Les réunions de la délégation du Sénat pour l'Union européenne
31 mars 1999
Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999
Audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des Affaires européennes, au lendemain du Conseil européen extraordinaire de Berlin (24-25 mars 1999)
Communication de M. James Bordas à la suite d'un voyage effectué en Roumanie les 24 et 25 mars 1999 s'inscrivant dans le cadre de la candidature de ce pays à l'adhésion à l'Union européenne
Conseil européen de Berlin des 24 et 25 mars 1999
Audition de M. Pierre Moscovici, ministre délégué chargé des Affaires européennes, au lendemain du Conseil européen extraordinaire de Berlin (24-25 mars 1999)
Compte rendu sommaire
M. Pierre Moscovici :
Je veux tout d'abord vous dire que je suis, comme toujours, très heureux de me retrouver parmi vous aujourd'hui, pour cette nouvelle audition. Remarquer, deux mois après notre dernière rencontre, que l'actualité européenne a été particulièrement dense depuis cette date est loin d'être une simple figure de style.
Il y a eu d'abord l'entrée en vigueur de l'euro, dont je vous avais rendu compte en janvier dernier, et, depuis lors, la révision constitutionnelle visant à permettre la ratification du traité d'Amsterdam, puis la ratification proprement dite. Je n'y reviendrai donc pas aujourd'hui.
Deux mots néanmoins, d'abord pour saluer la qualité de vos débats et me réjouir de leur résultat, non pas que ce traité nous satisfasse entièrement - je vous l'ai dit amplement - mais parce qu'il constitue une étape utile dans l'approfondissement de la construction européenne ; ensuite pour vous informer que nos instruments de ratification, les derniers parmi tous les Etats membres, ont été déposés hier, 30 mars, à Rome, de sorte que le traité entrera en vigueur le ler mai prochain.
Il y a eu ensuite, pas plus tard que la semaine dernière, la réunion du Conseil européen qui a permis d'aboutir à un accord sur l'Agenda 2000. Notre rencontre, aujourd'hui, sera donc d'abord, pour moi, l'occasion de vous rendre compte par le menu des termes d'un accord obtenu de haute lutte, mais qui, au total, se révèle satisfaisant pour nos intérêts.
Naturellement, je ne passerai pas sous silence la crise institutionnelle qui a abouti à la démission collective de la Commission européenne, le 15 mars dernier. Nos travaux, aujourd'hui, me permettront donc de vous dire aussi, après que Romano Prodi a été désigné à Berlin comme successeur de Jacques Santer, la façon dont le Gouvernement aborde le fonctionnement des institutions de l'Union européenne, en commençant par celui de la Commission.
Cependant, il est évident qu'en dépit de ces deux moments forts, la chronique de l'Union européenne a été quelque peu occultée par l'actualité politique internationale et, bien entendu, par la crise au Kosovo et par la décision, annoncée par le secrétaire général de l'OTAN, d'engager les frappes contre les forces serbes. Je ne traiterai pas aujourd'hui de cette difficile question, qui a été exposée à l'opinion publique par le président de la République, mais aussi par le Premier ministre et par le ministre des Affaires étrangères lors des débats organisés simultanément à l'Assemblée nationale et au Sénat, vendredi dernier. Mais notre pays est en conflit, et je me dois d'apporter ici brièvement quelques commentaires. J'ai d'abord une pensée sincère pour nos forces auxquelles, comme le président de la République et le Premier ministre viennent de le faire, nous nous devons d'apporter notre soutien sans faille. Je veux ensuite réaffirmer, sans l'ombre d'une hésitation, que la cause que nous défendons est juste, et rappeler que ceux, ici ou là, qui dénoncent le rôle de gendarme dévolu à l'OTAN sur notre continent, auraient, sans nul doute, été les premiers à stigmatiser notre passivité si, comme en Bosnie hier, nous avions laissé les forces serbes procéder en toute impunité à la purification ethnique. Enfin, je ne fais pas partie de ceux qui dénoncent un quelconque suivisme des Européens. Tout au contraire - et même s'il est vrai que nos alliés américains ont mis en oeuvre un dispositif militaire important -ce sont les Européens, et en particulier ceux du Groupe de Contact, dont la France, qui ont conduit les négociations de Rambouillet, dans une affaire qui les concerne au premier chef et qui engage notre propre sécurité.
A certains égards, j'ai même le sentiment que cette crise a marqué une étape importante pour l'identité de la diplomatie européenne, de même que - je le signale parce qu'elle est cruciale - la déclaration de l'ensemble des Quinze affirmant à Berlin leur soutien total - je cite la déclaration des chefs d'Etat et de gouvernement - au " droit permanent et sans restriction des Palestiniens à l'autodétermination, incluant la possibilité d'un Etat ", ainsi que leur disponibilité à " envisager la reconnaissance d'un Etat palestinien, le moment venu ". Au total, même s'il est naturellement trop tôt pour une mise en perspective, j'ai le sentiment que l'Europe progresse, et qu'elle dessine peu à peu les lignes de force qui lui permettront de devenir un acteur majeur de la vie internationale au siècle prochain.
C'est une Union qui se veut plus efficace - la désignation de Romano Prodi et les perspectives ouvertes vers la réforme des Institutions sont les preuves de cette volonté ; c'est une Union plus solidaire et qui, comme le montre l'accord sur l'Agenda 2000, se prépare à son élargissement.
A cet égard, je ne puis que féliciter votre Président, qui a pris l'initiative de désigner au sein de la délégation des " correspondants " pour chacun des pays candidats. J'ai en effet toujours été convaincu que le développement de liens interparlementaires forts était d'une importance capitale, à la fois pour réussir l'élargissement, et, naturellement, pour renforcer la présence de la France dans ces pays. C'est pourquoi, autant que possible, j'essaie aussi que des parlementaires m'accompagnent lors de mes visites, comme ce fut le cas lundi et mardi derniers, à Bratislava.
Permettez-moi d'entrer à présent dans le vif du sujet, en évoquant d'abord les termes de l'accord sur l'Agenda 2000, ensuite les premiers enseignements qu'on peut tirer de la crise survenue à la Commission.
