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Séance du 24 juillet 2019 (compte rendu intégral des débats)

M. le président. L’ambiance reste bonne !

La parole est à M. Vincent Segouin.

M. Vincent Segouin. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, cette proposition de loi déposée par ma collègue Françoise Gatel est un pur produit de la réflexion sénatoriale. En effet, elle vise, comme il est écrit dans l’exposé des motifs, « à faciliter l’adaptation des communes nouvelles aux diverses réalités des territoires ».

Je suis sénateur de l’Orne, un département précurseur en matière de communes nouvelles, puisque, depuis 2014, un tiers des communes du département, soit 152, ont fait le choix de se regrouper au sein de 30 communes nouvelles.

Nous, élus, et en particulier parlementaires, sommes devenus des spécialistes, ou tout du moins des témoins des projets de communes nouvelles. J’ai moi-même eu la possibilité de participer à la création d’une commune nouvelle lorsque j’étais maire. À l’époque, nous avions travaillé sur les avantages et les inconvénients. Alors que nous avions à supporter une baisse de la DGF, nous pouvions créer cette entité pour éviter la baisse et bénéficier de 5 % de DGF supplémentaires pendant trois ans.

En contrepartie, en 2020, nous savions que le nombre de conseillers diminuerait, que les maires délégués cesseraient d’exister, et que nous formerions une seule commune, avec la perte des communes historiques, de l’implication bénévole des conseillers municipaux et de la proximité.

Vous l’avez compris, ce qui me gêne dans cette proposition de loi, c’est que l’exercice de simplification du droit est de nouveau oublié.

Plutôt que d’intégrer une clause de séparation dans les communes nouvelles et de faire confiance aux maires et aux territoires, nous préférons instaurer des règles spécifiques pour les communes nouvelles et rendre les textes applicables à la commune encore plus complexes et incompréhensibles.

Nous créons un nouveau statut, de nouveaux droits, qui nous mettront dans l’embarras lorsqu’il faudra expliquer les règles. J’entends cependant l’argument qui consiste à dire que cette clause de séparation est dangereuse, les communes nouvelles étant trop jeunes. Il aurait pourtant suffi d’intégrer une condition financière, comme le remboursement de la bonification de la DGF, pour que l’impact financier soit pris en compte avant la décision de séparation.

Avec le recul, plusieurs types de communes nouvelles ont vu le jour. Celles qui se sont regroupées à moins de cinq autour d’un projet commun, et celles qui se sont regroupées à l’échelle des anciennes communautés de communes.

Autant je suis favorable au premier modèle, autant je reste interrogatif sur le second et inquiet de constater la démotivation des maires des plus petites communes. Ce constat aurait été ennuyeux, mais sans réelle conséquence, si le Gouvernement avait souhaité continuer sa stratégie de suppression des communes et des maires.

Mais voilà, depuis décembre 2018, le Gouvernement a fait machine arrière et c’est tant mieux. La commune, avec son maire, est redevenue un maillon indispensable à la démocratie, en participant au maintien du lien social et à la proximité. Je cite M. le Premier ministre : « Il faut stopper la machine à broyer la proximité. »

Aujourd’hui, il faut donc remotiver les maires et les conseillers municipaux de ces grosses communes nouvelles pour conserver l’identité des communes historiques et le lien avec les habitants.

C’est l’objet de cette proposition de loi : augmenter le nombre de conseillers municipaux dans les communes nouvelles ; conserver le statut de maire délégué ; conserver les mairies et infrastructures historiques et créer des communes-communautés.

On renonce donc à faire une commune à l’échelle des anciennes communes et on prolonge la période transitoire, qui devait se terminer en 2020, pendant deux mandats.

Cette proposition n’est pas parfaite et créera de nouveaux problèmes, par exemple le nombre différent de conseillers municipaux entre une commune et une commune nouvelle.

Nous avons simulé le cas d’une commune dans l’Orne, celle de Tourouvre-au-Perche, issue de la fusion de 10 communes, avec 110 conseillers municipaux et 3 200 habitants. Après l’adoption du texte, le nombre de conseillers sera égal au tiers des 110, soit 37 au lieu de 27, pour une commune équivalente.

L’argument consistant à dire que cela permet d’éviter une chute trop brutale du nombre de conseillers municipaux est incompréhensible, la diminution étant déjà effective depuis la transformation des communes concernées. Je crois qu’il aurait fallu laisser le choix aux conseils municipaux actuels de décider de cette prorogation.

