Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
24 novembre 1999
Institutions communautaires
Budget communautaire
Institutions communautaires
Communication de M. Xavier de Villepin sur les coopérations renforcées dans la perspective de la prochaine Conférence intergouvernementale
La notion de " coopération renforcée ", de " différenciation ", de " géométrie variable " ou de " flexibilité " signifie la possibilité, pour une partie des Etats membres, de réaliser, ensemble, un approfondissement de la construction européenne, dans tel ou tel domaine. Cet approfondissement réalisé par une " avant-garde " de pays peut s'envisager, soit dans le cadre institutionnel existant, soit en dehors des traités, comme ce fut le cas pour certains projets industriels comme ARIANE et AIRBUS ou encore pour l'aide à la recherche appliquée avec le programme EURÊKA. Cette dernière formule peut éventuellement permettre la participation d'Etats non-membres de l'Union européenne. Pour que les choses soient claires, je vous propose de retenir le terme de " coopération renforcée " pour les approfondissements réalisés par des Etats membres dans le cadre du traité et celui de " coopération parallèle " pour les approfondissements réalisés en dehors du traité.
L'importance de ce sujet est encore plus d'actualité aujourd'hui qu'hier, alors que l'Europe doit se préparer, même si le terme en est encore lointain, à fonctionner à plus de trente Etats. La perspective d'un ensemble de moins en moins homogène ne peut en effet qu'encourager à recourir à des formules de coopérations plus adaptées à la variété des situations géographiques, sociales et économiques des Etats.
I - AVANT AMSTERDAM, DEUX EXPÉRIENCES DE COOPÉRATION RÉUSSIES : SCHENGEN ET L'UNION MONÉTAIRE
1. Schengen
La coopération Schengen dans le domaine de la police et de la justice est née en 1985 en dehors des traités communautaires, confirmée par une convention d'application en 1990.
Cette coopération a été incluse dans le traité par plusieurs protocoles annexés. L'article 43 introduit à Amsterdam autorise une coopération qui permet notamment la reprise de l'acquis de Schengen. On est ainsi passé d'une " coopération parallèle ", c'est-à-dire d'une avancée de quelques Etats membres en dehors du traité, à une " coopération renforcée " incluse dans les traités.
2. L'Union économique et monétaire
L'Union économique et monétaire a été dès l'origine une coopération renforcée prévue par le traité de Maastricht. Le traité a organisé cette coopération sous la forme d'une différenciation entre les Etats membres en fonction du respect des critères de passage à la monnaie unique. Une seconde différenciation tient à la dérogation permanente qui a été accordée au Royaume-Uni et au Danemark sous la forme d'un opting-in.
La mise en oeuvre de cette coopération renforcée a nécessité la création de quelques mécanismes qui n'avaient pas été prévus par le traité ; c'est le cas en particulier de la mise en place du Conseil de l'Euro-11 qui réunit les ministres de l'Economie et des Finances des pays participant à la zone euro.
II - LE TRAITÉ D'AMSTERDAM : UNE PROCÉDURE GÉNÉRALE DE MISE EN oeUVRE DES COOPÉRATIONS RENFORCÉES
Le traité d'Amsterdam représente une avancée considérable dans la prise en compte des possibilités de coopération renforcée. L'objectif est de permettre aux Etats membres qui souhaitent progresser dans certains domaines de ne pas être ralentis dans leurs efforts par le rythme des pays les plus lents.
Cet objectif a rencontré un certain nombre de réticences. D'abord, l'opposition du Royaume-Uni qui s'est prononcé en faveur d'une flexibilité sur la base d'opting-in ou d'opting-out. D'autre part, les petits pays se sont montrés résolument hostiles à l'idée d'un éventuel directoire des grands pays se concertant dans le cadre d'un noyau dur. Enfin, certains pays ont fait valoir que les schémas de fonctionnement parallèle entre l'ordre communautaire et le cercle des coopérations renforcées conduisaient à des difficultés institutionnelles particulièrement complexes.
Le résultat de ces oppositions a été une limitation importante de la flexibilité offerte par les coopérations renforcées. Outre le fait que ce mécanisme ne s'applique que pour le pilier communautaire et le troisième pilier -la politique étrangère et de sécurité commune faisant l'objet de dispositions spécifiques- la flexibilité fait l'objet de plusieurs conditions restrictives : un Etat peut s'opposer en arguant de " raisons de politique nationale importantes " ; le monopole de la proposition revient à la Commission si la coopération intervient dans le cadre du premier pilier ; des conditions supplémentaires sont imposées tenant aux compétences de la Communauté ; la coopération ne peut être mise en oeuvre qu'avec une majorité d'Etats ; la coopération s'effectue sous le contrôle de la Cour de Justice.
D'après le rapport du groupe présidé par le professeur Quermonne à la demande du Commissariat général du Plan, le jugement qu'on peut porter sur la différenciation est que " la formule de coopération renforcée définie par le traité d'Amsterdam n'est pas satisfaisante ".
Elle n'est pas satisfaisante d'abord, selon le rapport Quermonne, parce que la formule est " trop contraignante ". En effet, la coopération renforcée doit concerner au moins une majorité d'Etats membres ; par ailleurs, elle doit être autorisée par une décision du Conseil prise à la majorité qualifiée et susceptible d'appel devant le Conseil européen se prononçant à l'unanimité ; elle ne peut intervenir " qu'en dernier ressort, lorsque les objectifs des traités ne pourraient être atteints en appliquant les procédures pertinentes qui y ont été prévues " ; enfin, dans le cadre du pilier communautaire, la coopération renforcée ne saurait servir à étendre les domaines de compétence de la Communauté.