1. L'accord sur l'Agenda 2000
Le Conseil européen de Berlin a heureusement permis de déboucher sur un accord. La présidence allemande a déployé une énergie considérable tout au long de ces derniers mois, et tout particulièrement dans la dernière ligne droite qui nous a conduits de Petersberg à Berlin. Quelles qu'aient pu être les difficultés de la négociation, le résultat est là : nous avons un bon accord, équilibré, qui organise les finances communautaires jusqu'en 2006, et qui réforme les principales politiques communes, tout en ménageant les transitions indispensables.
· La politique agricole commune, PAC, tout d'abord. Conformément aux engagements pris par le Gouvernement - en plein accord avec le président de la République - la " copie " transmise par les ministres de l'Agriculture à l'issue du Conseil " Agriculture " a été très substantiellement améliorée et nous avons obtenu satisfaction sur la quasi-totalité de nos demandes :
- le retour à la stabilisation budgétaire, avec un niveau moyen de crédits de 40,5 milliards d'euros par an, auxquels il convient d'ajouter 14 milliards d'euros pour le développement rural, sur la période ;
- le report de la baisse du prix du lait à la campagne 2005-2006, soit un gain de deux ans ;
- la baisse de prix réduite à 15 % pour les céréales, en deux étapes - 2001 et 2002 - avec maintien des majorations mensuelles ;
- le maintien d'achats publics à l'intervention en cas de déséquilibres sur le marché de la viande bovine.
La seule demande non satisfaite concerne la " prime Hérode " à l'abattage des veaux ; encore faut-il noter que cette prime pourra être mise en oeuvre dans le cadre national.
Au total, les baisses de prix sont moins importantes que celles proposées par la Commission à l'origine. Elles sont également étalées dans le temps, ou différées, comme pour le lait. En outre, nous avons veillé à ce que de véritables instruments de régulation des marchés soient préservés, en particulier pour la viande.
Par ailleurs, le Conseil européen a confirmé la mise en place, en complément des organisations communes de marché, d'un deuxième pilier de la PAC, plus novateur, car centré sur l'emploi, l'installation des jeunes, le soutien aux zones défavorisées et à l'environnement, à travers les politiques de développement rural. Il faudra, à l'avenir, aller plus loin pour renforcer ce second pilier. Dans l'immédiat, le Gouvernement est déterminé à mettre en place les outils communautaires et nationaux permettant d'aller dans ce sens, conformément aux attentes des agriculteurs et de l'ensemble de l'opinion nationale.
Au total, je crois donc qu'au matin du 26 mars, la réforme de la PAC arrêtée par les chefs d'Etat et de gouvernement était assez éloignée de l'inspiration très libérale du paquet souhaité par le commissaire Fischler. Il faut s'en féliciter, car nous avons créé de meilleures conditions d'acceptation de la réforme par les agriculteurs.
En outre, cette réforme permet de prendre date en vue du prochain cycle de négociations à l'OMC. Le Conseil européen précise, en effet, dans ses conclusions, que les décisions relatives à la réforme de la PAC constitueront des éléments essentiels pour la définition du mandat de négociation de l'Union européenne. Cette réforme conduira l'Union à contribuer très significativement à l'équilibre des marchés mondiaux. Nous le ferons valoir avec force auprès de nos partenaires commerciaux, pour éviter un nouveau Blair House.
· La réforme des fonds structurels, ensuite. L'accord sur les fonds structurels a pu être trouvé, pour l'essentiel, en gardant le souci d'une certaine maîtrise des finances communautaires.
L'enveloppe budgétaire globale reste maîtrisée, avec 213 milliards d'euros correspondant schématiquement à la stabilisation stricte (200 milliards d'euros environ), à laquelle est venu s'ajouter un certain nombre de " rallonges " pour traiter des cas spécifiques : Lisbonne, Irlande, Suède, Berlin-Est... Des concessions ont été ainsi accordées à douze pays sur quinze.
La répartition des fonds reproduit les équilibres actuels, avec, toutefois, une légère majoration de l'objectif 1, compte tenu du traitement particulier accordé au Portugal et à l'Irlande, notamment ; cette répartition est la suivante : 69,7 % pour l'objectif 1 ; 11,5 % pour l'objectif 2 ; 12,3 % pour l'objectif 3 ; le solde, soit 6,5 %, pour les Programmes d'Initiatives Communautaires.
S'agissant de l'objectif 1, les critères d'éligibilité s'appliqueront strictement : seules les régions dont le PIB par habitant est inférieur à 75 % de la moyenne communautaire resteront éligibles. Pour la France, les résultats sont sans surprise : nos départements d'outre-mer restent éligibles et devraient profiter de financements accrus, tandis que la Corse et le Hainaut bénéficieront d'un dispositif de sortie progressive, pour être ensuite " reclassés " dans l'objectif 2.
S'agissant de l'objectif 2, la population couverte par les objectifs zonés passera dans l'Union de 25 % actuellement à 18 %, soit une réduction d'un peu plus d'un quart. Dans le cas de la France, la population couverte devrait passer de 41,5 % actuellement à environ 33 %, soit une réduction d'un cinquième environ.
Néanmoins, le dispositif communautaire reste très souple puisque les Etats membres restent compétents pour établir la carte des zonages éligibles, dont la moitié au plus, en termes de poids démographique, pourront se situer en dehors de la liste des départements déclarés éligibles sur la base des critères communautaires.
L'objectif du Gouvernement est d'établir cette carte des zonages avant la fin de l'année, afin de pouvoir bénéficier de la nouvelle génération de crédits structurels dès le début de l'année 2000. Toutefois, il est évident que le Gouvernement - et ce sera la responsabilité plus particulière de Dominique Voynet - prendra tout le temps nécessaire au déroulement d'une concertation approfondie avec les collectivités locales, en cohérence avec les discussions conduites dans le cadre de la préparation des contrats de plan Etat-régions.
· Les ressources propres, enfin. Nous éprouvons, sur ce point, une satisfaction mitigée, mais la délégation française a atteint son objectif essentiel qui était d'empêcher l'introduction de réformes " systémiques ", telles que le cofinancement des aides directes agricoles ou l'écrêtement généralisé des soldes, porteuses à terme d'une régression de l'Union européenne. Nous devons nous en satisfaire, sans aucun complexe. Ces mécanismes financiers méritaient d'être combattus avec force, car ils étaient porteurs d'une vision de l'Europe qui - j'y insiste - n'est pas la nôtre.