De la même manière, à quoi bon continuer avec le maire délégué ? Cela brouille les pistes.

Autre exemple pris dans l’Orne, qui est, je vous l’ai dit, un centre expérimental du sujet. Voilà quelques semaines, une élection partielle a eu lieu dans une commune dénommée Belforêt-en-Perche. Certains maires délégués faisant partie de la liste de la commune nouvelle ont été minoritaires dans leur commune historique. Ils ont pourtant été réélus maires délégués ! Bilan : les habitants ne comprennent pas pourquoi, bien que minoritaires, ils sont élus maires délégués.

C’est la raison pour laquelle j’avais, sur ce point, déposé un amendement, mais je suis conscient qu’il arrive tard et que nous aurons à traiter de nouveaux problèmes à l’avenir.

Comme tout le Sénat, j’ai toujours été très attaché à la commune et aux maires.

Je suis intimement convaincu que le choix de supprimer cette strate serait une erreur et que la baisse de motivation des maires est une catastrophe pour notre démocratie. Je reste persuadé que les communes nouvelles créées à l’échelle des anciennes communautés de communes ont contribué à la démotivation des maires des petites communes. C’est pourquoi, même si cette proposition de loi n’est pas complètement satisfaisante, je pense qu’elle donnera confiance aux maires dans la nouvelle orientation prise par le Gouvernement, et soutenue par le Sénat, en faveur du maintien des communes.

Je voterai donc en faveur de ce texte. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains et du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à M. Stéphane Piednoir.

M. Stéphane Piednoir. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, puisque j’ai l’honneur et l’avantage d’intervenir en dernier dans la discussion générale du dernier texte de la session extraordinaire, je vais vous épargner les détails techniques des dispositions qui, pour certaines, si nous les adoptons aujourd’hui, vont entrer en vigueur, pour les communes nouvelles, dès les prochaines élections municipales des 15 et 22 mars 2020.

Je voudrais plutôt m’attarder sur le processus qui a permis d’aboutir au compromis que nous sommes chargés d’examiner, ce qui, une nouvelle fois, illustre notre capacité de travailler en bonne intelligence, en tout cas lorsque toutes les parties concernées le souhaitent vraiment.

Je dois avouer que, longtemps, j’ai cru que ce travail parlementaire, dont l’initiative revient à notre collègue Françoise Gatel, n’aboutirait pas, en tout cas pas dans les délais raisonnables permettant son application dès l’an prochain.

Longtemps, j’ai perçu, au sein même du Gouvernement, une sorte de mépris pour ce qui était considéré comme un caprice d’élus locaux sans doute trop en avance sur le nouveau monde, et à qui on a trop souvent servi cette réponse lapidaire : « Une commune nouvelle, c’est une nouvelle commune ! » Autrement dit, comme disait Coluche : « Circulez, il n’y a rien à voir ! »

Longtemps, j’ai pensé que vous-même, monsieur le ministre, étiez trop occupé à animer le grand débat jupitéro-présidentiel pour porter l’attention nécessaire à cette initiative parlementaire, suscitant au passage, vous vous en souvenez certainement, une colère froide que j’assume totalement, tant le report de l’examen de ce texte à l’Assemblée nationale a été vécu comme un cruel manque de considération.

Alors, aujourd’hui, je veux très sincèrement saluer votre action, monsieur le ministre, à la fois pour avoir finalement tenu les délais et pour avoir su convaincre certains de vos collègues qu’il s’agissait vraiment de répondre aux attentes des élus de ces communes de nouvelle génération.

Donner de la souplesse pour amortir ce qui a constitué une petite révolution dans certains territoires relève du bon sens, même si les conditions étaient connues de tous dès leur création.

Vous le savez bien, particulièrement dans mon département, de nombreux acteurs se sont mobilisés pour faire émerger un texte d’équilibre. C’est le cas de mes collègues du Maine-et-Loire, et en particulier de Catherine Deroche, avec qui nous avons recueilli l’expression des souhaits sur le terrain, en partenariat avec l’AMF, représentée notamment par Philippe Chalopin, le maire de Baugé-en-Anjou, qui restera comme le premier artisan dans ce domaine.

Justement, à ce stade de la discussion générale, c’est-à-dire à la fin, je voudrais témoigner de l’expérience vécue dans notre département, qui reste l’un des territoires les plus actifs de France en matière de regroupement de communes.

Entre 2014 et aujourd’hui, le nombre de communes du département de Maine-et-Loire a été divisé par deux, et on compte désormais 38 communes nouvelles, composées de 2 à 15 communes déléguées.