Le rapport Quermonne ajoute que la formule est ensuite " trop limitée ". La principale exclusion concerne l'ensemble de la politique étrangère et de sécurité commune. Cette absence paraît difficilement justifiable. En effet, " s'il est bien des domaines dans lesquels un groupe d'Etats pourrait aller de l'avant et servir d'avant-garde, c'est bien ceux de la politique étrangère et de la défense. "
Dans son document de réflexion du 10 novembre 1999, sous le titre " Adapter les institutions pour réussir l'élargissement : contribution de la Commission à la préparation de la Conférence intergouvernementale sur les questions institutionnelles ", la Commission européenne souligne la nécessité de prévenir le risque de dispersion entraîné par l'élargissement de l'Union européenne et formule deux remarques.
1. " On doit observer que les Etats membres qui se proposent d'instaurer entre eux une coopération renforcée en matière policière et judiciaire ou dans des domaines communautaires s'exposent à un risque de blocage par le Conseil réuni au niveau des chefs d'Etat ou de gouvernement. Cette possibilité de veto peut inciter les Etats souhaitant coopérer entre eux de manière plus approfondie à ne pas se situer à l'intérieur du cadre institutionnel prévu par les traités. "
2. " Il y aura lieu d'examiner également, en matière de politique étrangère et de sécurité commune, si le mécanisme d'abstention constructive prévu par le traité d'Amsterdam répond efficacement au besoin que certaines actions puissent être élaborées et menées à bien au nom de l'Union européenne par certains Etats membres seulement ".
III - FAUT-IL MODIFIER LE RÉGIME DES COOPÉRATIONS RENFORCÉES DANS LE CADRE DE LA PROCHAINE CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE ?
A titre de remarque préalable, je crois qu'il convient de prendre garde au concept de coopération renforcée.
Il doit d'abord être clair que les coopérations renforcées ne doivent viser qu'à une intégration plus poussée, non à ouvrir la possibilité d'opting-out. Mais, même dans cet esprit, la multiplication des coopérations renforcées ne serait pas sans risques pour la cohérence du fonctionnement institutionnel de l'Union européenne : risque de diminution du sens d'appartenance à une même Communauté ; risque d'affaiblissement possible du rôle d'initiative de la Commission et de sa fonction de représentation de l'intérêt général ; risque d'encouragement objectif aux opting-outs ; risque de fragmentation de l'ordre juridique communautaire ; risque de complication des règles et procédures déjà peu lisibles pour le citoyen européen. Le rapport Quermonne, dans cette logique, souligne qu'" en rendant ainsi plus facile le recours à la clause de coopération renforcée, on exposerait l'Union à la confusion institutionnelle et on perdrait toute chance de lui donner une identité politique à la mesure de sa capacité. Car si les coopérations renforcées devaient proliférer et créer des cercles multiples, la cohésion de la Communauté et de l'Union pourraient être mises en cause ".
Enfin, nous devons garder à l'esprit que les pays candidats sont très attentifs à l'évolution institutionnelle de l'Union. Pour l'élargissement, il a été décidé une reprise de l'acquis communautaire. Comme le rappelle très justement la Commission, dans son document du 10 novembre dernier, " l'acquis ne doit en aucun cas être considéré comme une forme de coopération renforcée entre les Quinze, avec de nouveaux Etats membres qui entreraient dans cette coopération à leur gré, sur leur demande ". Une trop grande ouverture des possibilités de coopération renforcée ne doit pas donner un mauvais signal aux pays candidats à l'adhésion.
Par ailleurs, je rappelle que, dans l'optique retenue pour les cinq communications de notre délégation, nous ne cherchons pas la création d'une construction institutionnelle idéale pour l'Union européenne, mais nous tentons de délimiter ce qui paraît réaliste pour la Conférence intergouvernementale qui se tiendra l'an prochain.
Je crois que notre réflexion sur les coopérations renforcées ne peut s'effectuer que pilier par pilier.
1. Le premier pilier
Concernant le premier pilier, dès lors qu'il y a vote à la majorité qualifiée, la coopération renforcée ne présente plus la même utilité.
Notre collègue Aymeri de Montesquiou nous a proposé, dans sa communication sur le Conseil, de soutenir une large extension du domaine de la majorité qualifiée. Si nous retenons ces propositions et si nous retenons également, comme nous le propose notre collègue Aymeri de Montesquiou, l'abaissement du seuil de la majorité qualifiée, la flexibilité ne me paraît plus offrir de grandes possibilités dans le premier pilier.
De plus, pour les secteurs où nous pourrions souhaiter une plus grande harmonisation, comme la fiscalité ou la politique sociale, la coopération renforcée n'est sans doute pas une solution. On peut donner comme exemple le protocole sur la politique sociale qui avait été annexé au traité de Maastricht. Pendant toute la période de son application, plusieurs Etats membres ont estimé que le Royaume-Uni, en n'étant pas partie à l'accord contenu dans le protocole, bénéficiait en réalité d'une forme de concurrence déloyale. A quoi servirait en effet demain une coopération renforcée dans le domaine fiscal si le Royaume-Uni gardait la maîtrise de sa fiscalité et par là-même la possibilité d'exercer une concurrence fiscale proche du dumping fiscal ?
