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Séance du 13 juin 2019 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Delattre, pour explication de vote.

Mme Nathalie Delattre. La philosophie première de la proposition de loi a été le règlement entre l’administration et ses usagers, d’où la restriction que nous avons introduite pour les conflits entre personnes publiques.

D’ailleurs, quel médiateur pourrait être appelé dans un tel cas ? Celui de la commune ? Celui de la région ? C’est compliqué…

Nous avons encore beaucoup à apprendre des expériences qui seront menées. Nous pourrons peut-être envisager une extension du dispositif dans un deuxième temps, mais pas à ce stade.

M. le président. La parole est à M. Emmanuel Capus, pour explication de vote.

M. Emmanuel Capus. Je ne serai pas plus royaliste que le roi ! Les propos de M. le rapporteur, de M. le ministre et de notre collègue à l’origine de la proposition de loi me laissent peu d’espoir de voir mon amendement adopté.

Je préfère donc le retirer, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 7 rectifié bis est retiré.

L’amendement n° 6 rectifié ter, présenté par M. Capus, Mme Mélot et MM. Lagourgue, Laufoaulu et Menonville, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Compléter cet alinéa par les mots :

à but lucratif

La parole est à M. Emmanuel Capus.

M. Emmanuel Capus. Les dispositions de cet amendement me paraissent plus consensuelles. Nous souhaitons que soient exclus de la médiation entre l’usager et l’administration – nous sommes bien là au cœur du débat –, non pas l’ensemble des contrats, mais seulement les contrats à but lucratif.

La rédaction actuelle ne permet pas au médiateur territorial d’intervenir sur des différends portant sur un contrat passé entre la collectivité l’ayant nommé et une autre personne.

Je propose donc d’ajouter les mots : « À but lucratif ». En effet, des problèmes de concurrence avec les médiateurs de la consommation et les autres types de médiateurs peuvent surgir. Le texte réduit significativement le rôle du médiateur par rapport à la situation actuelle ; une telle interdiction me paraît excessive.

En effet, certains des services facturés aux administrés d’une collectivité territoriale ne relèvent pas d’une activité à but lucratif dès lors qu’ils sont en grande partie subventionnés par cette dernière. Songeons par exemple à la vente d’un ticket de bus ou d’une place de théâtre. Ces facturations sont adossées à des décisions qui relèvent directement des compétences des collectivités territoriales. Le médiateur territorial me semble le mieux à même d’intervenir pour de tels services.

Cet amendement vise donc circonscrire l’interdiction aux contrats à but lucratif, pour lesquels le médiateur de la consommation, agréé par la Commission nationale dans les conditions prévues par le code de la consommation, est déjà habilité à intervenir.

Une telle disposition correspond, me semble-t-il, à l’esprit de la proposition de loi et des travaux de la commission.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Bonhomme, rapporteur. Cet amendement tend à limiter l’exception contractuelle que nous avons prévue aux contrats à but lucratif.

Or, je le rappelle, les collectivités territoriales, leurs établissements publics et leurs délégataires sont d’ores et déjà soumis au régime de la médiation de la consommation, en particulier lorsqu’ils mettent en œuvre un service public industriel et commercial, ou SPIC, qui est légalement considéré comme un service marchand, dès lors que la directive européenne n’exclut pas les « services économiques d’intérêt général » de son champ d’application.

De nombreux domaines relevant des compétences des collectivités territoriales sont donc susceptibles aujourd’hui de relever de la médiation de la consommation. Je pense aux cantines scolaires, à l’eau et à l’assainissement, au logement social, aux musées… Ils sont ainsi concernés par les litiges portant sur l’exécution d’un contrat de vente ou de prestations de services fournies par l’administration.

Ce n’est donc pas le caractère lucratif qui est pertinent. Je pense qu’une telle mention créerait une confusion dommageable. Nous souhaitons donc exclure ces litiges des compétences du médiateur territorial. Au demeurant, les dispositions de mon amendement n° 10, que nous examinerons juste après, vont dans le sens indiqué.

Je sollicite donc le retrait du présent amendement, faute de quoi l’avis de la commission serait défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Là encore, vous avez intellectuellement raison, monsieur Capus. Mais l’exécution juridique du dispositif que votre amendement vise à instituer pourrait soulever les difficultés que M. le rapporteur vient d’indiquer. Je vais par conséquent en demander le retrait.

En revanche, j’émettrai dans quelques instants un avis favorable sur l’amendement n° 10, présenté par la commission des lois. Il tend en effet à permettre une meilleure organisation, avec un dispositif juridique peut-être moins complexe.

Je demande donc le retrait de cet amendement.