Nous devons nous féliciter que la notion de solde net, qui a pesé si lourdement sur ces négociations depuis presque deux ans, n'est pas même mentionnée dans les conclusions de Berlin.
Nous devons nous en réjouir pour l'Europe, et pas seulement pour nous-mêmes, car nous n'étions pas directement menacés par un écrêtement généralisé des soldes, à la différence des Anglais ou des Italiens. Cette démarche n'était pas la nôtre, et nous n'avions accepté d'entrer dans cette discussion à l'automne 1998 que pour répondre à une demande insistante de l'Allemagne. Nous ne pouvons que nous féliciter qu'il n'en demeure aucune trace dans les conclusions du Conseil européen.
Pour autant, la demande d'un rééquilibrage des déséquilibres budgétaires a fait l'objet d'un examen attentif à Berlin, mais en veillant à agir sur la source de ces déséquilibres, du côté des dépenses comme du côté des ressources, et non pas en traitant directement - et donc artificiellement - les déséquilibres eux-mêmes.
Enfin, le Conseil européen a décidé de modifier la répartition du financement du rabais britannique, de manière à en alléger la charge pour l'Allemagne, les Pays-Bas, la Suède et l'Autriche, qui bénéficieront d'un abattement des trois-quarts de leur contribution au " chèque " britannique.
Voilà donc les premiers enseignements qu'on peut tirer de l'accord sur l'Agenda 2000. Je crois qu'il y a tout lieu d'en être satisfait, compte tenu notamment des incertitudes qui pesaient sur son résultat. La présidence allemande, à laquelle je tiens à rendre hommage, a parfaitement joué le jeu, en renonçant, à certains égards, à faire valoir ses intérêts nationaux, dans un contexte qui, vous le savez, n'était pas facile. En effet, outre la crise au Kosovo, que j'ai évoquée, il était inédit qu'un Conseil européen se réunisse avec une Commission démissionnaire. C'est ce dernier point que je me propose, avec votre accord, d'examiner à présent.
2. Les premiers enseignements qu'on peut tirer de la démission collective de la Commission européenne.
Je ne reprendrai pas ici le fil de la chronique des événements qui ont conduit, le 15 mars dernier, à la démission collective de la Commission. Avec vous, je m'attacherai plutôt à tenter d'en discerner la signification, en partant de la déclaration, à Berlin, le 24 mars, des chefs d'Etat et de gouvernement, et en évoquant successivement la question des délais, de la procédure et, naturellement, des enjeux de la formation de la prochaine Commission.
La question des délais, d'abord : moins de 10 jours après sa démission, le successeur de Jacques Santer a été désigné par le Conseil européen, auquel il a fallu moins d'une heure pour s'entendre sur le nom de Romano Prodi. Ce dernier participera donc, dès le 14 avril prochain, à la réunion informelle dont les chefs d'Etat et de gouvernement sont convenus pour discuter, avec le président désigné, des réformes à apporter au fonctionnement de la Commission européenne.
Contrairement aux inquiétudes qui s'étaient manifestées ici ou là, tout ce que l'on peut dire, c'est que le Conseil européen a pris ses responsabilités, en permettant une véritable " sortie par le haut " de la crise de la Commission.
Voyons ensuite la procédure qui sera suivie. La nomination de M. Prodi sera communiquée au Parlement européen actuel. La procédure de désignation, puis d'investiture, par celui-ci, de la nouvelle Commission, suivra ensuite son cours.
En effet, après avoir obtenu l'approbation du Parlement européen, sans doute en avril, M. Prodi réfléchira, le plus rapidement possible, à la formation d'une nouvelle Commission, en coopération avec les gouvernements des Etats membres. Les Etats, d'un commun accord avec le nouveau président, désigneront ensuite les personnalités qu'ils envisagent de nommer membres de la Commission.
Le Parlement européen nouveau qui sortira des urnes le 13 juin prochain devrait enfin, au terme des auditions des commissaires, approuver la nomination du président, puis de l'ensemble du collège pour les cinq ans qui suivent.
Ainsi, la nouvelle Commission pourrait être en place à la fin du mois de juillet.
Voilà pour les procédures et le calendrier - ils ne pouvaient guère être plus brefs - de mise en place de la prochaine Commission.
Un mot sur Romano Prodi, que j'ai eu l'occasion de rencontrer. La tâche qui lui échoit sera difficile s'il est vrai, comme le disait Karel van Miert, qu'il devra être à la fois " un saint et Superman ".
Certains, parmi vous, le connaissent, et vous avez sûrement lu le portrait de cet homme de tout juste 60 ans, professeur d'économie industrielle, qu'en a fait la presse. Mon sentiment est certes que ses convictions sont profondément européennes - c'est la moindre des choses qu'on puisse attendre d'un président de la Commission - mais surtout qu'il agit en Européen, comme l'ont montré ses efforts, couronnés de succès, pour faire entrer l'Italie dans la zone euro, au prix d'une discipline assez sévère.
On le compare souvent à Jacques Delors : tant mieux si, par là, on entend bon sens et simplicité, modestie et patience, rectitude dans les choix et constance dans les idées.
Ce qui est important, c'est que les chefs d'Etat se soient fixés un programme. En somme, un " programme " européen dans lequel le Gouvernement de Lionel Jospin pourrait se reconnaître. Reste, maintenant, à le décliner, ce qui m'amène à vous dire la façon dont je vois les enjeux de la formation de la prochaine Commission.
Je crois qu'il y a, dans ce " mandat ", plusieurs aspects, sur lesquels je me propose de vous livrer quelques réflexions.
· Il y a d'abord la question des pouvoirs de gestion de la Commission et, en particulier, de ses capacités de contrôle de la dépense. C'est là l'origine de la suspicion qui a nourri les travaux du Comité des Sages, et qui, en quelques mois, a emporté la Commission ; c'est donc sur ce point, en particulier et en priorité, que la nouvelle équipe devra faire des propositions de réforme en profondeur.
Toutefois, ce n'est pas mener un combat dépassé que d'indiquer, en tant que ministre des Affaires européennes, qu'il faut se garder de jeter l'anathème sur cette institution.