2. Le deuxième pilier
Concernant la politique étrangère et de sécurité commune, je vous rappelle l'opinion qu'avait émise devant notre délégation Jacques Delors lors de son audition du 16 juin dernier. " En ce qui concerne la politique étrangère, est-ce vraiment le cadre institutionnel qui est en cause ? Je ne crois pas que l'introduction du vote à la majorité qualifiée ferait disparaître les difficultés rencontrées dans ce domaine. En réalité, les différences entre les Etats membres rendent très difficile un accord sur les objectifs et les moyens d'une action commune dans le monde d'après la guerre froide ", nous disait-il.
En ce domaine, encore relativement neuf pour l'Union européenne, le système de l'abstention constructive a l'avantage de faire peser le poids d'un blocage sur le pays qui refuse d'agir pour une opération déterminée. Or si un pays est, pour des raisons fondamentales, opposé à une action dans ce domaine, il y a peu de chances pour qu'il laisse une coopération renforcée s'organiser. Mais nous devons constater qu'actuellement il se pratique des coopérations parallèles en matière de politique étrangère et de sécurité commune par la mise en place des groupes de contact. Peut-on aller plus loin et chercher à institutionnaliser des coopérations renforcées ? J'aimerais qu'un débat s'instaure au sein de la délégation sur ce point mais j'y suis a priori assez favorable pour tenter de donner une visibilité européenne à des actions qui se déroulent pour l'heure hors de l'Union.
Sur les affaires de défense, l'Europe a connu quelques progrès depuis un an. Des négociations vont se poursuivre durant l'année qui vient. Ce n'est qu'au terme de celles-ci que l'on pourra apprécier s'il convient d'inclure les dispositions concernant la défense dans la Conférence intergouvernementale. En tout état de cause, il me semble que les coopérations parallèles ont déjà fait leurs preuves en ce domaine, notamment avec l'Eurocorps. Les propositions actuellement formulées en matière de " capacités militaires " (corps d'armée de 50.000 hommes capables d'intervenir dans les soixante jours) ne visent pas à mettre en place une armée européenne, mais un ensemble de forces armées nationales rassemblées autour d'un objectif ; il apparaît d'ailleurs que l'Eurocorps pourrait constituer le noyau central de cette force européenne.
Il me semble donc que, pour la défense, l'essentiel, dans la perspective souhaitable à terme de coopérations renforcées, est de laisser subsister la possibilité, qui existe actuellement, de recourir à des coopérations parallèles, c'est-à-dire à des coopérations hors du traité. Cette possibilité de coopération parallèle est tout à la fois un aiguillon pour progresser à Quinze et le moyen d'avancer, même si les Quinze ne vont pas du même pas.
3. Le troisième pilier
Concernant le troisième pilier, et dans la perspective de l'élargissement, il s'agit sans doute d'un des domaines où une coopération renforcée peut s'avérer des plus fructueuses. C'est d'ailleurs dans ce domaine de la coopération policière et judiciaire qu'est née précisément la première coopération renforcée avec les accords de Schengen. Il est probable que les matières du troisième pilier qui ont été transférées dans le premier pilier par le traité d'Amsterdam se prêtaient mal à ce type de coopération. On peut évoquer notamment la matière des visas, de l'asile et de l'immigration. Il s'agit de matières pour lesquelles des règles juridiques doivent être adoptées, en particulier sous la forme de directives ou de règlements communautaires.
En revanche, dans la ligne des conclusions du programme d'action adopté par le Conseil européen de Tampere, il est vraisemblable qu'un certain nombre d'initiatives prises dans le cadre de l'actuel troisième pilier pourraient être rapidement plus efficaces si elles étaient mises en oeuvre en recourant à des coopérations renforcées. Ne pourrait-on pas ainsi mettre en place " Eurojust ", même si quelques Etats membres traînaient les pieds. Je crois donc que nous devrions souhaiter que la Conférence intergouvernementale assouplisse les conditions de recours à la coopération renforcée pour le troisième pilier.
Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication
M. Aymeri de Montesquiou :
J'aimerais savoir si le rapport Quermonne fait des propositions pour remédier aux insuffisances du traité d'Amsterdam.
M. Xavier de Villepin :
Le rapport Quermonne établit un constat sur les limites et les restrictions dans la mise en oeuvre des coopérations renforcées dans le cadre du traité d'Amsterdam. Il laisse entendre, comme je le crois personnellement, que toutes les propositions qui permettront d'éviter des enlisements dans les actions entreprises en commun seront utiles, notamment dans le domaine de la politique de sécurité.
M. Pierre Fauchon :
La question des coopérations renforcées conduit à une réflexion particulière qui va être dominante du fait de l'élargissement. D'un côté, on peut se demander si le recours à une coopération renforcée, pour contourner l'impossibilité d'avancer ensemble, ne relève pas de la politique de la facilité. D'une manière plus générale, on doit être conscient du fait que l'élargissement, avec la multiplication de coopérations particulières, peut conduire à une dilution des politiques communautaires, comme le souhaitent d'ailleurs les Anglo-saxons. Mais d'un autre côté, on doit aussi considérer que la question des coopérations renforcées est une question importante : c'est une arme et un argument de persuasion pour les pays qui sont conscients d'avoir un destin propre dans la construction de l'Europe et qui ont des ambitions dans ce domaine. Il faut être conscient du fait que le droit de veto risque de devenir de plus en plus dangereux. Il faudra bien que les grands pays fondateurs de l'Union européenne puissent passer outre aux positions des nouveaux pays adhérents lorsque ceux-ci ne voudront pas s'engager dans de nouvelles politiques européennes que souhaiteront pourtant les grands pays.
