Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
22 juin 2000
Politique étrangère et de sécurité commune
Politique étrangère et de sécurité commune
Audition de M. Javier Solana, Haut représentant de l'Union européenne pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (*)
Compte rendu sommaire
M. Javier Solana :
De plus en plus, l'avenir de l'Union européenne fait l'objet de débats riches et constructifs qui se tiennent notamment dans les enceintes parlementaires comme la vôtre. Et je m'en réjouis, car il est souhaitable que le projet européen soit accessible aux citoyens européens, qui sont directement concernés.
En effet, l'Union européenne représente la voie la plus efficace pour répondre aux défis de la globalisation et défendre les intérêts des citoyens européens dans le monde, dans le domaine politique et de sécurité comme dans le domaine économique. Pour assurer la défense de ses intérêts ainsi que des valeurs qui nous rassemblent, elle doit pouvoir disposer de toute la gamme des instruments - politiques, diplomatiques, économiques, militaires - indispensables à la gestion des crises - sachant que cela doit inclure aussi la capacité de recourir à la force, lorsque celle-ci constitue la réponse appropriée et après avoir exploré toute autre voie disponible.
Le recours à la force est certes le dernier recours dans la défense des intérêts vitaux de l'Union, mais l'instrument militaire est indispensable à une politique étrangère efficace et crédible. Il pourra également être utilisé pour des actions humanitaires et la prévention des conflits, notamment au service des Nations Unies.
Aussi, je voudrais concentrer mes propos sur cet aspect de la construction européenne, en soulignant en particulier les développements de la politique européenne de sécurité et de défense. Je serai heureux de répondre ensuite aux questions et remarques de cette assemblée.
L'acquis inestimable de l'intégration européenne, en tant que facteur de stabilité, ne saurait s'accorder d'une vision restrictive de la sécurité qui limiterait nos objectifs à nos seules frontières. Au contraire, l'Union doit agir en acteur global, au moins à l'échelle régionale dans l'immédiat, pour contribuer à la stabilité de son voisinage. A cette fin, elle doit pouvoir utiliser en temps utiles toute sa panoplie d'instruments pour promouvoir la coopération régionale, dans les Balkans par exemple, et agir comme catalyseur de paix et de prospérité sur la scène internationale.
1. Le rôle croissant de l'Union dans les Balkans
La crise des Balkans a constitué un révélateur des lacunes et insuffisances de l'Union, et l'a encouragée à repenser son rôle dans la région et à renforcer sa dimension de sécurité et de défense.
Le rôle de l'Union a évolué en trois temps dans cette région. Elle n'avait qu'un rôle d'accompagnement au début des années 90, l'essentiel des travaux étant conduits au sein du groupe de contact. Au début de la crise du Kosovo, l'Union a montré des progrès car elle a pu se prononcer et agir comme un acteur politique, mais sans moyens militaires. Désormais, sur la base d'une prise de conscience de ses insuffisances, l'Union a décidé de se doter enfin des attributs lui permettant d'être un acteur complet.
Par ailleurs, le sommet de Lisbonne a mis en lumière le sentiment répandu selon lequel l'Union européenne doit améliorer à la fois la coordination et la visibilité de son action dans les Balkans. Dans ce contexte, j'ai été chargé par le Conseil européen de m'atteler à cette tâche, en étroite association avec la Commission. Les résultats des démarches entreprises ces trois derniers mois ont été présentés il y a quelques jours au sommet de Feira dans un rapport que j'ai soumis avec la Commission aux chefs d'Etat et de gouvernement. Je ne rentrerai pas dans le détail de son contenu, mais je voudrais souligner deux points particuliers.
D'abord, nous avons mis en lumière de façon explicite l'extension de l'engagement de l'Union dans les Balkans, et il ne saurait être mis en cause. Ensuite, nous avons développé des actions au service d'une approche complète et stratégique dans toute la région. La résistance de Belgrade à procéder aux changements politiques nécessaires reste le principal obstacle à la réalisation de cet objectif A cet égard, les chefs d'Etat et de gouvernement ont agréé à Feira, en particulier, la proposition consistant à préparer l'avènement d'une Serbie démocratique à travers la l'élaboration d'un programme détaillé de transition économique.