Ce que je veux dire ici, c'est qu'on ne peut demander à la Commission d'assurer le parfait contrôle de ses crédits si, en même temps, nous ne lui donnons pas les moyens - et notamment en personnels - pour le faire. Ainsi, par-delà la question de la probité de tel ou tel - qui n'est pas centrale, comme l'a montré le rapport du Comité des Sages - c'est la question des moyens de la Commission qui est posée, s'agissant d'une institution qui n'emploie que 16 000 fonctionnaires pour un budget de près de 550 milliards de francs.
On peut, bien entendu - et c'est légitime - contester le recours de la Commission à la sous-traitance, mais cette critique n'a de sens que si elle est assortie d'une vraie réflexion sur la mise en oeuvre des crédits communautaires. Reste que, sur la base d'un constat que nous souhaitons aussi équilibré que possible, la Commission devra se donner les moyens, à la fois politiques et techniques, d'une plus grande efficacité. Ce sera l'une des tâches les plus urgentes de son nouveau président.
C'est pourquoi une réflexion de fond devra déterminer les fonctions qui relèvent de la Commission et celles qui pourraient être confiées à des " agences d'exécution ", sans toutefois abuser d'un tel système de délégation. Comme je vous l'indiquais, cette évolution pourrait éventuellement s'appliquer à la gestion des programmes externes de la Commission (PHARE, TACIS, MEDA...).
C'est dans ce domaine en particulier que, comme le montrent les rapports successifs de la Cour des comptes européenne ainsi que le rapport du Comité des Sages, les progrès les plus significatifs doivent être enregistrés.
Encore une fois - et j'y insiste à nouveau - il ne s'agit nullement d'aller vers une quelconque forme de renationalisation de ces programmes, mais seulement de clarifier les relations entre la Commission, donneur d'ordre sous l'autorité du Conseil, et les maîtres d'oeuvre chargés de l'exécution de ces programmes, dont le statut serait transparent, incontestable juridiquement et ouvert aux contrôles financiers qui, pour leur part, devraient être substantiellement renforcés.
· Le deuxième aspect concerne l'organisation de la Commission, et, en particulier, la question, évidemment cruciale, de la collégialité : j'ai suggéré l'idée d'une réduction du nombre de commissaires, conformément aux engagements pris à Amsterdam, assortie d'une distinction entre commissaires " chefs de file " et commissaires-adjoints.
Que voyons-nous, en effet, dans le fonctionnement actuel ? Par exemple, quatre commissaires en charge des questions extérieures (MM. Brittan, Van Den Broek, Marin et Pinheiro, sans préjudice des compétences de M. Santer sur la PESC, et de Mme Bonino sur l'action humanitaire) et trois commissaires responsables des questions industrielles (MM. Bangemann, Van Miert et Monti, nonobstant les compétences sectorielles de MM. Kinnock, Papoutsis ou de Mme Bjerregaard).
Je crois donc qu'il serait judicieux, à l'image de ce qui se pratique dans les gouvernements de la plupart des Etats membres - et notamment en France, avec la distinction entre ministres, qui siègent au Conseil des ministres, et secrétaires d'Etat, qui n'y siègent pas - de désigner, par exemple, un commissaire responsable de l'ensemble des relations extérieures de la Communauté, entouré de commissaires spécialisés par région (Méditerranée, Amérique Latine, Asie, pays ACP...) ou par grand dossier transversal (par exemple, les négociations commerciales multilatérales). Cette réflexion est urgente puisqu'il en sera question dès la réunion du 14 avril prochain.
· Le troisième aspect de la réflexion de M. Prodi devrait, selon moi, porter sur l'organisation interne des services de la Commission : il me semble indispensable de réorganiser les 24 directions générales de la Commission, d'abord peut-être pour en réduire le nombre, ensuite, certainement, pour les adapter aux attributions confiées aux commissaires titulaires et leur confier des domaines d'intervention plus cohérents.
Voilà donc quelques idées qu'on pourrait avoir sur le fonctionnement de la future Commission, sans modification du traité, en partant d'une double exigence que j'ai eu, à maintes reprises, le loisir d'exprimer ici :
- à court terme, celle de probité et d'efficacité, que chaque Européen est en droit d'attendre d'un organe qui, s'il n'est pas un " Exécutif " au sens constitutionnel du terme, n'en est pas moins un organe essentiel de proposition et d'exécution. La transparence est donc un gage essentiel de la crédibilité de cette institution : il faudra la retrouver.
- à moyen terme ensuite, celle de la préparation à l'élargissement. Comme les autres institutions, la Commission doit s'adapter à la perspective d'une Union élargie.
En ce sens, il me paraît indispensable que la réflexion du futur président de la Commission intègre aussi la mise en oeuvre de la notion de subsidiarité consacrée par le nouveau traité. Celle-ci prendrait la forme, non pas de l'établissement de listes de compétences exclusives de l'Union d'une part, des Etats membres d'autre part - l'exercice montrerait rapidement ses limites - mais plutôt, dans notre esprit, d'un programme de travail commun aux trois institutions, qui pourrait prendre effet au début de l'an 2000.
Un dernier mot pour dire que la démission de la Commission et les décisions prises à Berlin nous conduisent donc à accélérer notre réflexion sur la réforme des institutions.
J'avais eu l'occasion, ici même, le 20 janvier dernier, de vous dire que, selon moi, nos partenaires commençaient à prendre conscience de la nécessité de cette refonte institutionnelle. Ainsi, le Conseil européen de Vienne avait permis d'entériner plusieurs décisions qui avaient été adoptées, dans leur principe, lors de la réunion informelle de Pörtschach, en octobre dernier. Surtout, la présidence allemande entrante avait obtenu, à Vienne, un mandat pour proposer, à Cologne, une procédure en vue de la reprise des questions qui n'avaient pu être résolues à Amsterdam, sur la taille de la Commission, sur le champ de la majorité qualifiée et sur la repondération des voix.