M. Xavier de Villepin :
Je voudrais faire deux remarques. La première tient au fait que la criminalité organisée est un problème essentiel de l'Europe. Une initiative de quelques Etats pour lancer des actions dans ce domaine me semblerait extrêmement utile. Ma seconde remarque est que les idées sur l'avenir de l'Europe ne sont pas stabilisées. Je suis par exemple perplexe devant la déclaration du Président des Etats-Unis concernant l'entrée de la Bulgarie, qui est un pays géographiquement proche de la Russie, dans l'OTAN. Devant des initiatives qui pourraient passer pour des provocations aux yeux de certains partenaires, je crois qu'il faut bien réfléchir et prendre des positions reposant sur le bon sens ; nous devons aussi nous préoccuper des préoccupations de nos opinions plutôt que de nous lancer dans de grandes spéculations théoriques.
M. Louis Le Pensec :
Les coopérations renforcées sont une des réponses du traité d'Amsterdam aux préoccupations d'efficacité des institutions. La question doit être examinée dans la perspective de l'élargissement d'une Europe à vingt-cinq Etats ou plus. Les coopérations renforcées doivent être prises comme un outil destiné à donner de la souplesse au fonctionnement des institutions. Sans remettre en cause la cohérence d'ensemble du dispositif auquel nous tenons. M. Moscovici a bien souligné qu'il ne s'agit pas, par ce moyen, d'établir une Europe à la carte. Il est bien clair que les coopérations renforcées ne peuvent être une réponse valable que pour autant que le reliquat d'Amsterdam, et notamment le vote à la majorité, aura été réglé, ainsi que le fonctionnement de la Commission.
M. Lucien Lanier :
Je suis entièrement d'accord avec la politique de prudence retenue par M. de Villepin. Revenant sur les propos de notre collègue Fauchon, il me semble qu'il faut avoir un certain nombre de garde-fous pour ces coopérations renforcées pour le cas où certains pays seraient tentés, entre eux, de régionaliser ces coopérations au profit de leurs intérêts propres. Je pense en particulier aux pays anglo-saxons qui pourraient à titre d'exemple souhaiter une coopération renforcée sur certaines de leurs pratiques juridiques.
M. Hubert Haenel :
Un des garde-fous actuel est que ces coopérations ne peuvent être contraires au traité.
Institutions communautaires
Communication de M. Lucien Lanier sur la réforme de la Commission européenne dans la perspective de la prochaine Conférence intergouvernementale
La réforme de la Commission européenne demeure l'un des trois reliquats d'Amsterdam, dont aura à connaître, et mieux à traiter, la prochaine Conférence intergouvernementale. Ce problème en effet se pose avec acuité dans la perspective des élargissements à venir de l'Union.
La Commission, créée pour fonctionner à six Etats membres, a atteint les limites de son action à quinze. Qu'en sera-t-il à vingt-sept ? La Conférence d'Amsterdam avait compris le problème sans le résoudre, faute d'un consensus des participants et surtout en raison de l'importance et de la complexité du sujet, qui méritait une réflexion plus approfondie.
La prochaine Conférence intergouvernementale ne pourra plus reculer l'échéance d'une solution. Notre propre réflexion vient donc à son heure. Je dis bien réflexion, car il ne s'agit nullement pour nous de " sortir du chapeau " des solutions toutes faites, pouvant se heurter mutuellement, mais de tenter d'apprécier les meilleures voies, pour atteindre la meilleure réforme, avec le meilleur pragmatisme :
- en sachant que la réforme des institutions constitue un préalable àtout élargissement de l'Union européenne ;
- en sachant également que l'essentiel du sujet concernera la composition et les structures de la Commission, ainsi que les moyens de son efficacité face aux élargissements à venir, concernant douze nouveaux Etats membres ;
- en sachant enfin, qu'un impératif s'imposera aux débats, c'est-à-dire, la recherche d'un équilibre démocratique entre la Commission et ses partenaires institutionnels, en particulier le Conseil des ministres et l'Assemblée européenne.
Il est vrai que des adaptations pourraient se faire, au fur et à mesure des élargissements, mais il faut aussi penser que le consensus, toujours recherché, déjà difficile à obtenir présentement, deviendra de plus en plus ardu à réaliser, et que certaines décisions fondamentales, prises aujourd'hui, présenteront un caractère difficilement réversible, si elles doivent s'imposer avec le temps comme de quasi " droits acquis ".
Quelle dimension, quelle taille est souhaitable pour la Commission, et selon quels critères ?
La situation actuelle est la suivante : vingt commissaires, soit un pour chacun des quinze Etats membres auquel s'ajoute un deuxième commissaire pour les cinq Etats les plus importants, à savoir l'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie et le Royaume-Uni.
Les deux critères retenus pour la composition de la Commission sont certes les plus aptes à réaliser le consensus. Essentiellement le critère de la nationalité puisque tous les pays membres ont un commissaire, subsidiairement l'importance démographique des cinq plus grands Etats dotés de deux commissaires.
Ces critères, simples et commodes actuellement pour quinze Etats habitués à travailler ensemble, devront-ils être seuls retenus pour l'élargissement à venir, y seront-ils adaptés ?
Vraie question si l'on considère que le dernier sommet européen semble avoir renoncé à la répartition des candidats, en deux vagues successives : les entrées dans l'Unionse feront au fur et à mesure, en principe, au long de la prochaine décennie et, sur douze candidats en présence, trois frappent déjà activement à la porte : la Pologne, la Hongrie, la Tchéquie. Le critère essentiel de la nationalité, s'il est commode, n'est pas sans inconvénients éventuels. Car, par un paradoxe apparent, l'arrivée dans l'Union de nouveaux pays européens correspond également à un réveil des nationalités, pour ne pas dire des nationalismes, parfois exacerbés par des motifs religieux ou ethniques, ou les deux à la fois.