M. le président. Monsieur Capus, l’amendement n° 6 rectifié ter est-il maintenu ?

M. Emmanuel Capus. N’étant pas membre de la commission des lois, je découvre seulement maintenant l’amendement n° 10, dont les dispositions me semblent répondre partiellement à la problématique évoquée.

Je retire donc mon amendement au profit de celui de la commission, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 6 rectifié ter est retiré.

L’amendement n° 10, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 8

Compléter cet alinéa par les mots :

relevant du code de la commande publique ou du titre Ier du livre VI du code de la consommation

La parole est à M. le rapporteur.

M. François Bonhomme, rapporteur. Cet amendement tend à limiter les relations contractuelles qui sont exclues de la compétence du médiateur territorial.

Ainsi, le médiateur territorial serait incompétent pour traiter des litiges relevant, d’une part, du code de la commande publique, et, d’autre part, du champ de la médiation de la consommation, qui fait l’objet – je l’ai indiqué – d’un régime spécifique, en application de la directive européenne de 2013.

Le médiateur territorial pourrait donc traiter des différends relatifs aux autres relations contractuelles, comme ceux qui concernent l’occupation domaniale. Nous en avons discuté en commission. Une autorisation d’occupation du domaine public peut être l’objet d’une médiation. Mais ce n’est pas le cas de l’ensemble des relations contractuelles.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Les dispositions de cet amendement vont dans le bon sens, même si le Gouvernement en a pris connaissance tardivement.

J’émets donc un avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 10.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. L’amendement n° 11, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Après le mot :

par

insérer les mots :

l’organe exécutif de

La parole est à M. le rapporteur.

M. François Bonhomme, rapporteur. Cet amendement vise à préciser que la nomination du médiateur territorial relève de la compétence du seul exécutif local, et non de l’organe délibérant. Il y avait en effet une ambiguïté à cet égard.

L’exécutif local étant également compétent pour les nominations qui concernent l’administration territoriale en général, un tel parallélisme me paraît logique.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 11.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. L’amendement n° 3, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Alinéa 14

Compléter cet alinéa par les mots :

, à l’issue d’une procédure de sélection publique et transparente

La parole est à Mme Laurence Harribey.

Mme Laurence Harribey. Cet amendement tend à donner une publicité et une transparence à la procédure de recrutement des médiateurs. Nous proposons d’inscrire dans la loi que la nomination du médiateur doit répondre à une procédure de sélection.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Bonhomme, rapporteur. Cet amendement vise à prévoir une procédure de sélection publique et transparente.

Or, je le rappelle, un médiateur est non pas un fonctionnaire recruté sur un emploi permanent, mais une personne nommée temporairement, et qui d’ailleurs exerce en général sa mission de façon bénévole.

Une telle disposition me paraît excessivement contraignante, et pas forcément de nature à trouver un accord amiable entre les deux parties.

La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. J’ai la même position que sur la proposition de loi de Mme Gatel, sur la proposition de loi de M. Marc, sur la proposition de loi de M. Collombat sur le statut de l’élu hier ou sur la proposition de loi sur les funérailles républicaines.

D’ailleurs, je pense que ce débat va au-delà du clivage entre la gauche et la droite. Qu’est-ce qui doit véritablement relever des libertés locales ? Le seul moyen de bâtir de la confiance est de ne pas légiférer, afin de laisser aux élus locaux le soin d’organiser convenablement les choses. Nous célébrons Tocqueville et le libéralisme – je parle bien du libéralisme politique, et non du libéralisme économique, même si je n’oppose pas les deux.

Certains, qui ont le souci de l’égalité – je sais combien ce principe est important au sein de votre groupe politique, madame la sénatrice, pour des raisons historiques –, préfèrent légiférer, quitte à rigidifier de facto, pour s’assurer que les choses se passent en tout point du territoire, ainsi que le Parlement l’a voulu, dans le cadre de la définition de l’intérêt général.

C’est un grand débat. Nous serons de nouveau amenés non pas à nous affronter, mais à en discuter, au mois de septembre prochain, à l’occasion de l’examen du projet de loi engagement et proximité.

Je pars du principe que, sur les questions de médiation, il faut de la souplesse, de la confiance et des libertés locales. Je comprends que l’on puisse faire preuve de rigidité dans cet hémicycle sur des questions telles que le calcul de la dotation globale de fonctionnement. Mais, sur un tel sujet, je le répète, faisons preuve de souplesse.

J’émettrai donc une demande de retrait ou un avis défavorable sur cet amendement, ainsi que sur le suivant, l’amendement n° 2.

