M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet.
Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, inscrite en huitième position dans ce débat qui ne pose aucun problème, je n’utiliserai pas la totalité de mon temps de parole.
Je tiens toutefois à remercier Mme Françoise Gatel, dont la perspicacité a encore frappé.
Notre groupe soutient naturellement ce texte, qui répond à un problème ponctuel. Le constat est partagé par l’Assemblée nationale et le Gouvernement.
Madame la ministre, vous pouvez le constater, la vigilance de la délégation aux collectivités territoriales du Sénat permet de régler des problèmes qui peuvent paraître insignifiants, sauf pour les gens qui sont directement concernés !
Je n’ai rien d’autre à ajouter, sinon qu’il faut écouter le Sénat. Le principe des niches parlementaires est d’autant plus important qu’il apporte des solutions à ceux qui en ont besoin. (Mme Françoise Férat et M. Charles Guené applaudissent.)
M. le président. La parole est à Mme Laure Darcos. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
Mme Laure Darcos. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui la proposition de loi tendant à garantir la continuité de la représentation des communes au sein des conseils communautaires, présentée par notre collègue Françoise Gatel, présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.
Je tiens à saluer son initiative, particulièrement judicieuse, ainsi que le travail de notre collègue rapporteure Nadine Bellurot.
Comme vous le savez, la loi du 17 mai 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires a prévu que, pour les communes de plus de 1 000 habitants, la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire soit composée alternativement de candidats de chaque sexe.
Ce texte a contribué à améliorer la féminisation de la vie politique locale, ce dont nous nous réjouissons. Grâce aux lois adoptées depuis plus de vingt ans, l’engagement des femmes a considérablement progressé dans les assemblées élues des collectivités territoriales, même si nous pouvons déplorer que la parité réelle ne soit toujours pas atteinte.
La part des femmes dans les conseils municipaux s’élève à ce jour à 48,5 %. La composition des organes délibérants et des exécutifs des intercommunalités reste en revanche imparfaite et les EPCI représentent sans aucun doute une zone blanche de la parité.
Ainsi que le relevait, en 2020, le Haut Conseil à l’égalité entre les femmes et les hommes, dans les conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre, la part des femmes a certes augmenté de 5 points, celle des vice-présidentes de 5,6 points et celle des présidentes de 2 points. Toutefois, en valeur absolue, cette part n’atteint respectivement que 36 %, 25,6 % et 11 % de la composition générale de ces instances.
Bien entendu, il ne saurait être question de mettre en cause ces avancées, dont la portée est loin d’être symbolique, puisqu’elle favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives.
Telle n’est d’ailleurs pas l’intention de Françoise Gatel, auteure de la proposition de loi. Pour autant, l’obligation de parité instituée par le législateur peut conduire à des situations incongrues qui n’avaient pas été identifiées à l’origine et que le texte examiné aujourd’hui a pour objectif de corriger.
L’impossibilité de remplacer une conseillère ou un conseiller communautaire démissionnaire par un élu de même sexe n’est pas sans conséquence, puisqu’elle peut rendre le siège vacant pendant toute la durée d’un mandat.
Pour les communes concernées, une telle situation est susceptible de créer un effet d’éviction du pouvoir intercommunal, d’autant plus préjudiciable que nous connaissons tous ici l’étendue des compétences acquises au fil du temps par les EPCI.
En outre, elle peut avoir pour effet de donner à la commune la plus importante de l’EPCI un poids et une représentation qui ne seraient démocratiquement pas justifiés, avec le risque de voir les décisions de l’intercommunalité entachées d’un défaut de légitimité.
Notre rapporteure signale le cas d’espèce que représente le recours gracieux formé en 2021 par le préfet de la Nièvre contre la délibération d’un conseil communautaire qui avait procédé au remplacement d’un conseiller démissionnaire de son mandat municipal par une conseillère municipale de sexe féminin, faute de candidats masculins.
La délibération contestée ne pouvait être que rapportée, puisque la désignation à laquelle elle procédait n’était pas conforme au droit en vigueur.
J’ajoute que, à l’avenir, nous pourrions être de plus en plus fréquemment confrontés à ce type de situations, en raison de l’augmentation constante des démissions d’élus locaux.
Mes chers collègues, nous ne devons pas ignorer la désaffection croissante des élus pour l’exercice d’un mandat qui s’avère, à bien des égards, difficile à assurer sur le temps long. Les maux sont connus : les élus assument toujours plus de responsabilités dans des conditions d’insécurité juridique et financière grandissante.