Il est certain qu'aucun des petits Etats n'acceptera une place de bout de table à la Commission, ni d'être privé de son commissaire de plein exercice, a fortiori lorsqu'ils se sentiront soutenus par un plus grand Etat, soucieux de défendre la clientèle de son aire géographique. Ne verra-t-on pas alors s'affirmer, au gré des entrées successives, des clivages non seulement nationaux, mais Est-Ouest ou Nord-Sud ? La Commission ne risquerait-elle pas de devenir " la cour du Roi Pétaud " et d'être condamnée à se perdre dans le détail des intérêts particuliers dont la somme n'a jamais fait l'intérêt général ?
Risque toutefois moins absolu qu'on pourrait le penser, et auquel pourrait s'appliquer la réponse de Pyrrhus à Oreste : " Seigneur, trop de soucis entraînent trop de soins, je ne sais pas prévoir les malheurs de si loin ".
Risque pourtant, que certains proposent de conjurer par un troisième critère : celui de la réalité des tâches de la Commission, c'est-à-dire de la nécessaire cohésion des missions thématiques confiées à chacun des commissaires. Bref, il exprime le souhait d'une répartition sectorielle homogène des portefeuilles.
Selon des avis autorisés, il semblerait que, à ce jour, les missions confiées à la Commission seraient susceptibles de générer, ce qui est le cas actuel, une vingtaine de missions distinctes. Un tel nombre ne serait, bien entendu, pas figé et varierait en fonction de l'extension, ou a contrario de l'extinction, des missions. A titre d'exemple, le thème " Défense ", actuellement confié à la Pesc, ou celui de la sécurité alimentaire, en prenant de l'ampleur, pourraient justifier l'accroissement du nombre des commissaires. A contrario le thème " Elargissement " s'éteindrait de lui-même à l'issue de l'intégration du dernier candidat, de même que celui de la réforme institutionnelle à l'achèvement de celle-ci.
Un tel critère tenant compte de la réalité des missions a certes le mérite d'être intellectuellement séduisant, car il entraînerait une structure à dimension réduite et à pas variable. De quinze à vingt commissaires se partageraient, sous l'autorité du Président, des secteurs homogènes. C'est un peu le cas de l'actuelle Commission.
Autre avantage logique, les commissaires seraient faits pour les portefeuilles et non les portefeuilles pour les commissaires.
Enfin, la structure à dimension réduite préserverait ce qui doit être un dogme irréfragable, celui de la collégialité de l'institution, source de vitalité et gage d'efficacité.
Tel est bien l'avis de la Commission actuellement aux affaires, qui plaide en faveur d'un organisme collégial, en recommandant " une adéquation entre le nombre de portefeuilles et la réalité des tâches, préservant le pouvoir d'orientation reconnu au Président et l'existence de délibérations collégiales acquises à la majorité simple ".
Mais ce qui paraît intellectuellement séduisant, n'est pas forcément politiquement réaliste.
Les conclusions du rapport Dehaene notent que la plupart des Etats membres refusent d'envisager une Commission dans laquelle leur pays ne serait pas représenté. Adhérer à l'Union européenne oui, mais à part entière : un commissaire par Etat membre. Toute autre solution n'aurait aucune chance d'être acceptée.
Les choses étant ce qu'elles sont, le dilemme se situe entre la recherche des formules idéales, ou qui paraissent l'être, et le risque de blocage du consensus.
Les pragmatiques s'orientent vers la solution consensuelle par le maintien du critère de la nationalité : un Etat membre, un commissaire.
Dès lors, deux cas de figure peuvent être envisagés. D'abord, une hypothèse maximale : conserver une double représentation pour les grands pays, et la prévoir pour la Pologne lors de son adhésion. Le plafond prévu serait alors de trente trois commissaires.
Ensuite, une hypothèse minimale, si les grands pays renoncent à leur double représentation à la faveur d'un nouvelle pondération des voix au Conseil des Ministres. Le plafond prévu serait alors de vingt sept commissaires.
Conserver le modèle actuel impliquera donc, comme inconvénients, de constituer une structure à effectif lourd, peu conforme à la logique thématique, et d'induire une Commission " glissante ", régulièrement modifiée au fur et à mesure de l'intégration des nouveaux commissaires. Mais cette solution présente un avantage, celui de conjurer le risque évident du blocage du consensus.
Quitte à constituer une Commission nombreuse, serait-il illogique de privilégier le maintien du second commissaire pour les six plus grands pays, notamment si l'amélioration des conditions de pondération des voix au Conseil n'est pas suffisante ?
D'autre part, convient-il de prévoir des modalités spécifiques pour le fonctionnement d'une Commission élargie ? Plusieurs suggestions ont été avancées, dont aucune ne paraît satisfaisante parce qu'elles compliquent le dispositif. Il a notamment été envisagé de :
- constituer pour chaque domaine thématique des équipes de commissaires et de commissaires-adjoints sur le modèle des ministres et des secrétaires d'Etat ;
- organiser un roulement des commissaires, sur les différents portefeuilles ;
- prévoir des commissaires sans portefeuilles, mais chargés de missions ad hoc.