M. le président. La parole est à Mme Laurence Harribey, pour explication de vote.

Mme Laurence Harribey. Monsieur le ministre, votre remarque me convainc que mon amendement est en réalité mal rédigé. Il était motivé par un souci non pas de rigidification, mais de transparence de la procédure. Notre but n’était pas d’instituer une procédure en soi ; nous voulions rendre public le mode de recrutement.

Je reconnais que la rédaction de l’amendement ne correspond pas à notre intention. Nous retravaillerons sur le sujet. Je retire donc mon amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 3 est retiré.

L’amendement n° 2, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 14

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Il est une personnalité qualifiée dont les compétences en matière de défense des droits et des libertés et l’expérience de l’administration territoriale sont reconnues.

La parole est à Mme Laurence Harribey.

Mme Laurence Harribey. J’ai évoqué le sujet en commission. Je vais également retirer cet amendement, dont la rédaction est problématique : pour que les compétences en matière de défense des droits et des libertés et l’expérience de l’administration territoriale soient « reconnues », encore faut-il qu’il y ait une procédure de reconnaissance !

Je retire donc mon amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 2 est retiré.

L’amendement n° 1 rectifié bis, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 17

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« 3° La personne qui exerce une fonction publique élective dans une autre collectivité territoriale membre d’un même groupement que cette collectivité territoriale, ou en est un agent.

La parole est à Mme Laurence Harribey.

Mme Laurence Harribey. Cet amendement, qui nous semble important, a pour objet de rendre incompatibles les fonctions de médiateur territorial avec celles d’agent ou d’élu d’une autre collectivité territoriale membre du même groupement que l’autorité de nomination. Il s’agit d’éviter d’être juge et partie ou d’avoir un intérêt indirect dans une affaire en litige.

Nous avons retravaillé la rédaction de cet amendement, qui nous semble désormais tenir la route.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Bonhomme, rapporteur. Comme cela a été souligné, la rédaction de l’amendement a été modifiée. Nous avons évoqué en commission les cas d’incompatibilité directe et indirecte.

La commission émet donc un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. En l’occurrence, on commence effectivement à définir la façon dont le médiateur pourrait fonctionner.

Dans un premier temps, j’étais quelque peu prudent s’agissant de cet amendement. Mais, compte tenu de sa nouvelle rédaction, j’émets un avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié bis.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. L’amendement n° 14, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

I. – Après l’alinéa 17

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les fonctions de médiateur territorial cessent de plein droit à la date à laquelle celui-ci se trouve dans l’une des situations mentionnées aux 1° à 3° du présent III.

II. – Alinéa 18

Remplacer les mots :

Ses fonctions

par les mots :

Les fonctions de médiateur territorial

La parole est à M. le rapporteur.

M. François Bonhomme, rapporteur. Cet amendement de précision rédactionnelle vise à prévoir les conditions de cessation de plein droit des fonctions d’un médiateur territorial qui acquerrait une fonction publique relevant de l’une des situations d’incompatibilités prévue par la loi.

Il s’agirait par exemple d’un médiateur d’une commune qui se ferait élire dans la même commune ou qui serait nommé sur un emploi de directeur général des services, postérieurement à sa nomination comme médiateur territorial.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Étant peut-être plus tocquevillien que Tocqueville, je trouve que l’on veut ici beaucoup préciser le dispositif…

Le Gouvernement émet néanmoins un avis de sagesse sur cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 14.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.

L’amendement n° 5 rectifié est présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain.

L’amendement n° 9 rectifié bis est présenté par MM. Richard, de Belenet, Mohamed Soilihi et les membres du groupe La République En Marche.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Alinéa 26

Compléter cet alinéa par les mots et une phrase ainsi rédigée :

rédigé dans le respect du principe de confidentialité de la médiation. Il fait l’objet d’une communication devant l’organe délibérant de la personne publique qui a institué le médiateur territorial.

La parole est à Mme Laurence Harribey, pour présenter l’amendement n° 5 rectifié.

Mme Laurence Harribey. Cet amendement a pour objet d’assurer la publicité du rapport du médiateur territorial auprès de l’organe délibérant, dans le respect, bien entendu, de la confidentialité de la médiation.

Là encore, il ne s’agit pas de rigidifier. C’est en réalité un « porter à connaissance », comme il en existe déjà dans les collectivités pour, entre autres, le prix de l’eau.

M. le président. La parole est à M. Arnaud de Belenet, pour présenter l’amendement n° 9 rectifié bis.

M. Arnaud de Belenet. Il est défendu, monsieur le président.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. François Bonhomme, rapporteur. Ces amendements identiques tendent à prévoir la communication du rapport du médiateur territorial à l’assemblée délibérante.