Tout le mérite de la proposition de loi de notre collègue Françoise Gatel est de tenir compte de cette réalité et de proposer une solution qui, sans porter atteinte à la règle de parité prévue par le code électoral, permet de ne laisser aucune commune sans représentant au sein d’un conseil communautaire.
Il est ainsi proposé d’inscrire dans le droit positif deux facultés subsidiaires de désignation d’un conseiller municipal en remplacement d’un élu démissionnaire.
La première consiste à pourvoir le siège par le premier conseiller municipal fléché de même liste et de sexe opposé ou, à défaut, par le premier conseiller municipal non fléché de même liste et de sexe opposé.
Une telle dérogation ne serait possible qu’à compter d’une année suivant la date d’installation du conseil municipal, afin d’éviter des stratégies électoralistes inopportunes visant à contourner le principe de parité.
Indéniablement, cette solution est de nature à répondre aux inquiétudes des élus locaux et de leurs associations représentatives, qui nous avaient alertés.
Elle est marquée du sceau du pragmatisme et ne porte pas atteinte au principe de parité, qui, je le rappelle, n’institue pas un droit ou une liberté que la Constitution garantit.
C’est la raison pour laquelle je voterai sans réserve, comme mon groupe, en faveur de la proposition de loi qui nous est soumise. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)
M. le président. La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion du texte de la commission.
proposition de loi tendant à garantir la continuité de la représentation des communes au sein des conseils communautaires
Avant l’article unique
M. le président. L’amendement n° 1 rectifié bis, présenté par M. Maurey, Mme Pluchet, MM. Sautarel, Canévet et Delahaye, Mme de La Provôté, M. Cigolotti, Mmes Sollogoub et Noël, MM. Guerriau et Laugier, Mme Vermeillet, M. Duffourg, Mme Demas, MM. J.P. Vogel et Chasseing, Mme Férat, MM. Hingray, Rietmann, Perrin, Mandelli et de Nicolaÿ, Mme Jacquemet, MM. Belin, Pellevat, B. Fournier, Laménie, Paccaud, Wattebled et Klinger, Mme Drexler et MM. Panunzi, Cadec, Menonville, Longeot, Levi et Le Nay, est ainsi libellé :
Avant l’article unique
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. – Le code électoral est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa de l’article L. 273-11 est ainsi modifié :
a) Au début, sont ajoutés les mots : « À compter de la première réunion suivant le renouvellement du conseil municipal, » ;
b) Après le mot : « sont », sont insérés les mots : « , sous réserve de l’article L. 273-12, » ;
2° L’article L. 273-12 est ainsi rédigé :
« Art. L. 273-12. – I. – En cas de cessation du mandat d’un conseiller communautaire pour toute autre cause que celle mentionnée au second alinéa de l’article L. 273-11, il est remplacé par un membre du conseil municipal désigné par celui-ci parmi les membres n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire dans les conditions prévues, selon les cas, aux II ou III du présent article.
« II. – Dans les communes qui ne disposent que d’un seul conseiller communautaire, le conseil municipal désigne, dès la première réunion suivant son renouvellement, un suppléant appelé à remplacer le conseiller communautaire pour l’application du I.
« Si un suppléant désigné cesse d’exercer son mandat municipal ou devient lui-même conseiller communautaire, le conseil municipal désigne un nouveau suppléant dès la première réunion suivant cet événement. Jusqu’à cette réunion, les fonctions de conseiller suppléant sont, pour l’application du dernier alinéa de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, exercées par le premier conseiller municipal dans l’ordre du tableau établi à la date à laquelle le suppléant désigné a définitivement cessé d’exercer ses fonctions au conseil municipal ou est devenu conseiller communautaire.
« III. – Dans les communes autres que celles mentionnées au II, le remplaçant du conseiller communautaire dont le siège est devenu vacant est désigné lors de la première réunion du conseil municipal suivant la date à laquelle cette vacance est devenue définitive. Jusqu’à cette réunion, l’élu dont le siège devient vacant est remplacé au conseil communautaire par le premier conseiller municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire dans l’ordre du tableau établi à la date où cette vacance devient définitive. »
II. – À la première phrase du dernier alinéa de l’article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales, la référence : « I » est remplacée par la référence : « II ».
