abord, à l’évidence, rendre des marges aux entreprises. C’est ce que nous faisons à travers la politique fiscale déployée depuis le début du quinquennat, avec une trajectoire de baisse de l’impôt sur les sociétés et une révolution de la fiscalité du capital qui doivent permettre aux entreprises de retrouver des marges pour investir.

Sur le long terme, nous devons aussi développer le financement en fonds propres de nos PME. C’est tout le sens des mesures du projet de loi PACTE relatives aux produits d’épargne des Français, qu’il s’agisse de l’assurance vie ou de l’épargne retraite. Nous aurons l’occasion d’en discuter longuement, ce projet de loi devant bientôt arriver au Sénat après avoir été adopté à une large majorité à l’Assemblée nationale.

Mais la question de la dette n’est pas une question purement nationale. Je voudrais conclure par quelques mots sur la dimension européenne de cette problématique.

Nous appartenons depuis maintenant vingt ans à une union monétaire. La monnaie commune nous a beaucoup apporté en termes de stabilité et de facilitation des échanges. Mais cette appartenance à une zone monétaire impose à chaque État membre un effort de discipline accru, car les décisions prises dans chaque capitale ont un impact sur tous. Nous prenons pleinement notre part de ces efforts que nous exigeons de tous nos partenaires.

Cette zone monétaire commune doit être complétée. En effet, en l’état des choses, nous sommes mal armés collectivement pour affronter une nouvelle crise des dettes souveraines. C’est la raison pour laquelle il est urgent de finaliser les réformes de la zone euro et de renforcer la solidité du système en achevant l’union bancaire, en renforçant le mécanisme européen de stabilité, en parvenant à la création d’un véritable budget de la zone euro avec à la fois une fonction de stabilisation et une fonction de convergence.

Si la dette est une nécessité économique, les crises liées à la dette n’ont rien d’une fatalité. Mais il faut faire preuve de volonté politique, au niveau national comme au niveau européen. Vous pouvez compter sur le Gouvernement pour poursuivre ses efforts dans le sillon tracé depuis maintenant dix-huit mois. (Mme Michèle Vullien et M. Jean-Marc Gabouty applaudissent.)

Mme la présidente. Nous en avons terminé avec le débat sur le thème « Dette publique, dette privée : héritage et nécessité ? ».

5

Ordre du jour

Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à demain, jeudi 25 octobre 2018 :

À quinze heures : questions d’actualité au Gouvernement.

De seize heures quinze à vingt heures quinze :

(Ordre du jour réservé au groupe Union Centriste)

Proposition de loi visant à favoriser la reconnaissance des proches aidants : un enjeu social et sociétal majeur (n° 565, 2017-2018) ;

Rapport de M. Olivier Henno, fait au nom de la commission des affaires sociales (n° 26, 2018-2019) ;

Texte de la commission (n° 27 rectifié, 2018-2019).

Débat portant sur la scolarisation des enfants en situation de handicap.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à dix-sept heures quarante.)

Direction des comptes rendus

GISÈLE GODARD