Séance du 25 novembre 2021

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à onze heures.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. L’ordre du jour appelle l’examen des conclusions de la commission mixte paritaire chargée d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi créant la fonction de directrice ou de directeur d’école (texte de la commission n° 157, rapport n° 156).

Dans la discussion générale, la parole est à Mme Samantha Cazebonne, en remplacement de M. Julien Bargeton, rapporteur.

Mme Samantha Cazebonne, en remplacement de M. Julien Bargeton, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, les directeurs d’école sont un rouage essentiel au bon fonctionnement de nos écoles primaires. Ils sont les interlocuteurs privilégiés des familles, des élus locaux ou de l’autorité hiérarchique.

La proposition de loi de notre collègue députée Cécile Rilhac apporte un fondement juridique à leur action et à leurs missions, qui sont toujours plus nombreuses. Elle s’inscrit dans une dynamique née d’une volonté partagée par le Parlement et par le Gouvernement d’améliorer la situation des directeurs d’école. Le ministre de l’éducation nationale a d’ailleurs pris récemment plusieurs mesures en ce sens.

Le texte que nous examinons aujourd’hui a fait l’objet d’un accord en commission mixte paritaire le 16 novembre dernier. Je tiens à saluer le travail de notre rapporteur, Julien Bargeton, qui a travaillé de concert avec Max Brisson, Sonia de La Provôté, notre collègue députée Cécile Rilhac et les présidents des commissions de la culture de nos deux assemblées pour aboutir à ce texte d’équilibre.

Cette proposition de loi constitue une occasion importante en faveur de la reconnaissance du rôle des directeurs d’école. Surtout, elle a vocation à faciliter la vie de l’école au quotidien. Elle rend possible la délégation de compétences de l’inspecteur de l’éducation nationale au directeur d’école, dans la perspective d’une gestion de proximité adaptée aux caractéristiques propres à chaque école.

Par ailleurs, et c’est un apport majeur du Sénat, le directeur d’école se voit reconnaître une autorité fonctionnelle pour le bon fonctionnement de son école.

Les directeurs d’école veulent du temps, une formation et des moyens. Ce texte reconnaît pour la première fois dans la loi le principe du temps de décharge. Nous avons souhaité que ce temps soit suffisant pour permettre aux directeurs d’accomplir l’ensemble de leurs missions ; cette précision a été maintenue par la commission mixte paritaire. Les spécificités de chaque école seront également prises en compte.

Par ailleurs, le recteur, ou le directeur académique des services de l’éducation nationale, devra présenter chaque année un bilan de l’utilisation des décharges et de leurs motifs – nous avons tenu à ce que cette disposition introduite par le Sénat soit maintenue.

Ces mesures complètent les récentes actions prises par le ministère pour répondre à ce besoin de temps inhérent à l’emploi de direction.

La proposition de loi permet également de décharger les directeurs d’école d’un certain nombre de tâches ; je pense à l’élaboration du plan de sécurité de l’école. La consultation lancée voilà deux ans par le ministère de l’éducation nationale auprès des directeurs d’école montre qu’il s’agit d’une mission jugée pénible, pour l’exercice de laquelle ils ressentent particulièrement le besoin d’être aidé. Désormais, la responsabilité de l’élaboration de ces plans de sécurité incombe conjointement à l’autorité académique, à la commune ou à l’établissement public de coopération intercommunale gestionnaire du bâtiment et aux personnels compétents en matière de sûreté.

En outre, le directeur d’école ne participera plus aux activités pédagogiques complémentaires, sauf s’il est volontaire.

Sur l’initiative du Sénat, nous renforçons la formation des directeurs d’école, dès le stade de la formation initiale des futurs enseignants, mais aussi avant leur prise de poste en tant que directeur, puis tout au long de leur carrière.

Ce texte prévoit également la mise en place dans chaque département d’un référent direction d’école dont le rôle est d’épauler les directeurs et de répondre à leurs questions, avec un objectif : faire en sorte qu’ils ne se sentent plus seuls.