Tout ceci renforcerait la notion d'une Commission pour les commissaires, et non pas des commissaires pour la Commission. La force de la collégialité s'en trouverait affaiblie.
Toutefois une mesure pourrait être utile pour pallier ces difficultés, celle qui consisterait à renforcer la Commission : en effet il semble que la plus grande fragilité d'une Commission numériquement nombreuse puisse être compensée par un renforcement de l'autorité de son Président.
Déjà le traité d'Amsterdam s'est engagé dans cette voie, en permettant au Président de participer activement à la désignation des commissaires et de restructurer, si besoin est, la Commission, en procédant au remaniement du découpage sectoriel.
Par ailleurs, il paraît acquis, mais de manière encore informelle, que le Président puisse démettre un commissaire. Il serait utile de confirmer dans le Traité l'engagement pris par chacun des commissaires de démissionner, si le Président le lui demande.
Enfin, il serait souhaitable de réaffirmer dans le Traité la responsabilité collégiale de la Commission afin que le Parlement européen ne dispose pas du droit de censure individuelle des commissaires, et ceci correspond au sentiment exprimé par notre collègue Fauchon, dans son excellente communication relative au contrôle parlementaire de l'Union.
Je m'interroge également sur le point de savoir s'il serait opportun d'envisager que la Commission soit responsable devant le Conseil, dans la même mesure que devant le Parlement européen. La Commission en serait-elle renforcée ? Il faut y réfléchir.
*
Disons enfin, et en guise de conclusion,qu'on ne peut isoler la réflexion concernant la Commission européenne de celles conduites pour les autres institutions. Telle la pondération des voix au Conseil. Telle l'extension des votes à la majorité qualifiée. Telle la répartition des sièges par pays au sein du Parlement européen.
Considérons également que le problème de l'effectif des commissaires se pose dans des termes similaires au sein des autres institutions comme la Cour de justice ou la Cour européenne des Comptes.
La Commission s'est orientée depuis son renouveau dans un processus de réforme de ses structures, processus qui semble s'engager avec bonheur. Elle a devant elle la longue période transitoire de l'élargissement. Elle a cinq années de mandat à parcourir. Les premières adhésions interviendront à peu près au terme de ce mandat, c'est-à-dire vers 2004, mais c'est au cours de la Conférence intergouvernementale, qui doit s'ouvrir au début de l'année prochaine, que la structure définitive de la Commission devra être arrêtée.
Telle est bien la raison pour laquelle il est utile que nous y réfléchissions en tenant compte de ce qui semble impératif : la collégialité de la Commission, l'autorité de son Président, un nombre raisonnable de commissaires responsables de portefeuilles homogènes aux thèmes évolutifs et adaptés à la marche de l'Union européenne. Enfin, cette réflexion appelle une juste réponse, d'une part au souci logique des Etats membres d'être également considérés chacun a part entière, d'autre part, à l'intérêt évident d'équilibrer la représentation de ceux dont l'apport est déterminant.
Ces impératifs ne sont pas forcément contradictoires, il s'agit simplement de les rendre concordants.
Compte rendu sommaire du débat consécutif à la communication
M. Emmanuel Hamel :
Je suis accablé par cette construction institutionnelle qui broie notre identité nationale.
M. Denis Badré :
Je remercie notre rapporteur pour cet exposé très clair qui pose tous les problèmes relatifs à cette question. Je propose toutefois que l'on fasse une autre lecture de ce dossier en revenant à l'origine de la Commission.
Celle-ci n'a été créée ni pour être l'exécutif de la Communauté ni pour jouer le rôle d'un secrétariat général du Conseil. Elle existait pour représenter la Communauté, pour être la voix de l'ensemble ; autour de la table du Conseil, elle devait constituer un membre au-delà des Etats membres, au même titre qu'eux.
Cette inspiration originelle a été peu à peu perdue parce que, dans un premier temps, les ministres au sein du Conseil, habités par la préoccupation de la construction européenne, ont eux-mêmes joué ce rôle de représentation collective des intérêts communs. Devant la complexité des dossiers, ils ont ensuite eu tendance à défendre les intérêts de leur pays, ce qui est une bonne chose. Dans le même temps, le rôle de la Commission s'est trouvé affadi et je souhaite qu'il puisse être restauré. Conforter l'idée qu'il faut maintenir l'existence d'un commissaire par Etat membre est une hérésie qui va contre le sens de l'histoire.
Enfin, je ne crois pas à l'idée d'une éventuelle responsabilité de la Commission devant le Conseil, sachant que le Président de la Commission est lui-même un acteur au sein dudit Conseil.
M. Pierre Fauchon :
J'abonde dans le sens de mon collègue Denis Badré. Ma réflexion a beaucoup évolué sur ce dossier et je suis désormais très réservé sur l'idée de maintenir la représentation de chaque Etat membre au sein de la Commission, même si, j'en ai bien peur, la négociation n'ira pas dans cette direction. Pour bien fonctionner, une Commission idéale devrait, à mon sens, comporter dix à quinze membres.
M. Lucien Lanier :
A mon collègue Emmanuel Hamel, j'aimerais dire qu'il ne faut pas considérer ces questions sous l'angle uniquement négatif de leur impact sur la souveraineté française. L'Europe se prépare, ensemble, sinon elle se fera contre nous. Nous ne devons pas détruire ce que nous essayons de construire, non sans mal.
A Denis Badré, je répondrai qu'il y a un juste milieu à trouver pour que l'Union puisse progresser et que le processus ne soit pas bloqué par l'hostilité de certains partenaires. Je ne suis pas fondamentalement partisan d'une Commission composée de trente-trois membres, mais cette situation peut être contrôlée en donnant à son Président les moyens de délimiter les tâches et d'assurer la gestion de ses commissaires.