Ainsi, vous le voyez, peu à peu, notre préoccupation a fait son chemin. Il revient à présent à la présidence allemande de proposer une méthode et un calendrier ; la conclusion de l'Agenda 2000 va maintenant nous permettre - et c'est heureux - de nous atteler à cette tâche. Il reviendra ensuite aux présidences suivantes de conduire les travaux de fond et, à cet égard, je pense que la future présidence française de l'Union, au second semestre de l'an 2000, occupera une place stratégique, peut-être, je l'espère, celle de la phase conclusive de la négociation.
Voilà donc quelques pistes de réflexion sur lesquelles nous devons à présent travailler en vue de la réunion informelle des chefs d'Etat et de gouvernement, le 14 avril, mais aussi en vue du Conseil européen de Cologne, puis, au-delà, jusqu'à la présidence française, au second semestre 2000. J'ai confiance que nous pourrons remédier aux dysfonctionnements de la Commission, et redonner ainsi à cette institution essentielle la crédibilité qui lui a manqué, mais aussi progresser dans la voie d'une plus grande efficacité de l'ensemble des institutions et d'un meilleur équilibre entre elles.
J'en ai à présent terminé avec cette présentation de l'actualité, particulièrement chargée, du trimestre, et je suis naturellement disposé à répondre à toutes vos questions.
Un dernier mot, simplement, pour vous signaler que le Gouvernement a entrepris le travail de refonte des circulaires de 1993 et 1994, relatives à la mise en oeuvre de l'article 88-4 de la Constitution. Le Gouvernement a veillé à tirer, de la façon la plus ouverte possible, les conséquences de la révision récente de cet article, et a cherché à cette occasion, et à la lumière de l'expérience acquise, à améliorer sensiblement les procédures applicables. L'objectif demeure que le Parlement puisse s'exprimer dans les meilleures conditions sur les actes de l'Union et que sa position soit pleinement prise en considération.
J'engagerai, dans les prochains jours, une consultation informelle avec votre Président sur le texte de cette nouvelle circulaire, avant qu'elle ne soit soumise à la signature du Premier ministre. Elle pourrait ainsi entrer en vigueur au début du mois de mai, en même temps que le traité d'Amsterdam.
M. Michel Barnier :
Je vous remercie pour cette présentation précise et dynamique du sommet de Berlin, ainsi que de la concertation que vous nous proposez sur le texte de cette circulaire modifiée. Je vous indique par ailleurs que nous allons réfléchir à une modification du règlement du Sénat afin que les propositions de résolution qui sont déposées sur le bureau de la Haute Assemblée soient instruites dans les meilleurs délais ; il est en effet essentiel que l'avis du Parlement vous parvienne en temps voulu pour la conduite des négociations.
M. Aymeri de Montesquiou :
J'observe que le résultat difficilement acquis au sommet de Berlin semble donner satisfaction à tous les participants. Or, pour ce qui concerne certains agriculteurs français, et particulièrement ceux du sud-ouest, la baisse de prix des céréales correspond à une condamnation à mort, même avec l'instauration de compensations ; la suppression des primes à l'irrigation est également catastrophique pour ceux qui y ont recours. De même, de nombreux cantons vont perdre le bénéfice des aides structurelles au titre de l'objectif 5b. Vous disiez que douze Etats membres sur quinze avaient bénéficié de mesures spécifiques de rattrapage. La France en fait-elle partie ? Lorsque Mme Voynet indique qu'il faut renoncer à une politique ruraliste et faire porter l'effort sur les villes, ce qui peut se comprendre, c'est aussi là une source d'inquiétude pour les agriculteurs sur laquelle je souhaite attirer votre attention.
M. Jean-Pierre Fourcade :
Ma première question porte sur la réorganisation de la Commission. Le Gouvernement envisage-t-il de faire certaines propositions, par exemple, de limiter le nombre des commissaires à un par Etat membre en attribuant les responsabilités les plus importantes aux pays les plus fortement peuplés ?
Je m'interroge aussi sur le résultat du sommet de Berlin. Puisque certains pays ont obtenu la réduction de leurs charges budgétaires et que l'enveloppe globale est restée stable, quels sont les Etats membres qui ont vu leur contribution augmenter ?
M. Michel Barnier :
Je crois savoir que la participation française augmentera de 6 à 7 milliards de francs par an.
M. Jean Bizet :
Plusieurs questions agricoles me préoccupent. Je constate, d'abord, que, depuis l'accord de Blair House, nous restons dépendants des Etats-Unis, pour les protéines végétales, à hauteur de 76 %, ce qui est choquant et dangereux. Par ailleurs, il faut savoir que, depuis quinze mois, les Etats-Unis ont investi 18 milliards de dollars dans le soutien à leur agriculture, ce qui doit conduire à relativiser la notion de prix mondial. Enfin, je m'inquiète de la décision qui devrait être prise le 16 mai prochain sur les viandes anabolisées. Si nous devons accepter l'importation de 10.000 tonnes de viandes aux hormones, il en résultera des perturbations sur une filière viande rouge déjà fragilisée. Quelle sera la position européenne sur cette question ?
M. Marcel Deneux :
Pour rester dans le domaine agricole, j'aimerais faire une série d'observations. D'abord, la politique suivie en matière d'oléoprotéagineux n'est pas bonne. C'est un lieu commun de le dire, mais nous manquons de protéines et l'on ne cherche pas à améliorer la situation. Ensuite, la suppression de la prime Hérode entraînera des distorsions de concurrence vis-à-vis de certains partenaires ; en outre, le report de deux ans acquis sur la filière lait ne fait que déplacer ce problème dans le temps.
Par ailleurs, je m'inquiète de la sortie du Valenciennois de l'objectif 1 qui entraînera également des problèmes de concurrence vis-à-vis des zones belges voisines.
Enfin, si je comprends les préoccupations budgétaires allemandes, je veux rappeler que la participation financière de l'Allemagne à la politique agricole commune trouve sa compensation dans le faible coût des produits alimentaires nécessaires aux besoins de sa population.
M. Denis Badré :
J'aimerais faire d'abord une observation interne. Le Sénat a adopté une résolution portant sur les perspectives financières de l'Union. Je crois utile qu'on établisse une sorte de tableau comparatif entre les propositions faites par notre Haute Assemblée et les résultats obtenus au sommet de Berlin.
Par ailleurs, ne croyez-vous pas, Monsieur le Ministre, que la France devrait prendre une initiative pour relancer la construction de l'Europe de la défense ?