Par ailleurs, le Conseil européen de Feira a souligné l'importance d'une coopération intensifiée en matière d'affaires intérieures et de justice, qui est un élément clé de la stabilité dans les Balkans. Il m'a chargé de travailler dans cette direction.
Enfin, les chefs d'Etat et de gouvernement ont approuvé à Feira la proposition du Président Jacques Chirac, que j'appuie, d'organiser à l'automne un sommet de l'Union européenne associant les responsables politiques des pays des Balkans occidentaux.
2. La capacité renforcée de l'Union en matière de gestion des crises : les développements de la PESD
Les crises qui surviennent dans le monde, les drames humanitaires et les conflits nous affectent tous, et les opinions publiques européennes attendent que nous y apportions des réponses. C'est du reste ce qu'exige le respect des valeurs et idéaux de l'Union européenne. Bien évidemment, la réponse aux attentes des opinions publiques européennes et la défense des valeurs et idéaux de l'Union ne peuvent se concevoir en dehors d'une expression démocratique forte, exprimée tant dans les enceintes parlementaires européennes appropriées, que dans les enceintes nationales, lorsqu'il s'agit, notamment, d'assurer une légitimité spécifique à l'envoi de troupes par les Etats membres. Le contrôle démocratique est aussi important pour bâtir le consensus national et européen en faveur de budgets de défense adéquats.
Il est temps pour l'Union européenne de prendre ses responsabilités d'acteur politique global. En oeuvrant à la réduction des tensions internationales et à la prévention des conflits, elle sera en mesure de contribuer de façon significative à la paix et à la sécurité internationales. La politique étrangère de l'Union fut longtemps déclaratoire ; elle doit maintenant reposer sur les moyens et capacités nécessaires, tant civils que militaires.
Il est satisfaisant et encourageant de constater à cet égard la détermination de l'actuelle génération de leaders politiques à doter l'UE d'une politique étrangère effective et efficace. Elle doit pour cela acquérir une dimension de sécurité et de défense, que le sommet d'Helsinki a consacré en fixant des objectifs de capacités militaires et en dotant l'Union européenne d'organes politiques et militaires intérimaires ayant vocation à gérer des crises (le Comité politique et de sécurité et le Comité militaire).
Le Conseil européen de Feira qui s'est tenu cette semaine a conclu six mois d'un travail intensif au service de ces objectifs, et marque ainsi une étape importante vers l'émergence d'une véritable dimension de sécurité et de défense au sein de l'Union.
Concernant les aspects militaires, l'élaboration de l'objectif global et des objectifs de capacités collectives définis à Helsinki, qui constituent la substance de la politique européenne de sécurité et de défense, a déjà fait l'objet de progrès significatifs. Il faut à présent que les Quinze poursuivent résolument ce processus d'inventaire détaillé des capacités nécessaires, afin d'être en mesure de présenter des engagements crédibles à la conférence ministérielle d'engagement de capacités de novembre prochain. Je souligne que le succès de cette démarche repose en partie sur la volonté politique de chaque gouvernement, auquel il appartiendra de convaincre son opinion publique de la nécessité de tirer les conséquences nationales des engagements pris en commun.
Dans ce contexte de renforcement des capacités militaires européennes, il faut se féliciter des récentes décisions d'acquisition et de restructuration qui confirment la détermination des Etats membres à traduire leurs engagements en actes concrets. En effet, l'annonce des autorités britanniques, françaises et allemandes de leur intention d'acquérir 150 avions de transport A400 d'Airbus est à la fois un signal fort de leur soutien à l'Europe de la défense, et de leur attachement à l'existence d'une base industrielle de défense européenne. Pour être parfaitement crédible, la politique de sécurité et de défense de l'Union doit pouvoir s'appuyer en toutes circonstances sur une capacité autonome d'approvisionnement en matière d'armements.