M. Hubert Haenel :
J'ai apprécié le souci de Denis Badré de replacer la Commission dans sa perspective historique. Il me paraît essentiel de revenir ainsi sur les origines de chacune des institutions européennes pour aider à faire progresser notre réflexion.
Mme Marie-Claude Beaudeau :
Vous avez évoqué les liens qui existent entre la Commission et le Parlement européen. Il s'agit là d'une question importante. Sachant que le Parlement européen est composé d'élus venant de tous les pays de l'Union, jusqu'où faut-il aller dans la responsabilité politique de la Commission ?
M. Lucien Lanier :
Le Traité d'Amsterdam a déjà renforcé le Parlement européen qui est censé représenter démographiquement les Etats membres. Ce que je ne souhaite pas, pour le bon fonctionnement du dispositif, c'est que soit créé un régime d'assemblée, avec un Parlement qui se cherche encore et une Commission qui serait affaiblie, en se trouvant " prise " entre le Parlement européen et le Conseil.
Dans les circonstances actuelles, il ne faut pas augmenter les pouvoirs du Parlement européen sur la Commission. Si nous acceptions le principe d'une responsabilité individuelle des commissaires devant le Parlement européen, nous affaiblirions l'autorité du Président et la collégialité du fonctionnement de la Commission disparaîtrait.
M. Denis Badré :
Je suis le premier à savoir que l'Europe se construit dans le pragmatisme et que l'échec d'une négociation est certain si l'on ne tient pas compte des points de vue de tous les Etats membres. Mais de temps en temps, il est utile de revenir aux principes originels, dans une logique de bâtisseurs.
Au printemps dernier, nous avons eu un grand débat sur l'éventualité d'une Europe fédérale. C'est un faux débat à mon sens car, dès que l'on travaille ensemble, on se fédère. La construction européenne est sur ce point un système très original organisant tout à la fois la préservation des intérêts communs et l'expression des points de vue nationaux.
M. Emmanuel Hamel :
Je m'élève avec force contre l'idée qu'il faut subir les choses dès lors qu'elles existent. Dans cet enchaînement diabolique, les Etats, les nations sont détruits et nous savons bien que le siège du pouvoir est ailleurs. L'intérêt commun n'est pas servi par les institutions européennes. Pour autant, rien n'empêche la collaboration entre partenaires. Mais n'acceptons pas la mort de nos parlements, la disparition de nos gouvernements, et retirons-nous de cette mécanique destructrice.
M. Hubert Haenel :
Mes chers Collègues, l'exposé de M. Lanier clôt la série des entretiens préparatoires consacrés à la réforme institutionnelle de l'Union. Nous procéderons prochainement à la synthèse de ces différentes interventions pour élaborer un document d'ensemble présentant notre contribution aux travaux de la prochaine Conférence intergouvernementale.
Budget communautaire
Communication de M. Denis Badré sur la proposition E 1343 relative à la lettre rectificative n° 4 à l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 2000
La lettre rectificative de la Commission européenne dont notre délégation est saisie constitue le plus récent développement de la discussion du projet de budget des Communautés pour l'exercice 2000. Je vous rappelle que le Sénat se prononcera en séance publique le 1er décembre prochain sur l'article 35 du projet de loi de finances initial, qui fixe le montant de la contribution française au budget européen.
Il faut bien avoir conscience que la discussion budgétaire européenne ne porte en fait que sur les dépenses, les recettes étant considérées comme données. En effet, les recettes du budget européen sont constituées pour une partie par les ressources propres de la Communauté, et pour le solde par les contributions des Etats membres.
Dans ce système, le Parlement européen vote les dépenses, tandis que les parlements nationaux votent les recettes. Cette procédure étonnante pose des difficultés très concrètes. Je crois que l'Union européenne est arrivée dans une impasse en matière budgétaire, et que la France doit faire des propositions de réforme pour en sortir.
Certes, les conditions de discussion du budget des Communautés européennes pour 2000 sont particulières, puisqu'il s'agit de la première année d'application des perspectives financières pour la période 2000-2006 et du nouvel accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire, tandis que la Commission Prodi a dû prendre la procédure en cours de route dès sa nomination.
Mais ces considérations conjoncturelles n'expliquent pas certaines difficultés permanentes.
Je pense au dérapage des crédits structurels, qui ont progressé de 16 % en 1999 pour solder le reliquat du Conseil d'Edimbourg et qui continuent à s'accumuler par report d'un exercice à l'autre. Le retard est désormais d'un an et demi, puisque le reste à liquider s'élève à 45 milliards d'euros, alors que le montant des crédits structurels exécutés chaque année n'est que de 30 milliards d'euros. Ces reports d'une année sur l'autre sont absurdes.
Je pense également aux incertitudes inhérentes aux dépenses agricoles. Pour avoir un ordre de grandeur, il faut savoir qu'une dépréciation du dollar de 10 % se traduit par une dépense supplémentaire de 450 millions d'euros pour la politique agricole commune. Cette année, le Parlement européen table plutôt sur une appréciation du dollar, mais il utilise la marge budgétaire ainsi prévue pour gager des dépenses supplémentaires.