M. André Rouvière :
Est-ce que vous pourriez nous apporter des précisions sur l'état d'avancement du processus d'élargissement de l'Europe et sur le calendrier de la réforme des institutions ?
M. Pierre Moscovici :
Je commencerai par l'Agenda 2000, en replaçant les choses dans leur contexte. Quels étaient les objectifs de ce texte ? D'abord, préparer l'élargissement, sur le principe duquel tous les Etats membres sont d'accord, mais qui serait très coûteux en l'absence de réformes. Ensuite, revoir les politiques communes qui arrivaient en fin de parcours puisque le précédent " paquet financier " était à son terme. Enfin, préparer les négociations qui auront lieu à l'OMC l'année prochaine, notamment en matière agricole, afin que l'Europe dispose d'une position solide.
Au sommet de Berlin, nous avons obtenu beaucoup d'avancées positives. Le délai de deux années sur les quotas laitiers a été obtenu, non sans difficulté, par le président de la République à la fin de la négociation. La réforme de la filière lait doit être entreprise, chacun le sait : lorsque la Pologne intégrera l'Union, il ne sera pas concevable de laisser perdurer le système des quotas.
Sur les céréales, nous sommes conscients des problèmes posés, mais nous avons obtenu le rétablissement des majorations mensuelles et une baisse des prix moindre que celle prévue par la Commission à l'origine, ce qui est important.
Pour ce qui concerne le développement rural, le résultat de la négociation n'a rien d'inattendu. Depuis plus de dix-huit mois, les Etats membres ont accepté l'idée de réduire à trois le nombre des objectifs de la politique régionale et de concentrer l'effort sur les zones en retard de développement. Il a toutefois été obtenu une plus grande souplesse sur la question des zonages, en évitant l'obligation de superposition des zonages nationaux et européens, ce qui laisse une marge de manoeuvre aux initiatives nationales.
Enfin, s'il est vrai que les oléagineux constituent le point le moins favorable de la négociation, il faut se replacer dans le contexte du sommet de Berlin où il fallait impérativement contrôler l'évolution de l'enveloppe budgétaire. Il nous était impossible de présenter des propositions induisant une dépense supplémentaire de l'ordre de 1,5 milliard d'euros.
En revanche, nous avons obtenu que le Conseil européen demande à la Commission de suivre l'évolution du marché et de présenter un rapport dans deux ans sur ce sujet. Nous pourrons alors faire des propositions constructives.
Pour ce qui concerne l'évolution des différentes contributions nationales, les pays bénéficiaires de l'accord, dans une faible mesure d'ailleurs, sont l'Allemagne, les Pays-Bas, l'Autriche et la Suède. Ceux qui paieront davantage sont d'abord l'Italie, puis la Belgique, la Finlande et la France. Le chiffrage français réel est en cours, mais il faut l'estimer en termes de solde net, en tenant compte des décisions prises en matière de politique agricole commune qui nous sont favorables. Globalement, nous restons dans l'épure que nous avions précédemment définie. Pour la Grande-Bretagne, sa contribution augmente très légèrement, d'environ 220 millions d'euros, ce qui est peu, mais il n'était pas possible, dans le souci de voir aboutir la négociation, de revenir sur leur dispositif financier spécifique.
Par rapport à la notion de prix mondial, que nous avons récusée pendant la négociation, le " paquet " tel que défini nous place dans une situation relativement confortable pour les prochaines négociations à l'OMC.
Pour ce qui concerne la prime à l'abattage des veaux " Hérode " dont parlait Marcel Deneux, c'est le seul point sur lequel nous n'avons pas obtenu satisfaction, en raison d'une sensibilité allemande spécifique en la matière, mais une mesure nationale est possible et sera étudiée.
Pour le Hainaut français, nous avons obtenu un " phasing out " généreux, puis le passage dans l'objectif 2. Nous savions déjà que le classement en objectif 1 de ce territoire était une mesure transitoire et qu'il fallait s'attendre à sa suppression.
Je crois vraiment pouvoir dire que, globalement, cet accord est le meilleur que l'on pouvait obtenir tout en contenant l'enveloppe budgétaire dans des limites raisonnables.
Je répondrai maintenant à vos interrogations sur les institutions européennes. Nous allons proposer un calendrier jusqu'à l'an 2000 et demander l'établissement d'un rapport en fin d'année - nous verrons qui l'établira, un comité des Sages, un groupe de représentants personnels... - en vue de la tenue d'une conférence intergouvernementale qui se conclurait sous la présidence française. La position reste très ouverte sur l'ampleur des sujets à y traiter.
Pour répondre à MM. Barnier et Fourcade sur le nombre des commissaires, mon sentiment est que l'on pourrait envisager de limiter l'effectif global à douze, voire moins encore, et que la France pourrait renoncer à son second commissaire, mais avec des conditions supplémentaires : réorganiser la Commission dans le sens d'une meilleure hiérarchisation, revoir le système de pondération des voix et le vote à majorité qualifiée.
Sur l'Europe de la Défense, compte tenu de l'actualité au Kosovo, les contacts se multiplient sur cette question entre la France, l'Allemagne et la Grande-Bretagne. Ce dossier fait partie des grands projets pour l'Union, avec l'emploi, la réforme des institutions et l'élargissement. Nous devrions pouvoir tenir à Cologne un sommet plus " visionnaire ", plus prospectif que celui de Berlin qui devait impérativement régler le dossier Agenda 2000.
M. Michel Barnier :
Je souhaitais vous remercier de l'accueil que vous avez réservé à notre idée d'assurer un suivi individualisé des pays candidats à l'adhésion. M. Bordas et moi-même étions justement en Roumanie voici quelques jours et j'ai constaté que de nombreuses collectivités locales françaises y conduisent, sur le terrain, des actions de coopération engageant des moyens humains et matériels dont on n'a pas toujours connaissance. J'ai pensé que chacun de nos ambassadeurs dans les douze pays candidats aurait un grand intérêt à réunir et à présider lui-même un séminaire, à Paris, avec tous les présidents de collectivités territoriales françaises coopérant dans le pays où il est en poste. Il serait utile que l'on puisse mettre ainsi en cohérence ces différentes actions de coopération.
