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Séance du 24 novembre 2021 (compte rendu intégral des débats)

Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour le groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

M. Pascal Savoldelli. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, sans surprise, c’est dans un consensus total que les rapporteurs et présidents des commissions des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat se sont accordés sur un texte prétendant « moderniser la gouvernance des finances publiques ».

Le 10 juin dernier, à la demande de notre groupe, nous avons eu dans cet hémicycle une discussion sur le rôle du Parlement dans le cadre des débats budgétaires.

Parmi les points qui ont fait consensus entre les différents groupes, nous retenons que l’enjeu du déficit démocratique est une priorité et que le rôle du Sénat est peu considéré en matière budgétaire. Ce dernier point me donne l’occasion de citer – ce n’est pas tous les jours que je le fais ! – notre collègue Christine Lavarde. (Sourires.)

M. Jean-François Husson, rapporteur. Bonne citation !

M. Pascal Savoldelli. Mme Lavarde regrettait que « se dégage l’impression forte de voir rejouer la même mauvaise pièce que les années précédentes : un Sénat constructif, des débats riches, des amendements adoptés à l’unanimité, puis… plus rien. »

D’autres points encore nous rassemblaient. Nous convenons que l’information parlementaire consacrée par la LOLF est finalement l’ennemie du pouvoir de contrôle du Parlement, tant les documents sont nombreux, parfois – c’est un peu insolent de ma part – artificiels et, pour quelques-uns d’entre eux, biaisés. Le droit d’amendement accordé au Gouvernement crée un déséquilibre, comme en témoignent les 149 amendements que l’exécutif a déposés à l’Assemblée nationale ou au Sénat sur le projet de loi de finances pour 2022 – je salue votre exploit, monsieur le secrétaire d’État ! (Sourires.) Finalement, nous déplorons tous le rôle marginal du Parlement dans le processus budgétaire, à cause tantôt de l’article 40 de la Constitution, tantôt de la fongibilité asymétrique.

Face à toutes ces préoccupations que nous avons en commun et auxquelles ce texte n’apporte aucune réponse, le groupe communiste républicain citoyen et écologiste a transcrit ses conclusions dans plus d’une vingtaine de propositions. Vous avez décidé de vous en tenir aux constats : soit ! C’est insuffisant pour recueillir notre approbation.

Nous sortons d’un examen budgétaire raccourci et chaotique, pour le dire gentiment. À nos yeux, le présent texte participe à l’affaiblissement du Sénat : il manque sa cible et contribue à écarter encore davantage le Parlement des débats budgétaires.

Nous tenons à exprimer notre profond désaccord sur l’instauration de la pluriannualité à des fins de réduction des dépenses publiques. Il ne s’agirait que d’un « outil », d’un « cadre ».

Je tiens sur ce point à citer en longueur le député Laurent Saint-Martin, coauteur de cette proposition de loi organique : « Avec cette révision de la LOLF, il ne s’agit en aucun cas de favoriser telle ou telle orientation politique. Il ne s’agit évidemment pas d’un texte austéritaire, mais d’un nouveau cadre amélioré de nos discussions, afin que celles-ci soient les plus transparentes et les plus efficaces possible. Chaque gouvernement restera évidemment libre de mener la politique pour laquelle il aura été élu. » Pardonnez-moi, mais la fausseté du propos est confondante. Comme si notre opposition au texte était due à notre incompréhension !

Mes chers collègues, nous avons bien compris ce que signifie la pluriannualité. L’introduction, dès les premiers mots de ce texte, de l’expression « dans le respect de l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques », objectif inscrit déjà depuis 2008 dans la Constitution, vient cadenasser les pratiques et contrevient aux décisions politiques ultérieures.

Vous faites d’un débat politique et économique un choix de principe, fondé sur un postulat. Déjà présente à onze reprises – onze ! – dans la LOLF, la notion d’« équilibre » n’a jamais été associée aux comptes des administrations publiques dans leur ensemble.

Cette notion est d’ailleurs subordonnée aux fluctuations et aux desiderata, non des parlementaires que nous sommes, mais bien des marchés financiers. C’est là que se joue la question de l’équilibre et du déséquilibre des comptes publics ! Sous prétexte d’une dette publique érigée en problème économique fondamental, ce texte consacre le dogme libéral dans les principes budgétaires.

Franck Waserman, professeur de droit public, l’explique : « L’équilibre apparaît davantage comme un paramètre économique que comme un principe structurant qui puisse se couler dans les formes du droit. C’est sans doute une des raisons pour lesquelles il n’a jamais été formalisé sous forme d’un principe juridique des finances publiques, et qu’il n’a probablement pas vocation à l’être un jour. »

Les indicateurs ne constituent pas des outils et leur multiplication façonne la vision des politiques, des médias et de la société. La « trajectoire de soldes conjoncturels » ou la notion d’« effort structurel » en sont autant d’exemples.