La mise en place d'organes politiques et militaires permanents revêt elle aussi toute son importance. Aussi, le dispositif intérimaire (Comité politique et de sécurité et Comité militaire) doit-il à présent être consolidé pour offrir à l'Union une capacité opérationnelle de gestion des crises.
Le sommet de Feira a consacré le principe selon lequel l'Union doit conserver la maîtrise d'oeuvre du processus, afin de pouvoir éventuellement apporter sa contribution à la paix et à la sécurité. La capacité de décider et d'agir, de manière autonome, a du sens précisément parce qu'elle se fonde sur la perception d'intérêts communs immédiats et globaux. Il est acquis que ceux-ci soient gérés au quotidien par l'Union dans plusieurs domaines, par exemple dans les négociations de l'OMC à Seattle ou dans la gestion de la politique agricole commune ou de la pêche. Le nouveau volet d'activité représenté par la politique européenne de sécurité et de défense est rendu nécessaire (et sa réalisation possible) par un sentiment comparable d'appartenance commune, suscitée par l'existence de tels intérêts communs stratégiques. On peut regretter d'ailleurs qu'il ait été jusqu'ici peu perceptible par le citoyen européen, en raison notamment du manque de visibilité de l'action de l'Union.
3. Les relations de l'Union avec l'OTAN et les pays tiers
Dans ce contexte, je voudrais souligner que la démarche de l'Union européenne n'est ni fermée ni repliée sur elle-même. Les principes agréés à Feira sur l'organisation des relations entre l'Union et l'OTAN d'une part, entre l'Union et les pays tiers d'autre part, en témoignent.
L'Union européenne dispose désormais d'un cadre pour renforcer ses relations avec l'OTAN en matière de gestion militaire des crises, sur un pied d'égalité et sur des sujets qui seront examinés dans le cadre de quatre groupes de travail : les questions de sécurité, la définition des objectifs de capacités, l'accès aux moyens et capacités de l'OTAN, et la mise au point d'arrangements permanents.
Par ailleurs, ce dispositif fait une place aux pays tiers, qui ont suivi étroitement les progrès réalisés par l'Union européenne. Je suis convaincu que les arrangements adoptés à Feira établissent un bon équilibre entre la préservation de l'autonomie de l'Union et la possibilité d'impliquer les pays tiers concernés - Alliés de l'OTAN non-membres de l'Union et pays candidats à l'adhésion (s'ils le souhaitent).
Une structure élargie permettra le dialogue, la consultation et la coopération entre ces pays et l'Union européenne. En outre, il est prévu que l'Union puisse établir des échanges particuliers avec les six Européens membres de l'OTAN n'appartenant pas à l'Union. Par ailleurs, des contributions additionnelles des Etats non-membres de l'Union pourront être prises en compte à l'occasion de la conférence d'engagements de capacités
Les aspects civils n'ont pas pour autant été négligés. Ils font partie en effet de la capacité de l'Union à contribuer à la résolution des crises. A cet égard, l'établissement du Comité pour les aspects civils de la gestion des crises et l'étude sur la définition d'objectifs concrets en matière de police constituent de vrais progrès en la matière.
4. Les travaux du prochain semestre sous présidence française
Les bases d'organisation de l'Europe de la sécurité et de la défense sont désormais suffisamment solides pour s'engager dorénavant dans des activités plus concrètes. La présidence portugaise a largement engagé l'Union dans la voie de la mise en oeuvre des objectifs de capacités fixés à Helsinki. La mise en place des capacités opérationnelles militaires et des structures permanentes marquera l'entrée de la politique européenne de sécurité et de défense dans sa phase opérationnelle.
Cela suppose plusieurs évolutions d'ici le sommet de Nice. Sur un plan interne, les structures permanentes doivent avoir trouvé leur forme définitive (Comité politique et de sécurité, le Comité militaire et l'Etat major de l'Union européenne), et leur articulation ainsi que les procédures réglant leur fonctionnement doivent avoir été agréés. Avec l'OTAN, un certain nombre d'arrangements devront être conclus, notamment sur la sécurité, sur l'accès aux moyens et capacités de l'Alliance atlantique, et sur les modalités de consultation qui devront présider aux relations entre l'Union et l'OTAN dans la phase définitive.