Enfin, les directeurs d’école veulent des moyens ; il était inenvisageable de faire abstraction de cette demande.

À cet égard, l’article 2 bis traduit la satisfaction de notre objectif partagé, à savoir la reconnaissance des moyens dont les directeurs et directrices ont besoin.

Je le sais, cet article est celui qui a été le plus débattu, y compris au sein de notre assemblée, mais il serait paradoxal qu’un texte consacré aux moyens des directeurs d’école n’évoque pas les communes et leurs groupements.

Les collectivités locales constituent, après l’État, le premier financeur des dépenses d’éducation. Dans le premier degré, les communes et leurs groupements y participent à hauteur de 33 %. Cette contribution financière est essentielle au bon fonctionnement de nos écoles primaires.

La rédaction de l’article 2 bis issue de la commission mixte paritaire évite tout risque de transfert de charges entre l’État et les collectivités locales. En effet, l’aide des communes est limitée à l’assistance matérielle.

Le partage des compétences en matière scolaire entre l’État et les collectivités territoriales est ainsi respecté. L’État est compétent pour ce qui est de la politique éducative, suivi des élèves et lien avec les familles notamment ; c’est donc à lui que revient l’assistance administrative. Les communes ont la charge de l’entretien et du fonctionnement de l’école, c’est-à-dire de l’aide matérielle.

Cette proposition de loi s’est enrichie et améliorée au fil des deux lectures. Le texte issu des travaux de la commission mixte paritaire reprend un grand nombre d’apports du Sénat. L’empreinte de notre assemblée y est forte.

C’est pourquoi, mes chers collègues, je vous propose d’adopter cette proposition de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Mme Sarah El Haïry, secrétaire d’État auprès du ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports, chargée de la jeunesse et de l’engagement. Monsieur le président, monsieur le président de la commission de la culture, madame la rapporteure, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je vous prie d’excuser l’absence du ministre de l’éducation nationale, de la jeunesse et des sports, Jean-Michel Blanquer. Je le sais parce qu’il me l’a dit, il aurait été très heureux d’être parmi vous pour ce moment important, car il a fallu du temps pour que ce texte trouve son point d’équilibre. Malheureusement, il est retenu par une réunion avec le Premier ministre sur la situation sanitaire, qui nécessite aujourd’hui une actualisation de nos actions.

Je me réjouis donc d’être ici ce matin pour la lecture des conclusions de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi créant la fonction de directrice ou de directeur d’école, d’autant qu’il est rare d’avoir l’occasion d’examiner des textes sur l’éducation, encore moins lorsqu’ils portent sur ces fonctions essentielles pour l’école que sont les fonctions de direction.

En préparant mon intervention, j’ai appris que le dernier texte ayant trait au statut de directeur ou de directrice d’école datait de 1989, une année qui me touche particulièrement : c’est l’année de la chute du mur de Berlin, mais aussi celle de ma naissance ! Je n’ai pu m’empêcher d’y voir le petit signe d’un lien de proximité avec le sujet…

Durant la pandémie, matin et soir, les directeurs et directrices d’école ont continué de faire face en organisant en toutes circonstances la continuité des enseignements. Si notre pays a été l’un de ceux qui ont le plus maintenu leurs écoles ouvertes – et nous pouvons en être fiers –, nous le devons en immense partie aux directeurs et aux directrices d’école.

Cette proposition de loi répond à une attente extrêmement forte du terrain : les directeurs et directrices d’école souhaitent que leur rôle soit reconnu ; ils demandent davantage de liberté, afin de faire face à la diversité des situations qui se présentent au quotidien.

Elle s’inscrit dans la droite ligne de ce que nous avons fait jusqu’ici et porte l’ambition de conforter et de sécuriser l’emploi de directrice ou directeur d’école. Elle pour objet de consacrer, sinon de renforcer, cette fonction et son autonomie, ainsi que l’accompagnement matériel et humain auquel les directeurs et directrices d’école pourront prétendre.