Philippe Marini, ancien rapporteur général – de droite ! – de la commission des finances du Sénat, reconnaissait lui-même que ce type d’indicateur constituait « un recul de la transparence démocratique ». En plus d’être inopérants et vecteurs d’une idéologie austéritaire, ces indicateurs ajoutent donc de l’illisibilité à la confusion.

Loin d’être un outil politiquement neutre, cette proposition de loi organique ouvre une brèche en créant une programmation pluriannuelle contraignante : la fameuse « règle d’or ». (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE. – M. Daniel Salmon applaudit également.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Sylvie Vermeillet, pour le groupe Union Centriste. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP.)

Mme Sylvie Vermeillet. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, le groupe Union Centriste plaide depuis longtemps pour un renforcement de la maîtrise de nos dépenses publiques.

L’adoption en commission mixte paritaire d’un texte de compromis sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques rappelle l’importance de tenir cet objectif, qui transcende les divergences politiques.

Ces évolutions organiques font écho au rôle essentiel de la représentation nationale en matière de finances de l’État. Je l’ai rappelé hier : le Parlement doit pouvoir exercer pleinement ses prérogatives et faire usage des leviers d’autorisation et de contrôle de l’action du Gouvernement qui lui reviennent. Pour ce faire, il doit disposer des instruments adéquats.

Nous accueillons avec bienveillance les modifications apportées au cadre pluriannuel des finances publiques, en particulier la fixation d’une norme pluriannuelle de dépenses des administrations au sein des lois de programmation.

Pour autant, ce nouveau cadre que constitue la pluriannualité ne satisfait pas encore entièrement à la démarche de performance et à la logique de résultat qui irriguent la LOLF.

Les lois de programmation pourront toujours être remises en cause chaque année, la proposition sénatoriale visant à permettre l’adoption de lois de programmation des finances publiques rectificatives en cas d’objectifs macroéconomiques caducs n’ayant pas été retenue.

Concernant l’ajustement du calendrier budgétaire, ce texte prévoit la mutualisation du débat sur le programme de stabilité et du débat sur le rapport d’orientation des finances publiques pour permettre un « printemps de l’évaluation ».

Cette continuité renforcée du chaînage budgétaire est à saluer.

Dans cette même optique, la proposition de loi organique prévoit la création d’une nouvelle catégorie de loi de finances : la loi de finances de fin de gestion. Elle remplacera la loi de finances rectificative, désormais habituelle en fin d’exercice, sans permettre l’inscription de mesures fiscales nouvelles. Cette démarche tient compte de la difficulté de l’évaluation préalable et du caractère restreint des délais d’examen des collectifs budgétaires.

Pour ce qui est de la lisibilité et de la transparence de l’information, plusieurs dispositifs introduits sur l’initiative du Sénat et ayant fait l’objet d’ajustements à l’Assemblée nationale ont été conservés.

L’insertion dans nos textes budgétaires de trois scénarios d’évolution des taux d’intérêt mesurant leur impact respectif sur la charge de la dette est à souligner. Nous ne pouvons toutefois que regretter que l’amendement visant à instaurer une annexe spécifique récapitulant, sous forme de tableaux, le nombre de postes rémunérés par l’État au moment du débat budgétaire et leur variation pluriannuelle n’ait pas été retenu : les instruments actuels ne permettent pas d’obtenir une vue générale et synthétique, consignée dans un même document, pour l’ensemble des missions budgétaires et par ministère.

Enfin, ce texte améliore la procédure d’examen du budget en prévoyant notamment que l’ensemble des recettes soient appréciées en première partie.

La Haute Assemblée a également adopté une mesure tendant à plafonner les reports de crédits, hors cas de nécessité impérieuse d’intérêt national, et à renforcer les exigences de motivation applicables à ces dérogations afin de préserver le principe cardinal d’annualité.

Le groupe Union Centriste souscrit à ces évolutions substantielles de la LOLF, qui s’appliqueront à l’examen du projet de loi de finances pour 2023. Elles laissent espérer que l’après-crise ne fasse pas du « quoi qu’il en coûte » la règle pour les comptes publics.

Je remercie et félicite le président de la commission des finances et notre rapporteur général pour leur concours tout aussi excellent qu’efficace et pertinent à la rédaction de ces textes, que le groupe Union Centriste votera avec plaisir. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et INDEP.)

Mme la présidente. La parole est à Mme Guylène Pantel, pour le groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen.

Mme Guylène Pantel. Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, dépensières ou frugales, les lois de finances, parce qu’elles sont l’essence du pouvoir parlementaire, méritent d’être débattues, et parfois même combattues.

À cet égard, je ne peux que renouveler les regrets que le président Requier a émis hier, au nom de notre groupe, après le rejet par la majorité sénatoriale de la première partie du projet de loi de finances pour 2022.

L’issue conclusive de ces commissions mixtes paritaires est bienvenue, vingt ans après l’adoption de la LOLF. Elle prouve la capacité de nos deux assemblées à travailler de concert pour améliorer la visibilité de nos finances publiques.

Je tiens à remercier les présidents de chacune des commissions des finances de nos deux assemblées, ainsi que les rapporteurs généraux, sans qui nous n’aurions pu aboutir à ces textes d’équilibre.