Une ambiguïté a été levée. Comme il s’agissait d’un document administratif, on pouvait en obtenir communication. Il est proposé de formaliser cette pratique et d’aller un peu plus loin, en en faisant un objet de communication soumis à l’assemblée délibérante, dans le respect du principe de confidentialité et de l’anonymisation.

La commission émet donc un avis favorable sur ces deux amendements identiques.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Le Gouvernement émet naturellement un avis favorable sur ces amendements identiques.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 5 rectifié et 9 rectifié bis.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 1er, modifié.

(Larticle 1er est adopté.)

Article 1er
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Article 2

Article additionnel après l’article 1er

M. le président. L’amendement n° 4, présenté par Mme Harribey et les membres du groupe socialiste et républicain, est ainsi libellé :

Après l’article 1er

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le I de l’article 11 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« …° Les médiateurs territoriaux nommés en application de l’article L. 1112-24 du code général des collectivités territoriales. Les arrêtés de nomination sont notifiés sans délai par le président de l’exécutif de chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. »

La parole est à Mme Laurence Harribey.

Mme Laurence Harribey. La sagesse m’appelle à retirer cet amendement. Il s’agissait de soumettre les médiateurs à déclaration, mais mieux vaut ne pas faire peur aux candidats et laisser l’expérimentation territoriale s’effectuer. Nous avons déjà bien cadré les compétences.

Je retire donc cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 4 est retiré.

Article additionnel après l’article 1er - Amendement n° 4
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Article 3

Article 2

I. – La présente loi entre en vigueur le 1er janvier 2021.

II. – Elle est applicable aux saisines des personnes physiques ou morales intervenues à compter de son entrée en vigueur.

III. – Les personnes exerçant, au 1er janvier 2021, les missions mentionnées au II de l’article L. 1116-1 du code général des collectivités territoriales se mettent en conformité avec les obligations mentionnées au III du même article L. 1116-1 dans les deux ans suivant son entrée en vigueur tel qu’il résulte de la présente loi. À défaut, elles cessent de plein droit leurs fonctions à cette date.

M. le président. L’amendement n° 12, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Alinéa 3, première phrase

1° Remplacer les mots et la référence :

mentionnées au III

par les mots et la référence :

résultant des premier à antépénultième alinéas du III

2° Remplacer les mots :

son entrée en vigueur tel qu’il résulte

par les mots :

l’entrée en vigueur

La parole est à M. le rapporteur.

M. François Bonhomme, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de précision. Le respect des principes déontologiques ne souffre pas d’interruption : il doit s’appliquer dès l’entrée en vigueur de la loi.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 12.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 2, modifié.

(Larticle 2 est adopté.)

Article 2
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Article 4

Article 3

I. – Le titre II du livre VIII de la première partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre III ainsi rédigé :

« CHAPITRE III

« Médiation

« Art. L. 1823-1. – L’article L. 1116-1 est applicable aux communes de la Polynésie française. »

II. – La présente loi est applicable aux communes de la Nouvelle-Calédonie. – (Adopté.)

Article 3
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Intitulé de la proposition de loi

Article 4

I. – 1° Les conséquences financières résultant pour les communes, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les départements de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement ;

2° La perte de recettes résultant pour l’État du 1° est compensée, à due concurrence, par la création d’une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

II. – Les conséquences financières résultant pour les régions de la présente loi sont compensées, à due concurrence, par une majoration de la fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée mentionnée au II de l’article 149 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017. – (Adopté.)

Article 4
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Intitulé de la proposition de loi

M. le président. L’amendement n° 13, présenté par M. Bonhomme, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Remplacer les mots :

à favoriser le

par le mot :

au

La parole est à M. le rapporteur.

M. François Bonhomme, rapporteur. Il s’agit d’un amendement rédactionnel.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Sébastien Lecornu, ministre. Traditionnellement, le Gouvernement – en tout cas, c’est ma philosophie – n’émet jamais d’avis sur l’intitulé que les membres de la Haute Assemblée souhaitent donner à une proposition de loi sénatoriale. (Exclamations amusées.)

Mme Françoise Gatel. Quelle élégance !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 13.

(Lamendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’intitulé de la proposition de loi est ainsi rédigé.

Vote sur l’ensemble

Intitulé de la proposition de loi
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Explications de vote sur l'ensemble (fin)

M. le président. Personne ne demande la parole ?…

Je mets aux voix, dans le texte de la commission, modifié, l’ensemble de la proposition de loi.

(La proposition de loi est adoptée.) – (Applaudissements sur les travées du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen, du groupe Les Indépendants – République et Territoires et du groupe Union Centriste.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
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