III. – Le présent article est applicable à compter du premier renouvellement général des conseils municipaux suivant la publication de la présente loi.
La parole est à Mme Nadia Sollogoub.
Mme Nadia Sollogoub. Cet amendement de notre collègue Hervé Maurey vise à modifier les modalités de désignation des remplaçants des conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants.
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les conseillers communautaires sont désignés dans l’ordre du tableau du conseil municipal. Si l’application de cette règle paraît opportune en ce qu’elle garantit aux maires d’être le représentant de sa commune au sein de l’intercommunalité, les règles de remplacement du conseiller communautaire en cas de vacance définitive sont insatisfaisantes. Le code électoral prévoit ainsi que le conseiller municipal appelé à remplacer un conseiller communautaire est le premier membre du conseil municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire qui le suit dans l’ordre du tableau.
Or le maire et, plus largement, le conseil municipal peuvent souhaiter qu’un autre élu que celui désigné en application de cette règle puisse représenter la commune au sein de l’intercommunalité, et ce pour diverses raisons.
Il n’est pas non plus satisfaisant que le suppléant, qui a vocation à remplacer le titulaire en cas d’empêchement temporaire, soit désigné selon la même règle.
Dans les communes de moins de 1 000 habitants, avec un seul conseiller communautaire, le premier adjoint est ainsi obligatoirement suppléant du maire, sans possibilité de déroger à cette règle. Or, pour un certain nombre de raisons, notamment de disponibilité, il pourrait être souhaitable que cette fonction échoie à un autre membre du conseil municipal.
Ainsi cet amendement prévoit-il que le remplaçant puisse être désigné par le conseil municipal.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. Les conseillers communautaires des communes de moins de 1 000 habitants sont désormais désignés selon l’ordre du tableau du conseil municipal.
Cette règle, vous le savez, a été adoptée en 2013, par analogie avec le système du fléchage dans les communes de 1 000 habitants et plus, puisque, en dehors du maire et des adjoints, le rang des simples conseillers municipaux dans l’ordre du tableau dépend du nombre de suffrages qu’ils ont obtenus aux élections. Un lien est ainsi établi avec le suffrage universel. Il me paraît donc quelque peu dangereux de remettre en cause le tableau et ce lien.
C’est pourquoi il ne me semble pas opportun de revenir en arrière, au risque de fragiliser l’équilibre trouvé en 2013.
Par ailleurs, s’agissant de la suppléance, l’ordre du tableau du conseil municipal qui régit la désignation des conseillers communautaires titulaires doit également être respecté, dans la mesure où le conseiller suppléant a vocation à devenir le conseiller titulaire si celui-ci cesse d’exercer ses fonctions.
Enfin, je tiens à préciser que nous légiférons aujourd’hui, comme je l’ai rappelé dans mon intervention liminaire, sur une proposition de loi qui vise à éviter les situations de vacance durable d’un siège communautaire, ce qui est peu probable pour les communes de moins de 1 000 habitants disposant d’un seul siège au conseil communautaire. Par conséquent ce texte concerne les communes de plus de 1 000 habitants ayant plusieurs conseillers communautaires.
Vous visez donc un objectif qui n’est pas celui de la proposition de loi examinée aujourd’hui, ma chère collègue. Nous avons voulu la circonscrire à ces communes et nous ne souhaitons pas aller au-delà.
Pour ces raisons, j’émets un avis défavorable.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à Mme Nadia Sollogoub, pour explication de vote.
Mme Nadia Sollogoub. J’ai bien écouté vos explications, madame la rapporteure. Malgré tout, je demeure très favorable à l’amendement de M. Hervé Maurey.
Mme la ministre nous a demandé de porter une attention particulière aux situations particulières, j’ai pris bonne note de sa remarque…
Dans mon département, le maire d’une commune de moins de 1 000 habitants, gravement malade, a dû être hospitalisé pendant de longs mois. Son suppléant – c’est-à-dire le premier adjoint –, qui travaillait de nuit, n’a pu siéger à sa place : impossible pour lui de mettre en péril sa situation professionnelle. Pendant de longs mois, cette commune n’a donc pas été représentée au conseil communautaire.
Il y a là un véritable enjeu de continuité dans la représentation. Il importe de garantir à chaque commune qu’elle puisse participer effectivement et activement au fonctionnement de son EPCI.