Il était nécessaire de reconnaître dans la loi la mission qui est la leur, leurs fonctions de stimulation, de coordination, d’encouragement et d’harmonisation des initiatives de l’ensemble de l’équipe pédagogique. Reconnaître leur fonction, c’est leur permettre de mieux promouvoir le projet d’école – je sais combien vous êtes attachés, mesdames, messieurs les sénateurs, à ce point extrêmement important – auprès des collectivités et des parents d’élèves, mais aussi de la hiérarchie éducative.

Il nous faudra, bien sûr, aller plus loin dans l’aide que nous leur devons, comme l’a rappelé Mme la sénatrice, notamment, au-delà de ce texte, en leur fournissant tous les outils dont ils ont besoin.

Ce texte représente indéniablement, pour l’école, une marche décisive, une étape où l’on construit.

Mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, je veux saluer le travail que vous avez réalisé depuis le début de l’examen de ce texte. Comme souvent, vous avez su l’enrichir, trouvant un équilibre entre la volonté unanime d’avancer sur cet enjeu absolument majeur, conformément aux attentes des acteurs de terrain, et les craintes que vous avez exprimées.

Au nom de Jean-Michel Blanquer, je me félicite que, sur un sujet aussi important qui touche à l’une des fonctions les plus essentielles de l’école – c’est aussi, partant, la République qui est renforcée –, un compromis ait été trouvé. Nous envoyons ainsi un signal fort aux directrices et aux directeurs qui éduquent nos enfants, et nous regardent aujourd’hui.

Je veux enfin saluer l’important travail parlementaire, nourri par vos réflexions, qui est à l’origine de ce texte.

Cette proposition de loi est une avancée majeure. Elle vient compléter l’action résolue que nous avons menée au cours des quatre dernières années en faveur du premier degré, en plaçant au cœur de ce bel édifice un homme ou une femme, le directeur ou la directrice d’école, conforté dans son rôle et renforcé dans sa fonction, pour nos élèves et pour leurs familles.

Je me joins à Mme la rapporteure pour vous inviter, mesdames les sénatrices, messieurs les sénateurs, à voter ce texte, sur lequel j’espère l’unanimité.

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

Je rappelle que, en application de l’article 42, alinéa 12, du règlement, aucun amendement n’est recevable, sauf accord du Gouvernement ; en outre, le Sénat étant appelé à se prononcer avant l’Assemblée nationale, il statue sur les éventuels amendements puis, par un seul vote, sur l’ensemble du texte.

En conséquence, le vote sur les articles sera réservé.

Je donne lecture du texte élaboré par la commission mixte paritaire.

proposition de loi créant la fonction de directrice ou de directeur d’école

Article 1^er

L’article L. 411-1 du code de l’éducation est ainsi modifié :

1° AA À la première phrase, après le mot : « directeur », sont insérés les mots : « ou chargé d’école » ;

1° A À la même première phrase, les mots : « ou élémentaire » sont remplacés par les mots : « , élémentaire ou primaire » ;

1° B La deuxième phrase est supprimée ;

1° Après le mot : « éducative », la fin de la troisième phrase est ainsi rédigée : « , entérine les décisions qui y sont prises et les met en œuvre. » ;

2° Après la même troisième phrase, sont insérées trois phrases ainsi rédigées : « Il organise les débats sur les questions relatives à la vie scolaire. Il bénéficie d’une délégation de compétences de l’autorité académique pour le bon fonctionnement de l’école qu’il dirige. Il dispose d’une autorité fonctionnelle dans le cadre des missions qui lui sont confiées. »

Article 2

L’article L. 411-2 du code de l’éducation est ainsi rétabli :

« Art. L. 411-2. – I. – Le directeur d’école maternelle, élémentaire ou primaire dispose d’un emploi de direction.

« II. – Les enseignants nommés à l’emploi de directeur d’école bénéficient d’une indemnité de direction spécifique fixée par décret ainsi que, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, d’un avancement accéléré au sein de leur corps.