Force est de constater qu’après plusieurs années de fonctionnement les élus, comme les habitants, sont globalement satisfaits de cette nouvelle forme de gouvernance communale.

Cette nouvelle organisation met en lumière une réalité qui vaut pour l’ensemble des maires de France, à savoir un besoin criant de plus de souplesse, de plus d’autonomie et de plus de libertés.

Cette proposition de loi sénatoriale répond à ce besoin et j’en suis ravi. Bien sûr, nous avons rencontré des écueils, mais, grâce au travail de notre rapporteur, Agnès Canayer, nous apportons une solution pragmatique aux attentes des élus, avec, de surcroît, la concrétisation de cette idée très originale de commune-communauté, dont il fallait border les dispositifs législatifs.

Je suis conscient que ce texte ne pourra pas satisfaire tout le monde, tant les situations sont diverses, mais nous pouvons nous féliciter de ce travail collectif, qui donne tout son sens au rôle des parlementaires, lesquels ont, pour quelques années encore, une connaissance assez fine des réalités territoriales dont le Gouvernement ne peut raisonnablement pas se passer. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte de la commission.

proposition de loi visant à adapter l’organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires

Discussion générale (suite)
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Article 2

Article 1er

(Non modifié)

I. – Le premier alinéa de l’article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Ce nombre ne peut être inférieur au tiers de l’addition des conseillers municipaux élus lors du précédent renouvellement général des conseils municipaux, conformément à l’article L. 2121-2, dans chaque commune regroupée avant la création de la commune nouvelle, arrondi à l’entier supérieur et augmenté d’une unité en cas d’effectif pair. Il ne peut également être supérieur à soixante-neuf. »

II. – (Non modifié)

M. le président. Je mets aux voix l’article 1er.

(Larticle 1er est adopté.)

Article 1er
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Article 2 bis

Article 2

(Suppression maintenue)

Article 2
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Article 3

Article 2 bis

(Non modifié)

L’article L. 2113-12-1 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Aux premier et second alinéas, le mot : « municipale » est remplacé par les mots : « du maire et des maires délégués » ;

2° Le second alinéa est complété par les mots : « ou à la demande de l’ensemble des maires délégués qui la composent sur un ordre du jour déterminé ». – (Adopté.)

Article 2 bis
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Article 4

Article 3

(Non modifié)

La section 1 du chapitre III du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifiée :

1° Après le premier alinéa de l’article L. 2113-8, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« L’effectif du conseil municipal reste identique jusqu’au deuxième renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la commune nouvelle. » ;

2° Après le même article L. 2113-8, il est inséré un article L. 2113-8-1 A ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-8-1 A. – Par dérogation au troisième alinéa de l’article L. 2122-8, si le siège d’un ou de plusieurs conseillers municipaux devient vacant, pour quelque cause que ce soit, entre la date de publication de l’arrêté du représentant de l’État dans le département prononçant la création de la commune nouvelle et la première réunion du conseil municipal, celui-ci procède à l’élection du maire et des adjoints, à moins qu’un tiers des sièges ou plus soient vacants. » – (Adopté.)

Article 3
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Article 4 bis

Article 4

(Non modifié)

I. – Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 2113-9 est ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-9. – En cas de projet de création d’une commune nouvelle issue de la fusion de toutes les communes membres d’un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, les conseils municipaux intéressés peuvent, par délibération prévue à l’article L. 2113-2, demander que la future commune nouvelle, sans appartenir à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, dispose des mêmes prérogatives et soit soumise aux mêmes obligations que celles que la loi attribue ou assigne directement à un tel établissement.

« La création de la commune nouvelle ne peut être décidée par arrêté du représentant de l’État dans le département concerné que si la demande mentionnée au premier alinéa du présent article est faite par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres du ou des mêmes établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale.

« Alternativement, les conseils municipaux intéressés peuvent, par délibération prévue à l’article L. 2113-2, désigner l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel ils souhaitent voir rattachée la future commune nouvelle.

« Si la moitié des conseils municipaux des communes incluses dans le périmètre de la commune nouvelle, représentant au moins la moitié de sa population, ont délibéré en faveur du rattachement à un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le représentant de l’État dans le département peut mettre en œuvre le rattachement lors de la création de la commune nouvelle, après accord de l’organe délibérant de l’établissement de rattachement envisagé et après avis des communes qui en sont membres. En l’absence de délibération dans un délai de trois mois, les avis de l’établissement de rattachement envisagé et de ses communes membres sont réputés favorables.