Mettre en oeuvre ce programme résultant de Helsinki et de Feira représente une tâche historique pour la présidence française. Ce sera du reste le véritable test du sérieux de l'engagement européen.
J'ai confiance dans la détermination de la présidence française à conduire avec succès les travaux des étapes suivantes. Dans son discours devant le comité des présidents de l'Assemblée parlementaire de l'UEO et les auditeurs de l'IHEDN, le président de la République française a présenté récemment quelques orientations auxquelles j'apporterai mon soutien et mon concours.
5. L'élargissement dans l'approfondissement
Le renforcement de la politique étrangère de l'Union européenne doit prendre en compte la perspective d'une Europe à 28. L'Union doit donc viser dès aujourd'hui des objectifs qui lui permettront de contribuer à la paix et à la sécurité d'un espace élargi correspondant à la réunification politique et institutionnelle de l'Europe autrefois divisée. L'Union européenne a un devoir permanent de solidarité, qui s'exerce notamment envers ses voisin d'Europe centrale et orientale dans le cadre de l'élargissement. Elle y trouve d'ailleurs son intérêt par la stabilité que cette solidarité lui procure.
A l'évidence, cette perspective rend nécessaire des évolutions institutionnelles au sein du cadre de l'Union pour le doter d'un mécanisme souple et efficace permettant de poursuivre l'intégration européenne.
Le Conseil européen de Feira s'est d'ailleurs prononcé dans ce sens en considérant que les travaux de la CIG devraient aussi couvrir les dispositions de la coopération renforcée qui ont été introduites dans le traité d'Amsterdam.
Il est de plus en plus admis en effet que ce mécanisme représente une voie privilégiée d'efficacité et de solidarité accrues. Il s'agirait en effet de permettre à un groupe d'Etats d'aller plus vite et plus loin dans certains domaines, sans que cette forme " d'avant-garde " ne soit fermée aux autres membres qui voudraient à leur tour rejoindre les initiatives ainsi engagées. En effet, si l'Europe ne saurait apparaître comme une forteresse vis-à-vis de l'extérieur, elle ne doit pas non plus constituer en son sein des forteresses exclusives l'une de l'autre.
L'élargissement dans l'approfondissement constitue un défi majeur pour l'Europe, pour des raisons politiques, économiques et morales :
- pour des raisons politiques et économiques d'abord, puisque l'UE doit continuer de s'affirmer comme un acteur global, de plus en plus efficace, au nom d'un espace plus vaste et plus diversifié mais réuni par des réseaux de solidarité plus denses ;
- pour des raisons morales ensuite, puisqu'il s'agit de réunir sous un même toit les peuples d'Europe rassemblés par des valeurs communes. Les travaux en cours sur le projet de Charte des Droits fondamentaux de l'Union doivent aussi être conçus et perçus dans cette perspective.
Je terminerai en soulignant que la perspective d'une Europe élargie impose de renforcer les relations avec nos voisins, la Russie et l'Ukraine en particulier. La première, car elle est un acteur mondial qu'il convient d'accompagner dans la reprise en main de son économie et de son appareil législatif et réglementaire, dans l'affirmation de sa société civile pour qu'il soit de nouveau en pleine mesure d'apporter sa contribution à la stabilité et à l'équilibre internationaux.
Par ailleurs, l'élargissement de l'Union à des pays qui entretiennent traditionnellement des relations économiques et commerciales denses avec la Russie, ainsi que l'émergence d'une politique européenne de sécurité et de défense, ne manqueront pas de créer pour Bruxelles des opportunités de devenir un interlocuteur plus systématique de Moscou principalement, mais également de Kiev. La Russie se montre très intéressée par les efforts que déploie l'Europe en faveur de la PESD, et il pourrait être envisagé, bien entendu selon des modalités et mécanismes spécifiques qu'il faudra définir le moment venu, sa participation à certaines interventions de gestion de crise. Il ne faut pas oublier que des troupes russes participent en ce moment aux opérations en cours au Kosovo et en Bosnie.