« III. – Le directeur d’école est nommé parmi les personnes inscrites sur une liste d’aptitude établie dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État. Ne peuvent être inscrits sur cette liste d’aptitude que les instituteurs et professeurs des écoles justifiant de trois années d’exercice dans ces fonctions ou justifiant d’une année minimum d’exercice de la fonction de directeur d’école et ayant suivi une formation à la fonction de directeur d’école. Une formation certifiante est nécessaire pour prendre la direction d’une école dont le directeur bénéficie d’une décharge complète d’enseignement.

« Les professeurs des écoles et les instituteurs figurant sur la liste d’aptitude ainsi que les directeurs en poste à la date de publication de la loi n° … du … créant la fonction de directrice ou de directeur d’école y demeurent inscrits.

« Dans le cas d’emplois de directeurs d’école vacants, des instituteurs et professeurs des écoles non-inscrits sur la liste d’aptitude peuvent être nommés à leur demande dans des conditions définies par décret. Ils bénéficient d’une formation à la fonction de directeur d’école dans les meilleurs délais.

« III bis. – Le directeur d’école propose à l’inspecteur de l’éducation nationale, en prenant en compte les orientations de la politique nationale et après consultation du conseil des maîtres, des actions de formation spécifiques à son école.

« IV. – Le directeur d’école bénéficie d’une décharge totale ou partielle d’enseignement. Cette décharge est déterminée en fonction du nombre de classes et des spécificités de l’école, dans des conditions, fixées par décret en Conseil d’État, qui lui permettent de remplir de manière effective l’ensemble de ses fonctions.

« Avant le 30 juin de chaque année, lors d’une réunion du conseil départemental de l’Éducation nationale, l’autorité compétente en matière d’éducation rend compte de l’utilisation effective lors de l’année scolaire en cours des décharges d’enseignement et de leurs motifs pour exercice de l’emploi de direction des écoles maternelles et élémentaires.

« Le directeur participe à l’encadrement du système éducatif. Il peut être chargé de missions de formation ou de coordination. L’ensemble de ces missions est défini à la suite d’un dialogue tenu tous les deux ans avec l’inspection académique.

« V. – Le directeur administre l’école et en pilote le projet pédagogique. Il est membre de droit du conseil école-collège mentionné à l’article L. 401-4. Il ne participe pas aux activités pédagogiques complémentaires de son école, sauf s’il est volontaire.

« V bis. – Une offre de formation destinée aux directeurs d’école leur est proposée régulièrement tout au long de leur carrière et obligatoirement tous les cinq ans.

« L’ensemble des missions associées à l’emploi de direction d’une école fait partie de la formation initiale des professeurs des écoles.

« VI. – Un décret en Conseil d’État fixe les responsabilités des directeurs d’école maternelle, élémentaire ou primaire ainsi que les modalités d’évaluation spécifique de la fonction.

« VII. – Le directeur d’école dispose des outils numériques nécessaires à sa fonction. »

Article 2 bis

Lorsque la taille ou les spécificités de l’école le justifient, l’État met à la disposition des directeurs d’école les moyens permettant de garantir l’assistance administrative et matérielle de ces derniers.

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M. le président. Sur le texte élaboré par la commission mixte paritaire, je ne suis saisi d’aucun amendement.

Vote sur l’ensemble

M. le président. Avant de mettre aux voix l’ensemble de la proposition de loi dans la rédaction résultant du texte élaboré par la commission mixte paritaire, je vais donner la parole, pour explication de vote, à un représentant par groupe.

La parole est à Mme Marie-Pierre Monier, pour le groupe Socialiste, Écologiste et Républicain.

Mme Marie-Pierre Monier. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, le monde de l’éducation nationale est ébranlé par des lames de fond. Si celles-ci ont été mises en lumière par la crise sanitaire, elles lui sont en réalité bien antérieures ; en témoignent les démissions au sein du corps enseignant, de plus en plus nombreuses chaque année.