Par ailleurs, le débat budgétaire européen reste pollué par la question des soldes nets des Etats membres. Le raisonnement en termes de solde net est non seulement injustifié sur le plan des principes, au regard des bénéfices collectifs retirés par tous les Etats membres de la construction européenne, mais aussi comptablement faux. Par exemple, les variations du cours de la livre se répercutent mécaniquement sur le solde budgétaire du Royaume-Uni. Les crédits du budget européen qui ne peuvent être rattachés à un Etat membre particulier ne sont pas pris en compte dans le raisonnement en termes de soldes. La destination finale des crédits dont bénéficie apparemment un Etat membre peut fort bien être une entreprise d'un autre Etat membre. Bref, la notion de " solde budgétaire national " n'a aucun sens dans un espace économique aussi intégré que la Communauté européenne.
Cette année encore, les rôles dans le débat budgétaire européen se sont distribués de manière classique : le Conseil s'est montré économe et le Parlement dépensier, tandis que la Commission a adopté une position intermédiaire.
Le projet de budget adopté par le Conseil le 16 juillet dernier s'établit à 92,360 milliards d'euros en crédits d'engagement et 87,944 milliards d'euros en crédits de paiement, en retrait par rapport à l'avant-projet de la Commission, dont les montants s'élevaient respectivement à 92,706 milliards d'euros et 89,585 milliards d'euros.
A l'issue de la première lecture, le Parlement européen a porté ces montants, respectivement, à 93,562 milliards d'euros et 91,289 milliards d'euros. La majoration de crédits de 3,343 milliards d'euros décidée par le Parlement est répartie sur l'ensemble des rubriques, et correspond à une augmentation des crédits de paiement de 7 % par rapport à 1999.
Concrètement, la contribution de la France serait de 98,5 milliards de francs dans la version du Conseil, retenue par hypothèse pour le projet de loi de finances soumis par ailleurs notre approbation, et de 101,5 milliards de francs dans la version du Parlement européen. Si le Parlement européen parvient à faire valoir son point de vue, il faudra une loi de finances rectificative pour ajuster le montant de la contribution de notre pays. Je rappelle que le prélèvement voté pour 1999 avait été estimé à 95 milliards de francs, mais ne sera que de 93,5 milliards de francs en exécution.
Tel est le contexte dans lequel intervient la lettre rectificative de la Commission, qui porte sur trois points principaux : un élément traditionnel, un élément consensuel, et un élément conflictuel qui constitue le point de blocage de la discussion budgétaire européenne.
1. Un élément traditionnel, l'actualisation de l'estimation des dépenses agricoles en fonction des évolutions constatées depuis le printemps. La Commission propose de réviser en baisse de 200 millions d'euros son estimation initiale, suite à l'évolution de la parité entre l'euro et le dollar depuis le printemps dernier.
2. Un élément consensuel, la création de 75 postes pour l'Office européen de lutte anti-fraude, pour un coût de 25,4 millions d'euros. L'OLAF a été juridiquement constitué en mai 1999. Il dispose d'ores et déjà d'un effectif de 119 personnes hérité de l'UCLAF, qui sera porté à terme à 300 personnes.
3. Un élément conflictuel, le financement de la reconstruction du Kosovo. Les trois institutions sont d'accord, depuis le printemps, sur un montant de principe de 500 millions d'euros en crédits d'engagement. Mais elles divergent sur les montants supplémentaires nécessaires en crédits de paiement, ainsi que sur la manière de les dégager. Le Conseil a évalué les besoins supplémentaires, compte tenu de divers crédits déjà provisionnés, à 360 millions d'euros, et propose de les financer par une coupe linéaire sur l'ensemble de la rubrique 4 consacrée aux politiques extérieures.
Le Parlement européen a refusé cette réduction des crédits, et demande un relèvement du plafond de la rubrique 4 fixé par les perspectives financières afin de couvrir la reconstruction du Kosovo, mais aussi l'aide au Timor oriental et à la Turquie suite au tremblement de terre.
Dans sa lettre rectificative, la Commission adopte une position intermédiaire en proposant, pour le seul Kosovo, le redéploiement de 180 millions d'euros à l'intérieur de la rubrique 4, une réduction de la marge budgétaire de 10 millions d'euros, le recours au nouvel " instrument de flexibilité ", pour un montant de 60 millions d'euros, et une révision moindre des perspectives financières, pour un montant de 110 millions d'euros.
Grâce aux travaux du Comité budgétaire placé auprès du COREPER, nous connaissons déjà la teneur probable de la position du prochain Conseil Budget qui se tiendra les 25 et 26 novembre prochains. Le Conseil devrait avaliser l'attribution de 75 nouveaux postes à l'OLAF et accepter le redéploiement de crédits proposé en vue de financer la reconstruction du Kosovo, pour un montant de 180 millions d'euros. En revanche, il refusera toute révision des perspectives financières.
Nous devons approuver cette position de fermeté. Il serait dangereux de créer un précédent, en portant atteinte aux nouvelles perspectives financières dès leur première année d'application.
Le blocage de la discussion budgétaire sur ce point apparaît d'autant plus étonnant qu'il semblerait que le montant de 500 millions d'euros initialement attribué à la reconstruction du Kosovo en 2000 soit trop élevé, et que les besoins effectifs soient en fait plus proches de 300 millions d'euros. En toute hypothèse, il n'y a aucun doute sur le caractère prioritaire pour les Etats membres de l'implication de l'Union européenne au Kosovo.
Il serait regrettable de porter atteinte aux perspectives financières pour un sujet certes important, mais d'ampleur circonscrite, alors qu'un risque de dérapage réel existe sur les charges liées à l'élargissement futur de l'Union européenne.
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A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.