Dans le cas que j’ai cité, le premier adjoint lui-même a demandé au conseil municipal de désigner quelqu’un d’autre pour représenter la commune au sein du conseil communautaire. Certaines situations demandent davantage de souplesse afin de garantir une représentation effective au sein du conseil communautaire.
M. le président. La parole est à M. Éric Kerrouche, pour explication de vote.
M. Éric Kerrouche. Je rejoins volontiers la démonstration de Mme la rapporteure : les perspectives ne sont pas les mêmes.
L’avantage du texte de Françoise Gatel est qu’il vise à résoudre une difficulté dont on sait qu’elle peut se manifester essentiellement dans les communes de plus de 1 000 habitants. La solution proposée est de bon sens.
Je comprends le raisonnement des auteurs de l’amendement n° 1 rectifié bis, mais l’ordre du tableau n’est pas indifférent dans les communes de moins de 1 000 habitants. Si la personne suivante sur la liste ne veut pas être désignée, il suffit qu’elle démissionne. Tant que l’on n’aura pas changé le mode de scrutin dans ces communes, il ne me semble pas adéquat de donner de la latitude alors que l’ordre du tableau a une importance démocratique particulière.
En tout état de cause, l’objectif n’est ici pas identique à celui de la proposition de loi : la solution trouvée par Françoise Gatel obéit à une logique palliative, alors que cet amendement vise à corriger les règles.
M. le président. La parole est à M. Guy Benarroche, pour explication de vote.
M. Guy Benarroche. Cet amendement constitue une perturbation, car il tend à remettre en cause les résultats d’un vote, et donc le suffrage universel, sous couvert d’accorder davantage de souplesse. Éric Kerrouche a raison, si le suppléant ne peut pas représenter sa commune, il lui suffit de démissionner. Nous nous opposerons donc à cet amendement.
M. le président. La parole est à Mme Cécile Cukierman, pour explication de vote.
Mme Cécile Cukierman. Il est toujours délicat de modifier le code électoral au détour d’un amendement. Soyons donc prudents.
J’entends les arguments avancés, mais il ne faudrait pas donner à penser que, à travers cette proposition de loi, nous aurions volontairement laissé de côté les communes rurales de moins de 1 000 habitants, car tel n’est pas le cas !
Ces dernières sont soumises, de fait, à des réalités totalement différentes. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, la désignation se fait en suivant l’ordre du tableau, sans obligation d’alternance de sexe. Allons jusqu’au bout du cas évoqué par Nadia Sollogoub : si la commune n’est plus en mesure de désigner un représentant au conseil communautaire, voire deux, cela signifie que plus de la moitié du conseil municipal a démissionné. Elle se trouve donc, de fait, dans une situation de démissions massives, avec une réélection anticipée de conseil municipal.
Je veux bien qu’un cas d’école vienne contredire la logique de mon raisonnement, mais la loi telle qu’elle est prévue ne pose normalement pas de problème aux communes de moins de 1 000 habitants. La question n’est pas de remettre en cause le principe de parité, mais la loi impose aux communes plus importantes d’autres règles et d’autres contraintes : scrutin de liste, alternance et respect des sexes. Le texte que nous examinons aujourd’hui tend à apporter une dérogation pour assouplir ces règles et permettre la continuité politique, ainsi que la représentation communale. Mais c’est uniquement parce que le cadre est tout autre.
En l’état, je ne voterai pas cet amendement, même si j’ai le souci des communes rurales de moins de 1 000 habitants. Elles ont effectivement leurs problématiques, mais ce n’est pas dans ce cadre-là qu’il convient de les traiter.
M. le président. La parole est à Mme Françoise Gatel, pour explication de vote.
Mme Françoise Gatel. Je comprends parfaitement la question soulevée par notre collègue Nadia Sollogoub, mais le contexte des communes de moins de 1 000 habitants est quelque peu différent.
Pour ces communes, qui n’ont souvent qu’un représentant, il est prévu de suivre au fur et à mesure des démissions l’ordre du tableau, sans obligation de parité. C’est toute la question selon moi. Sincèrement, cet amendement ne constitue pas la bonne arme ou le bon outil pour régler le problème. Le cadre de cette proposition de loi est très humble et étroit : elle ne vise que les communes de plus de 1 000 habitants qui, elles, peuvent se retrouver sans solution pendant cinq ans ou cinq ans et demi…
Cet amendement toucherait, comme Cécile Cukierman l’a souligné à juste titre, au code électoral, qui ne doit être modifié que prudemment et après en avoir mesuré l’impact, exactement comme pour la Constitution. (Mme Cécile Cukierman opine.)