Les directeurs et directrices d’école comptent au nombre des figures de proue de cette institution : ils et elles subissent donc fortement les secousses qui l’affectent, et sont confrontés, dans l’exercice de leurs missions, à des difficultés spécifiques. Ces difficultés, nous ne pouvons feindre de les ignorer, car elles sont connues de longue date : manque d’aide administrative et matérielle, de formation, de temps de décharge pour concilier missions d’enseignement et de direction. À cet égard, les espoirs que nourrissaient initialement les directeurs et directrices d’école étaient forts : espoir d’une reconnaissance dans les mots, mais aussi et surtout espoir d’améliorations concrètes, susceptibles de les soulager dans l’exercice quotidien de leurs tâches. La copie qui nous est rendue aujourd’hui, résultant des échanges entre nos deux chambres, n’est pas à la hauteur de l’enjeu.

Certes, cette proposition de loi comporte quelques avancées, et je tiens en la matière à souligner l’apport de la chambre haute, qui a notamment permis l’instauration d’un point annuel sur l’effectivité de l’utilisation des décharges ainsi que d’une obligation de proposer tous les cinq ans une offre de formation spécifique. Force est de constater néanmoins qu’elle n’apporte pas de réponses satisfaisantes sur deux points cruciaux : les décharges et l’aide administrative et matérielle apportée aux directeurs et aux directrices.

Sur ce deuxième point, la déception est d’autant plus grande que le Sénat s’était prononcé, à plusieurs reprises, à l’occasion des différentes lectures, en faveur d’une formule claire, consacrant les responsabilités de l’État en la matière. Nous, membres de la chambre des territoires, savions qu’il serait peu judicieux de charger les collectivités de nouvelles prérogatives.

Imaginez donc notre surprise, lors de la réunion de la commission mixte paritaire, quand nous avons découvert que la formulation retenue mentionne de nouveau aussi bien l’État que les collectivités, et ne fixe d’obligation pour aucun de ces acteurs. Nous voilà presque revenus à la rédaction de l’Assemblée nationale, dont les travers avaient pourtant été dénoncés avec force sur toutes les travées de notre hémicycle ! Ne nous y trompons pas, l’article 2 bis tel qu’il est formulé aujourd’hui, témoignant d’un refus de trancher, ne résout strictement rien.

La version finale du texte persiste, par ailleurs, à élargir le champ des missions des directeurs et directrices en leur confiant un rôle de formation, alors même que le constat de leur surcharge de travail était unanimement partagé par toutes et par tous.

Enfin et surtout, une ligne rouge est franchie via l’introduction d’une notion mal définie, celle de l’autorité fonctionnelle, qui s’est imposée malgré nous, au fil de nos débats, comme la bonne réponse au mal-être éprouvé par les directrices et les directeurs. S’il nous a été dit et répété que cette autorité fonctionnelle n’était pas synonyme d’autorité hiérarchique, l’ambiguïté demeure en raison, en particulier, du refus d’énoncer clairement cette précision dans le texte.

Cette évolution, introduite par la majorité sénatoriale avec le soutien du pouvoir exécutif, est d’autant plus surprenante qu’elle va à rebours des attentes des directeurs et directrices, qui souhaitent avant tout être soulagés de façon très concrète dans l’exercice de leurs missions, et non assumer un rôle d’autorité auprès de leurs pairs enseignants. Elle fragilise le fonctionnement collectif de l’école primaire républicaine tel qu’il fut imaginé par Jules Ferry, dont la clef de voûte était jusqu’à présent le conseil des maîtres.

Cette notion d’autorité fonctionnelle résonne de façon d’autant plus inquiétante qu’en septembre dernier, à Marseille, le Président de la République nous exposait sa vision libérale de l’école et du rôle des directeurs et directrices, clairement inspirée du monde de l’entreprise et à mille lieues de notre conception de l’école républicaine, indissociable de la fonction publique.

Vous l’aurez compris, notre groupe ne votera pas en faveur de cette proposition. J’aurais souhaité conclure mon propos en nous appelant collectivement à profiter de l’examen du projet de loi de finances pour débloquer des moyens supplémentaires, à la mesure de leurs besoins, pour les directeurs et directrices d’école ainsi que, plus généralement, pour notre école, mais nous n’en aurons malheureusement pas l’occasion. (M. Jean-Michel Houllegatte applaudit.)