M. Marcel Deneux :
J'aimerais souligner que la politique des fonds structurels ne règle pas, en France, le problème particulier des zones de montagne, contrairement à la manière dont ces questions sont appréhendées dans le Tyrol ou en Bavière où existe une vraie politique de la montagne.
Pour revenir sur la question de notre collègue Aymeri de Montesquiou et sur la distinction à opérer entre l'agriculture du Nord et celle du Sud, je crois que nous devons reconnaître que l'accord de Berlin est globalement satisfaisant pour l'agriculture française dans son ensemble. En outre, la France a obtenu récemment des mesures favorables pour la viticulture qu'elle n'attendait pas. Il y a là un petit supplément non négligeable dont il faut tenir compte.
M. Pierre Moscovici :
Concernant la suggestion de M. Barnier, je suis tout à fait de son avis et je partage son intérêt pour la coopération décentralisée. Je m'efforce, comme il l'avait fait lui-même, d'associer les collectivités territoriales ou les chefs d'entreprises à la préparation de l'élargissement car il existe une vraie compétition à livrer, au bon sens du terme, pour la France. On doit pouvoir surmonter les problèmes d'information qui se posent sur ces questions de coopération. J'étais en Slovaquie récemment et je connais l'attente de ces pays à notre égard dans ce domaine.
Enfin, concernant la politique de la montagne, vous savez que s'est tenue récemment une réunion du Conseil national de la montagne, qui a fait des propositions. C'est un sujet auquel j'ai été sensibilisé tout au long de l'examen du dossier Agenda 2000 et pour lequel il existe une vraie carence.
M. Michel Barnier :
Je peux ajouter toutefois que le FEOGA, tel qu'il va se mettre en oeuvre, permet une ouverture de crédits supplémentaires en faveur du développement rural, si on sait les utiliser.
M. Pierre Moscovici :
Il s'agit effectivement d'une enveloppe substantielle dont le chiffrage est en cours et que l'on pourra mobiliser.
Elargissement
Communication de M. James Bordas à la suite d'un voyage effectué en Roumanie les 24 et 25 mars 1999 s'inscrivant dans le cadre de la candidature de ce pays à l'adhésion à l'Union européenne
Le déplacement que M. Michel Barnier et moi-même avons effectué en Roumanie a eu lieu la semaine dernière, les 24 et 25 mars. Nous avons eu une série d'entretiens au plus haut niveau. Nous avons rencontré le président de la Roumanie, M. Emil Constantinescu, le Premier ministre, M. Radu Vasile, le secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères, Mme Elena Zamfirescu. Puis, au cours d'un dîner, nous avons rencontré le ministre de l'Intégration européenne, M. Alexandru Herlea et l'ancien ministre des Affaires étrangères, M. Teodor Viorel Melescanu, ainsi que plusieurs parlementaires de la majorité et de l'opposition. Enfin, nous avons rencontré l'ancien président de la Roumanie, M. Ion Illiescu. Le soir de mon arrivée, j'avais eu un dîner avec les conseillers de l'ambassade de France et le chef du poste d'expansion économique.
1. Le Kosovo
Compte tenu de l'actualité, les entretiens que nous avons eus ont notamment porté sur la question du Kosovo. Le président et le gouvernement roumains ont pris parti, très clairement, en faveur de l'intervention de l'OTAN. Cette attitude est très courageuse dans un pays en grande majorité de religion orthodoxe et qui, historiquement, a été très lié à la Serbie. Elle s'explique par la volonté de la Roumanie d'adhérer à l'Alliance atlantique et par la conviction que, après l'échec des négociations de Rambouillet, l'Alliance aurait perdu beaucoup de sa crédibilité en s'abstenant d'intervenir.
Cette position est combattue par l'opposition, qui estime que les frappes de l'OTAN risquent d'avoir des effets pervers : consolidation du pouvoir de M. Milosevic, développement des combats au Kosovo, extension du conflit aux zones contiguës. Par ailleurs, elle souligne qu'il existe également une minorité hongroise en Serbie, dans la région de Voïvodine, et se demande si une logique sécessionniste au Kosovo ne risque pas de relancer d'autres antagonismes en Europe centrale.
Le président et le gouvernement estiment que la population, au-delà d'une sympathie instinctive pour le peuple serbe, fait une distinction entre celui-ci et la politique suivie par M. Milosevic et que les problèmes ne trouveront une solution que dans le respect de la démocratie.
2. La candidature roumaine à l'Union européenne
L'autre grand sujet a été la candidature de la Roumanie à l'Union européenne. Les dirigeants roumains sont conscients que, pour leur pays, le chemin sera long. Ce qu'ils récusent fermement, c'est la constitution de sous-groupes au sein des pays candidats, car cela aboutirait à la marginalisation de leur pays et de la Bulgarie. Sur ce point, M. Michel Barnier et moi-même avons rappelé que la France n'avait pas été satisfaite de la constitution de deux groupes décidée par le Conseil européen de Luxembourg (décembre 1997). Je rappelle qu'un rapport de M. Nicolas About au nom de la délégation, un mois auparavant, avait souligné les dangers d'introduire de nouveaux clivages au sein des pays candidats. Aujourd'hui, les négociations ont été engagées avec un premier groupe de pays (Pologne, Hongrie, République tchèque, Slovénie, Estonie, Chypre) et la tentation existe de les ouvrir avec un deuxième groupe de pays (Lettonie, Lituanie, Slovaquie, Malte) ; alors, effectivement, seules la Roumanie et la Bulgarie resteraient à l'écart. Cet isolement serait dangereux, au moment où la Roumanie s'engage dans des réformes structurelles longtemps différées. La population subirait le choc des réformes, sans avoir le sentiment que la candidature de son pays progresse.
Donc, si une nouvelle vague de négociations est lancée, elle doit concerner tous les pays candidats qui sont restés en dehors du processus. L'aboutissement des négociations demandera un temps plus ou moins long selon les pays, pour certains ce sera certainement long, mais sur un plan politique, personne n'aura le sentiment d'être a priori tenu à l'écart.
3. L'évolution vers l'adhésion
La Roumanie reste donc aujourd'hui dans une phase préparatoire à l'ouverture des négociations.