J’entends les remarques de Nadia Sollogoub, mais il existe déjà des solutions. Voter cet amendement pourrait en revanche compromettre le règlement des gros problèmes – sans solution, eux – que rencontrent les communes de plus de 1 000 habitants…
Toutefois, pourquoi ne pas réfléchir à un sujet dont il est beaucoup question, à savoir la diminution du scrutin de liste en deçà du seuil de 1 000 habitants ? Cela vaudrait la peine d’en débattre, même si je vois que certains, qui remuent la tête horizontalement et non verticalement, ont des doutes…
Sincèrement, chère Nadia Sollogoub, vous pointez du doigt un problème, mais l’outil que vous proposez n’est pas le bon. Il risque au contraire de faire capoter la solution que nous essayons de mettre en place ici.
M. le président. La parole est à Mme la rapporteure.
Mme Nadine Bellurot, rapporteure. Comme l’a remarqué Françoise Gatel, même s’il existe des avis divergents, nous pourrions effectivement réfléchir au mode de scrutin dans les communes de moins de 1 000 habitants.
Pour répondre à la difficulté soulevée par Nadia Sollogoub, si le conseiller municipal appelé à remplacer le conseiller communautaire ne peut le suppléer, qu’il démissionne et l’on passera au suivant sur la liste !
Mme Nadia Sollogoub. Non, il ne le peut pas !
Mme Françoise Gatel. Si, il y a une solution !
M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 1 rectifié bis.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Article unique
Après le troisième alinéa de l’article L. 273-10 du code électoral, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Par dérogation au troisième alinéa du présent article, au terme de la première année suivant l’installation du conseil municipal de la commune concernée, lorsqu’il n’existe pas de conseiller municipal ou de conseiller d’arrondissement pouvant être désigné en application des deux premiers alinéas, le siège devenu vacant est pourvu par le premier candidat élu conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement suivant sur la liste des candidats aux sièges de conseiller communautaire sur laquelle le conseiller à remplacer a été élu, sans tenir compte de son sexe. Lorsqu’il n’y a plus de candidat élu conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement pouvant pourvoir le siège sur la liste des candidats au siège de conseiller communautaire, le siège est pourvu par le premier conseiller municipal ou conseiller d’arrondissement élu sur la liste correspondante des candidats aux sièges de conseiller municipal n’exerçant pas de mandat de conseiller communautaire, sans tenir compte de son sexe. »
M. le président. Sur l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi, je n’ai été saisi d’aucun amendement.
Vote sur l’ensemble
M. le président. Avant de mettre aux voix l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.
M. Jean-Pierre Sueur. J’aurais voulu pouvoir soutenir les excellents amendements présentés par mon collègue et ami Éric Kerrouche, malheureusement l’article 45 de la Constitution, tel que le Sénat l’applique, ne me l’a pas permis.
Madame la ministre, il serait très heureux que nous puissions avancer sur le sujet de la parité au sein des exécutifs intercommunautaires. Comme mon collègue l’a expliqué, le Sénat a voté une mesure pour modifier la loi en ce sens, qui n’a pas prospéré à l’Assemblée nationale, ce qui est regrettable.
La parité est maintenant considérée comme juste, nécessaire et pleinement légitime. Quel obstacle y aurait-il à la mettre en œuvre dans les exécutifs, puisque nous ne manquons pas d’élus des deux sexes dans la très grande majorité des métropoles, des communautés d’agglomération, voire des communautés de communes ? D’autant qu’une deuxième solution, qui a également été présentée en faveur de la parité, consisterait à ce que la composition de l’exécutif soit homothétique à celle de l’assemblée.
Madame la ministre, j’espère que vous soutiendrez notre démarche afin que nous puissions inscrire dans la loi cette avancée, très attendue par un certain nombre d’associations et d’élus. (Applaudissements sur les travées du groupe SER.)
M. le président. Je mets aux voix, dans le texte de la commission, l’article unique constituant l’ensemble de la proposition de loi tendant à garantir la continuité de la représentation des communes au sein des conseils communautaires.
(La proposition de loi est adoptée.)
M. le président. Mes chers collègues, l’ordre du jour de cet après-midi étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante-cinq, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de Mme Nathalie Delattre.)