M. Hubert Haenel :
J'ai quatre questions à vous poser. Trois questions concernent l'aspect institutionnel de la politique étrangère et de sécurité commune. La dernière porte sur la force de police, dont la création a été décidée au Conseil européen de Feira, les 19 et 20 juin.
1. Le membre de la Commission européenne chargé des relations extérieures, M. Patten, a été entendu la semaine dernière par la commission des Affaires étrangères et par la délégation pour l'Union européenne de l'Assemblée nationale.
Il a décrit la répartition des rôles entre lui et vous de la manière suivante :
" M. Solana a la responsabilité de la définition de la PESC et moi-même, je détiens les outils de cette politique ".
Est-ce que cette description vous paraît exacte ?
Et est-ce qu'une telle répartition des rôles permet de mener une politique efficace ?
2. Le Sénat a été saisi par le Gouvernement français d'une proposition de règlement portant création d'un dispositif de réaction rapide pour les situations de crise.
D'après cette proposition, qui a été élaborée par la Commission, les interventions destinées à répondre à des situations de crise seraient arrêtées par la Commission européenne qui serait seulement assistée par un comité de représentants des Etats membres.
Il semble même qu'il ne vous soit accordé aucun rôle dans le fonctionnement de ce dispositif.
Que pensez-vous de ce texte que la Commission a présenté au Conseil il y a environ un mois ?
Vous paraît-il normal, dans la structure relevant des traités, que la Commission joue un tel rôle ?
3. Il semble que le comité militaire, qui succédera à ce que l'on appelle aujourd'hui l'organe militaire intérimaire, soit appelé à bénéficier d'une présidence fixe.
Dès lors, est-ce qu'il ne paraît pas indispensable que le comité politique et de sécurité, le COPS, qui sera l'interlocuteur politique du comité militaire, bénéficie lui aussi d'une présidence durable ? Quel serait en effet le poids d'un président du COPS changeant tous les six mois face au président du comité militaire qui serait élu pour deux ou trois ans ?
4. Quelle sera la mission dévolue à la force de police pour des missions internationales, dont la création a été décidée au sommet de Feira ?
M. Aymeri de Montesquiou :
Ma première question concerne le cadre dans lequel pourrait s'exercer l'activité de coordination du Haut Représentant pour la PESC. En particulier, je souhaiterais savoir dans quelle mesure il serait possible, en premier lieu, de favoriser l'harmonisation de l'action des Etats membres dans le domaine de la défense, en second lieu, d'impliquer les pays neutres, et enfin, de renforcer l'efficacité de la défense européenne ?
Je voudrais, par ailleurs, que vous nous apportiez des précisions sur le champ géographique d'intervention de l'Union européenne en matière de gestion des crises.
Je souhaiterais, également, connaître votre opinion sur les conditions dans lesquelles les efforts d'équipement de la France, en particulier dans le domaine aéronaval, pourraient être, éventuellement complétés par ses partenaires européens.
Enfin, que pensez-vous de la réaction négative de certains Etats candidats à l'égard des décisions arrêtées à Feira ?
M. Robert Del Picchia :
Ma question porte sur l'articulation entre le rôle de l'Europe de la défense, d'une part, et de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), d'autre part.
M. Hubert Durand-Chastel :
Il existe une multiplicité d'intervenants en matière de politique étrangère. Il y a les ministres des affaires étrangères des Quinze, le commissaire chargé des relations extérieures, le président de la Commission, et, enfin, le Haut Représentant pour la PESC. Serait-il possible de mieux coordonner l'action de l'Union européenne dans ce domaine ?
M. Paul Masson :
Quel crédit convient-il d'accorder aux rumeurs relatives à un désengagement américain au Kosovo ? Les deux candidats à l'élection présidentielle américaine se sont-ils exprimés sur cette question ?