« À défaut de délibération remplissant les conditions prévues au quatrième alinéa du présent article, en cas de désaccord du représentant de l’État dans le département sur le souhait exprimé par les communes constitutives de la future commune nouvelle ou de désaccord exprimé par l’organe délibérant de l’établissement de rattachement envisagé, le représentant de l’État dans le département définit, par arrêté, un projet de rattachement de la commune nouvelle à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

« Ce projet est notifié au président de cet établissement public, au maire de chaque commune membre de cet établissement public et au maire de chaque commune constitutive de la future commune nouvelle par le représentant de l’État dans le département, lorsque les communes font partie du même département, ou par les représentants de l’État dans les départements concernés, dans le cas contraire. Les intéressés disposent d’un délai de trois mois à compter de la notification pour formuler un avis sur cet arrêté. À défaut de délibération dans ce délai, leur avis est réputé favorable.

« Le projet de rattachement, accompagné des avis des communes et de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre est notifié à la commission départementale de la coopération intercommunale compétente par le représentant de l’État dans le département concerné. Lorsque le projet intéresse des communes appartenant à des départements différents, les commissions concernées se réunissent en formation interdépartementale. À défaut de délibération dans un délai d’un mois à compter de la notification, l’avis de la commission est réputé favorable.

« La proposition du représentant de l’État dans le département est mise en œuvre dans l’arrêté de création de la commune nouvelle, sauf si la commission départementale de la coopération intercommunale se prononce, à la majorité des deux tiers de ses membres, en faveur d’un projet de rattachement à un autre établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre limitrophe de la future commune nouvelle. Dans ce dernier cas, le représentant de l’État dans le département met en œuvre le projet de rattachement proposé par la commission départementale de la coopération intercommunale dans l’arrêté de création de la commune nouvelle. » ;

2° Après le même article L. 2113-9, il est inséré un article L. 2113-9-1 A ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-9-1 A. – Lorsqu’une commune nouvelle mentionnée aux premier et deuxième alinéas de l’article L. 2113-9 est créée, elle se substitue à l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre au sein des syndicats mixtes relevant du livre VII de la cinquième partie dont il est membre. Chaque syndicat mixte dispose d’un délai de six mois pour mettre à jour ses statuts. » ;

2° bis Au premier alinéa de l’article L. 2113-9-1, la référence : « L. 2113-9 » est remplacée par la référence : « L. 2113-9-1 A » ;

3° Au second alinéa de l’article L. 2333-55, après les mots : « pour les », sont insérés les mots : « communes mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du présent code ou pour les » ;

4° Au V de l’article L. 5210-1-1, après les mots : « territoire des », sont insérés les mots : « communes nouvelles issues de la fusion de toutes les communes membres d’un ou de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ainsi que dans les » ;

5° Au premier alinéa du I de l’article L. 5210-1-2, les mots : « de l’article L. 2113-9 et » sont supprimés ;

5° bis Après le premier alinéa de l’article L. 5731-1, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au premier alinéa du présent article, une commune nouvelle mentionnée aux premier et deuxième alinéas de l’article L. 2113-9 peut adhérer à un pôle métropolitain. Dans ce cas, pour l’application du présent chapitre, le conseil municipal de la commune nouvelle exerce les compétences reconnues à l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommunale membre du pôle. » ;

6° L’article L. 5741-1 est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa du I, après le mot : « propre », sont insérés les mots : « et, le cas échéant, une commune nouvelle mentionnée aux premier et deuxième alinéas de l’article L. 2113-9 » ;

b) À la première phrase du I bis, après la seconde occurrence du mot : « pôle », sont insérés les mots : « , le cas échéant, ».

II. – Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du II de l’article 44 sexdecies, après le mot : « ensemble », sont insérés les mots : « de communes mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales ou » ;

2° La deuxième phrase du second alinéa de l’article 302 bis ZG est ainsi modifiée :

a) Après le montant : « 11 182 394 € », sont insérés les mots : « aux communes mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et » ;

b) Après la somme : « 772 723 € », sont insérés les mots : « par commune ou ».

III. – (Non modifié)

IV. – Le présent article entre en vigueur le 1er avril 2020. – (Adopté.)

Article 4
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Article 4 ter

Article 4 bis

(Non modifié)

I. – L’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La délibération des conseils municipaux portant création d’une commune nouvelle est assortie en annexe d’un rapport financier présentant les taux d’imposition ainsi que la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées. Ce rapport est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsque ce dernier existe. »

II. – À la première phrase du deuxième alinéa et au troisième alinéa du II de l’article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, les mots : « deux derniers » sont remplacés par les mots : « septième et avant-dernier ». – (Adopté.)