Dans ce domaine, je voudrais seulement insister sur quelques points :
- tout d'abord, nous avons fortement souligné auprès de nos interlocuteurs l'importance des questions du " troisième pilier " : lutte contre la criminalité internationale, les mafias, le trafic de drogue... en mettant l'accent sur le fait qu'il s'agissait là d'un critère d'adhésion tout aussi important que les critères économiques ;
- le programme PHARE a été également évoqué. Le bilan des " jumelages " entre administrations paraît très positif ; la Roumanie s'est largement tournée vers la France pour ce processus. Nous avons souligné que la Roumanie allait bénéficier d'importants crédits au titre du dispositif de " pré-adhésion " et qu'il était essentiel que ces crédits soient consommés et, compte tenu de la volonté de l'Union européenne d'assurer une gestion rigoureuse, qu'ils soient utilisés dans des conditions satisfaisantes ;
- enfin, la Roumanie connaît à l'heure actuelle une situation économique difficile, marquée par un recul de la production pour la deuxième année consécutive, une dépréciation du leu, et de fortes pressions inflationnistes. Cette situation découle en grande partie du retard de la Roumanie à se lancer dans le processus de transition. Alors que des pays comme la Pologne et la Hongrie s'étaient engagés dans certaines réformes dès le début des années 80, et ont effectué des réformes profondes dès le début des années 90, la Roumanie, quant à elle, est restée à l'écart des évolutions dans les années 80 du fait de la dictature Ceaucescu ; puis, les nouveaux dirigeants ont adopté une attitude très gradualiste en matière de réforme. Ce n'est qu'avec l'arrivée au pouvoir de l'opposition, en 1996, que des réformes profondes ont été entreprises, notamment en ce qui concerne les privatisations. La Roumanie est donc encore aujourd'hui dans la phase initiale de la transition, la plus difficile, d'autant que ce pays a hérité de l'ère Ceaucescu un certain nombre de grandes entreprises sous forme de conglomérats qui sont pratiquement impossibles à privatiser en l'état et qui sont aujourd'hui très déficitaires. En même temps, les perspectives de privatisation suscitent de grandes inquiétudes pour l'emploi, notamment dans le cas de ces conglomérats, ainsi que la crainte - surtout s'agissant des grands domaines agricoles - de voir le patrimoine roumain passer sous contrôle étranger. Dans ce contexte, les dirigeants roumains souhaitent manifestement développer les relations économiques avec la France, notamment compte tenu de l'importance exceptionnelle de la francophonie dans ce pays ; ils regrettent l'attentisme, selon eux, des entreprises françaises. Il est vrai que la part de la France dans les échanges roumains n'est que de 6,5 %, soit moins de la moitié de celle de l'Allemagne ou de l'Italie.
4. Conclusion
La Roumanie traverse une phase difficile. Cela appelle de notre part un soutien politique de manière à ce que la population puisse considérer que ses efforts lui ouvrent la perspective, le moment venu, d'une adhésion à l'Union européenne et à l'Alliance atlantique. Nous avons observé que, dans ce contexte, la question des visas pour les pays de l'Union européenne avait une grande importance symbolique ; dans les entretiens, les dirigeants roumains ont été manifestement sensibles aux explications de notre ambassadeur, M. Ménat, qui leur a indiqué que le traitement des demandes avait été considérablement accéléré. De même, le soutien très clair de la France pour l'adhésion de la Roumanie à l'Alliance a été très apprécié, ainsi que notre opposition à la formation de sous-groupes au sein des pays candidats.
Un mot pour souligner l'importance du développement des contacts franco-roumains. Les Roumains ont été longtemps isolés ; ils souhaitent se réinsérer dans l'Europe. Je crois que nous devons notamment essayer de développer nos relations avec eux dans les assemblées interparlementaires : UEO, Conseil de l'Europe, Union interparlementaire, OSCE. Peut-être serait-il également utile d'examiner les moyens d'encourager les jumelages entre communes. En tout cas, notre démarche consistant à désigner un parlementaire pour suivre les progrès vers l'adhésion me paraît bien perçue, à la condition que nous apparaissions distincts et complémentaires des groupes d'amitié, ce qui suppose que notre travail soit clairement centré sur les questions proprement européennes.
Politique commerciale
Communication de M. Michel Barnier sur la proposition de règlement E 1231 relative à la suspension de droits du tarif douanier commun (plates-formes de forage)
Cette proposition de règlement du Conseil a pour objet de modifier l'annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (TDC) dans ses dispositions relatives aux plates-formes de forage.
Ce règlement prévoit actuellement la suspension des droits du TDC pour les produits destinés à être incorporés dans les plates-formes de forage ou d'exploitation fixes de la sous-position ex-843049 installées dans la mer territoriale des Etats membres.
Ce texte propose d'étendre ce régime au cas où ces plates-formes sont installées en dehors de la mer territoriale des Etats membres.
Le Gouvernement a souhaité que nous lui fassions savoir rapidement si la délégation désirait intervenir à propos de ce texte qui doit être adopté très prochainement par le Conseil.
Ce texte ne pose pas de difficulté particulière et contribue à la simplification des procédures douanières tout en améliorant la compétitivité des entreprises.
A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.
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Politique commerciale
Communication de M. Michel Barnier sur la proposition de règlement E 1232 relative à la suspension de droits du tarif douanier commun (paraffine brute destinée à subir un traitement défini)
Cette proposition de règlement du Conseil a pour objet de modifier les dispositions de l'annexe I du règlement (CEE) n° 2658/87 du Conseil relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (TDC).
En application de ce règlement, la paraffine brute est actuellement exemptée de droits de douane lorsqu'elle subit certains traitements, comme l'extraction par solvants sélectifs.
Ce texte propose d'ajouter " le déshuilage par cristallisation fractionnée " à la liste des traitements de la paraffine brute.
Le Gouvernement a souhaité que nous lui fassions savoir rapidement si la délégation désirait intervenir à propos de ce texte qui doit être adopté très prochainement par le Conseil.
Ce texte ne pose pas de difficulté particulière. Il prend en compte les récentes évolutions technologique et écologique et contribue à améliorer la compétitivité des entreprises.
A l'issue de cette communication, la délégation a décidé de ne pas intervenir sur ce texte.