Probablement pourrons-nous tous nous accorder sur l’objectif annoncé : redonner du sens à la programmation pluriannuelle de nos finances publiques et limiter les reports de crédits.

L’idée n’est pas de satisfaire ceux qui ne veulent rien dépenser, non plus que ceux qui veulent dépenser davantage ; elle est bien de renforcer la clarté et la lisibilité de nos lois de finances.

Cette lisibilité, nous la devons à l’ensemble de nos concitoyens, en vertu de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, qui dispose que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique […] ».

Cette exigence de lisibilité n’emporte néanmoins aucun dogmatisme. La programmation, si vertueuse soit-elle, doit laisser la place à l’imprévu : si « gouverner, c’est prévoir », on ne peut pas tout prévoir, comme l’ont démontré les crises des « gilets jaunes » et de la covid-19.

Pour ce qui est du contenu, nous sommes favorables à la fixation d’une norme pluriannuelle de dépenses des administrations publiques.

Le respect du calendrier des deux assemblées dans l’organisation des différents débats de nature budgétaire – sur le programme de stabilité, sur l’orientation des finances publiques, sur la dette – a reçu notre approbation.

De même, je salue les progrès accomplis en matière de distinction entre investissement et fonctionnement, qui vont également dans le sens d’une plus grande clarté et d’une meilleure analyse de l’efficience de nos politiques publiques.

Parvenir à un degré de précision comparable à celui qui a cours au niveau des finances locales peut paraître illusoire, mais nous devons nous en rapprocher.

La modernisation de nos finances publiques est un travail constant ; aussi serons-nous vigilants quant à l’application de l’article 11 de la proposition de loi organique et à la protection des données fiscales.

Mon groupe, attaché au débat et aux droits des parlementaires, ne peut que regretter les limites qu’oppose l’article 40 de la Constitution à notre droit d’amendement. Les irrecevabilités nous ont enfermés dans un simple pouvoir d’alerte en matière budgétaire ; nous ne pouvons nous y résoudre. Si la LOLF n’en est pas responsable – elle a même offert davantage de liberté sur ces sujets –, elle doit cependant continuer à être l’instrument du contrôle de l’action du Gouvernement en matière de finances publiques.

Si le pouvoir de contrôle budgétaire des parlementaires ne connaît aucun big-bang, ces textes améliorent néanmoins la lisibilité et la clarté de nos lois de finances. La grande majorité des membres du RDSE soutiendra donc les conclusions de ces commissions mixtes paritaires.

Mme la présidente. Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets aux voix, dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par l’amendement du Gouvernement, l’ensemble de la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques.

En application de l’article 59 du règlement, le scrutin public est de droit.

Il va y être procédé dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

Le scrutin est ouvert.

(Le scrutin a lieu.)

Mme la présidente. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

J’invite Mmes et MM. les secrétaires à constater le résultat du scrutin.

(Mmes et MM. les secrétaires constatent le résultat du scrutin.)

Mme la présidente. Voici, compte tenu de l’ensemble des délégations de vote accordées par les sénateurs aux groupes politiques et notifiées à la présidence, le résultat du scrutin n° 51 :

Nombre de votants 343
Nombre de suffrages exprimés 279
Pour l’adoption 252
Contre 27

Le Sénat a adopté définitivement la proposition de loi organique.

Conformément à l’article 42, alinéa 12, du règlement, je mets maintenant aux voix, dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, l’ensemble de la proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques.

(La proposition de loi est adoptée définitivement.)

Explications de vote sur l'ensemble (début)
Dossier législatif : proposition de loi portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l'information du Parlement sur les finances publiques
 

8

Ordre du jour

Mme la présidente. Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à demain, jeudi 25 novembre 2021 :

À onze heures :

Conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi créant la fonction de directrice ou de directeur d’école (texte de la commission n° 157, 2021-2022).

À quatorze heures trente :

Nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022, adopté par l’Assemblée nationale en nouvelle lecture (texte n° 189, 2021-2022).

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

(La séance est levée à dix-huit heures quarante.)

 

nomination de membres dune commission mixte paritaire

La liste des candidats désignés par la commission des finances pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à définir les dispositions préalables à une réforme de lindemnisation des catastrophes naturelles a été publiée conformément à larticle 8 quater du règlement.

Aucune opposition ne sétant manifestée dans le délai dune heure prévu par larticle 8 quater du règlement, cette liste est ratifiée. Les représentants du Sénat à cette commission mixte paritaire sont :

Titulaires : MM. Claude Raynal, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Didier Mandelli, Pascal Martin, Mme Nicole Bonnefoy et M. Didier Rambaud.

Suppléants : MM. Stéphane Sautarel, Antoine Lefèvre, Jean-Baptiste Blanc, Jean-François Longeot, Mme Isabelle Briquet, MM. Jean-Pierre Corbisez et Gérard Lahellec.

 

Pour la Directrice des comptes rendus du Sénat,

le Chef de publication

ÉTIENNE BOULENGER