Article 4 bis
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Article 5 bis

Article 4 ter

(Non modifié)

Après le premier alinéa de l’article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Au cours du mois précédant les consultations, un rapport financier présentant les taux d’imposition ainsi que la structure et l’évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l’ensemble des communes concernées est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsque ce dernier existe. » – (Adopté.)

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Article 4 ter
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Article 6

Article 5 bis

(Non modifié)

Le dernier alinéa de l’article L. 2113-12-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Les fonctions de maire de la commune nouvelle et de maire délégué sont compatibles. Leur indemnité n’est pas cumulable. » – (Adopté.)

Article 5 bis
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Article 7

Article 6

(Non modifié)

I. – Après l’article L. 2113-8-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2113-8-4 ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-8-4. – Pendant une période de trois ans à compter de la création d’une commune nouvelle, les dispositions de l’article L. 541-3 du code de l’éducation et de l’article L. 229-25 du code de l’environnement ne s’appliquent à cette commune nouvelle que si elles étaient applicables, à la date de sa création, à une ou plusieurs des communes dont elle est issue, et sur le seul territoire desdites communes. Il en va de même de l’obligation de disposer d’au moins un site cinéraire prévue à l’article L. 2223-1 du présent code. »

II. – (Non modifié) – (Adopté.)

Article 6
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Article 8

Article 7

(Non modifié)

I. – La section 2 du chapitre III du titre Ier du livre Ier de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales est ainsi modifiée :

1° Après l’article L. 2113-11, il est inséré un article L. 2113-11-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-11-1. – Une annexe de la mairie créée en application du 2° de l’article L. 2113-11 peut être supprimée par décision du conseil municipal de la commune nouvelle, prise après accord du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée.

« L’acte portant suppression peut prévoir que les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée sont établis dans une autre annexe de la mairie, après avis du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée où seraient établis ces actes. À défaut, lesdits actes sont établis dans la mairie de la commune nouvelle. » ;

2° L’article L. 2113-15 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque l’annexe de la mairie a été supprimée dans les conditions prévues à l’article L. 2113-11-1, il se réunit dans le lieu où sont établis les actes de l’état civil concernant les habitants de la commune déléguée. »

II. – Le présent article entre en vigueur le 1er avril 2020. – (Adopté.)

Article 7
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Article 10

Article 8

(Suppression maintenue)

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Article 8
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Article 11

Article 10

(Non modifié)

I. – L’article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° La première phrase de l’avant-dernier alinéa est remplacée par deux phrases ainsi rédigées : « Le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider la suppression d’une partie ou de l’ensemble des communes déléguées, dans un délai qu’il détermine. Le projet de suppression d’une commune déléguée est subordonné à l’accord du maire délégué et, lorsqu’il existe, du conseil de la commune déléguée. » ;

2° Avant le dernier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le cas prévu au quatrième alinéa, la commune nouvelle établit les actes de l’état civil relatant des évènements survenus dans les limites territoriales de la commune déléguée supprimée. Les pactes civils de solidarité des partenaires ayant fixé leur résidence commune sur le territoire la commune déléguée supprimée sont enregistrés par l’officier de l’état civil de la commune nouvelle. »

II. – Le présent article entre en vigueur le 1er avril 2020. – (Adopté.)

Article 10
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Article 12

Article 11

(Non modifié)

L’article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, dans une commune nouvelle régie par les dispositions du chapitre III du titre Ier du présent livre, le conseil municipal peut décider qu’une ou plusieurs de ses réunions auront lieu dans une ou plusieurs annexes de la mairie, sous réserve que, chaque année, au moins deux de ses réunions se tiennent à la mairie de la commune nouvelle. Le public est avisé de cette décision par tout moyen de publicité au choix du maire, au minimum quinze jours avant la tenue de ces réunions. » – (Adopté.)

Article 11
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Article 13

Article 12

(Suppression maintenue)

Article 12
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Explications de vote sur l'ensemble (début)

Article 13

(Non modifié)

Le Gouvernement remet au Parlement, dans un délai de quatre ans à compter de la promulgation de la présente loi, un rapport d’information sur les conséquences de la création d’une commune dans les conditions prévues à l’article L. 2113-9 du code général des collectivités territoriales. – (Adopté.)