M. le président. La parole est à Mme Nadège Havet, pour le groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants.

Mme Nadège Havet. Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous arrivons ce matin au terme de la navette parlementaire : une fin heureuse, donc, puisqu’un accord a été trouvé entre l’Assemblée nationale et le Sénat en commission mixte paritaire.

Je le disais hier soir, lors de la discussion générale sur la proposition de loi organique relative à la modernisation de la gestion des finances publiques : là où il y a une volonté de débat, il y a un chemin vers le compromis. Dans cette période budgétaire, qui s’avère chaotique au Sénat – et c’est un euphémisme –, cette idée prend, je le crois, tout son sens.

Je félicite de nouveau Cécile Rilhac, notre collègue députée, comme je l’avais fait en première lecture, pour avoir été à l’initiative de ce texte, pour l’avoir défendu avec conviction et accompagné jusqu’au bout.

Une fois adoptées, ces mesures dont nous discutons rendront possibles des avancées significatives en faveur des directrices et directeurs d’école. Elles amélioreront la reconnaissance de leur rôle. Elles fixeront un cadre juridique bienvenu, permettant de conforter leur légitimité et leurs actions.

Cet accord, nous leur devions. Pourquoi ? Parce que ces dispositions seront le vecteur d’une amélioration de leurs conditions de travail, lesquelles sont difficiles, particulièrement depuis qu’a commencé la crise sanitaire, voilà maintenant un an et demi. Je veux saluer ici leur engagement. Mme la secrétaire d’État l’a rappelé, la France est un des pays qui ont le plus laissé leurs écoles ouvertes. C’est bien entendu aussi aux directrices et aux directeurs que nous le devons.

Demain – c’est un ajout du Sénat –, l’autorité fonctionnelle permettra aux directrices et aux directeurs d’assurer le bon fonctionnement de leur école en renforçant leur pouvoir d’initiative et de décision. Je le précise, car en la matière la caricature est toujours possible : il s’agit d’une autorité fonctionnelle et non hiérarchique.

Demain, grâce à une meilleure articulation des missions, les temps de décharge seront plus effectifs. En effet, le texte prévoit que ces indispensables décharges soient déterminées en fonction du nombre de classes et des spécificités de l’école.

Demain, un cadre juridique spécifique explicitera les conditions applicables à la nomination des directrices et directeurs d’école, ainsi qu’à leur formation et à l’exercice de leur fonction.

Enfin, pour ce qui est du financement de l’aide administrative et financière accordée aux directrices et directeurs d’école, objet de l’article 2 bis, qui constituait le point de désaccord majeur entre nos deux chambres, la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire est équilibrée.

L’État et les communes restent chacun dans leur champ de compétences respectif : les communes et leurs groupements peuvent mettre des moyens matériels à disposition des directeurs d’école, tandis que l’État peut leur fournir une assistance administrative. Cette rédaction n’impliquera donc pas de transfert de charges de l’État vers le bloc communal ; nous pouvons nous en féliciter.

Pour toutes ces raisons, notre groupe, qui s’était abstenu en seconde lecture, votera ce texte.

En conclusion, je voudrais évoquer le budget de l’éducation nationale. Premier poste du budget de l’État, il a été porté, dans le projet de loi de finances pour 2022, à 56,5 milliards d’euros, soit une hausse de 1,7 milliard d’euros.

Cette augmentation inclut notamment les près de 700 millions d’euros promis voilà quelques mois par Jean-Michel Blanquer pour revaloriser les salaires des enseignants. L’enveloppe consacrée à l’enseignement scolaire couvre notamment la pérennisation des primes versées au titre de la direction d’école et aux chefs d’établissement.

Je remercie nos collègues députés de faire – seuls, cette fois – ce travail budgétaire ; nous regrettons fort de ne pouvoir, ici, exercer pleinement notre mandat.

M. le président. La parole est à Mme Colette Mélot, pour le groupe Les Indépendants – République et Territoires.