Ne risque-t-il pas d'y avoir un déséquilibre entre les autorités civiles et militaires dans l'organisation de l'Europe de la défense, dans l'hypothèse où la présidence du comité militaire bénéficierait d'une présidence fixe ?
M. Xavier de Villepin :
Pour conclure, je souhaiterais vous poser deux questions, l'une de politique étrangère, l'autre sur les affaires militaires.
- Quel sentiment tirez-vous de vos rencontres avec M. Vladimir Poutine ?
- Que pensez-vous du projet de système de défense antimissiles américain.
M. Javier Solana :
La création de la fonction de Haut Représentant pour la PESC a été décidée par le traité d'Amsterdam, à l'initiative de la France, afin de donner une véritable impulsion à la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne. Les compétences de la Commission sont demeurées inchangées et s'exercent dans le domaine communautaire, tandis que le Haut Représentant pour la PESC assume ses responsabilités dans le cadre de la coopération intergouvernementale. Il revient au Haut Représentant d'assurer un rôle de coordination et de participer, dans un esprit constructif, au renforcement de l'identité politique de l'Union européenne.
La mise en place d'une présidence durable pour le comité militaire devrait impliquer une disposition analogue pour le comité politique et de sécurité afin de garantir une certaine continuité d'action. En cas de crise, le Haut Représentant pour la PESC pourra, en tout état de cause, assurer la coordination du dispositif.
Le Conseil européen de Feira a pris en compte les difficultés actuelles, rencontrées par certains Etats membres, pour envoyer sur un théâtre extérieur des représentants de forces de police. C'est pourquoi il a prévu la possibilité de déployer, d'ici le début de l'année 2003, quelque 5.000 policiers afin de répondre aux besoins liés aux suites d'un conflit dans une région donnée.
Les pays neutres, membres de l'Union européenne, participent d'ores et déjà à la gestion des crises. Ils sont pleinement engagés dans la construction d'une Europe de la défense. Si les pays candidats à l'Union européenne sont associés à la coopération dans le domaine de la défense, ils ne pourront pas, avant leur adhésion effective, participer au processus de décision.
La détermination de critères d'harmonisation en matière de défense apparaît difficile compte tenu, notamment, des méthodes de comptabilisation des dépenses militaires différentes d'un pays à l'autre. Il est donc préférable, dans ce domaine, de fixer des objectifs clairs. L'ensemble des pays membres de l'Union européenne doit consentir les efforts nécessaires, en particulier, en équipements, afin d'atteindre les objectifs de capacités collectives définies par le Conseil européen d'Helsinki.
La politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne a une tout autre vocation que la coopération nouée dans le cadre de l'OSCE - organisation qui réunit également des Etats non membres de l'Union européenne.
Le nouveau Président russe a pour première préoccupation le redressement économique de son pays. Cette priorité le conduira à entretenir de bonnes relations avec l'Occident. Les positions que pourrait adopter M. Vladimir Poutine sur les dossiers liés à la sécurité restent encore incertaines. Le Président russe, qui parle l'allemand, s'attachera sans doute à préserver la qualité des relations entre l'Allemagne et son pays. Par ailleurs, M. Vladimir Poutine se montre intéressé par les développements de la politique européenne de sécurité et de défense et, mieux que son prédécesseur, il comprend la signification de l'élargissement de l'Union.
Le projet américain de défense antimissiles n'est pas compatible avec le traité ABM. Les Européens attendent encore des éclaircissements sur un projet qui est en cours d'élaboration, et dont les conséquences précises soulèvent encore bien des incertitudes.
La campagne pour l'élection du Président américain a mis en évidence une certaine tentation isolationniste du côté des Républicains. Toutefois, quel que soit le résultat des échéances électorales, il est vraisemblable que le prochain Président maintiendra la présence militaire américaine au Kosovo. Par ailleurs, l'administration américaine actuelle témoigne d'une grande compréhension à l'égard de la mise en place progressive d'une Europe de la défense.
Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.