Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 23 mars 2006
Table des matières
-->Politique commerciale
Audition de M. Pascal Lamy,
directeur général de l'Organisation mondiale du commerce (OMC)1(*)
M. Hubert Haenel :
Je suis particulièrement heureux d'accueillir une nouvelle fois au Sénat Pascal Lamy. Notre délégation vous avait déjà auditionné, en juin dernier, alors que vous n'aviez pas encore pris vos fonctions à la tête de l'OMC, pour évoquer avec vous votre expérience du fonctionnement de l'Union européenne.
Nos échanges d'aujourd'hui vont porter sur un tout autre sujet, puisque nous vous avons invité pour faire un point sur les négociations actuelles dans le cadre de l'OMC. C'est un sujet qui intéresse naturellement, par ses enjeux, les sénateurs. Voilà pourquoi j'ai souhaité que votre audition soit ouverte à l'ensemble de nos collègues, et pas seulement aux membres de la délégation.
Nous sommes actuellement, me semble-t-il, à un moment-clé du cycle de Doha. Voici trois mois se tenait la réunion ministérielle de Hong Kong. Le contexte, je vous le rappelle, n'était guère favorable : un nouvel échec, après ceux des sommets de Seattle et de Cancún, aurait marqué un coup d'arrêt durable au multilatéralisme en matière commerciale. Mais Hong Kong s'est conclu par un accord, qui me semble devoir être considéré comme une réussite pour l'OMC et être mis, en grande partie, à votre crédit. Mais déjà se profilent de nouvelles échéances qui s'annoncent délicates. Il est ainsi notamment prévu de parvenir à un accord chiffré sur la baisse des droits de douane tant sur les produits agricoles qu'industriels d'ici le 30 avril, alors que la réunion du G6 à Londres, voici une dizaine de jours, n'a visiblement permis d'enregistrer aucun progrès sur les points en suspens. C'est dans ce contexte qu'il nous a semblé utile de vous entendre.
Je vous propose, si vous en êtes d'accord, que vous puissiez commencer par un exposé liminaire portant sur votre analyse des résultats de Hong Kong, sur l'état des négociations en cours, sur les difficultés rencontrées, sur les perspectives de rapprochement des positions en présence et sur le calendrier à venir, mais aussi sur votre perception des positions défendues par l'Union européenne dans ces négociations.
Puis, dans un second temps, je passerai la parole à mes collègues pour qu'ils puissent vous poser leurs questions. Je vous indique dès à présent que notre collègue Jean Bizet, qui suit de près ces questions pour la délégation et qui était présent à Hong Kong, m'a demandé de bien vouloir l'excuser : il est actuellement retenu en séance publique sur le projet de loi relatif aux OGM dont il est le rapporteur. Mais il m'a transmis les questions qu'il souhaitait vous poser, ce que je ferai bien entendu dès la fin de votre intervention liminaire.
M. Pascal Lamy :
C'est avec un grand plaisir que je reviens au Sénat. J'y venais avec plaisir en tant que commissaire européen, compte tenu de l'implication traditionnelle de votre assemblée en faveur de l'Union européenne. J'y reviens également avec plaisir en tant que représentant de l'OMC. J'essaierai de faire en sorte que le Sénat puisse s'intéresser avec la même constance à l'OMC qu'à l'Union européenne. Je resterai de toute façon disponible pour parler des négociations commerciales internationales.
À propos des négociations engagées depuis quatre ans à Doha, je vous rappelle que c'est le neuvième cycle du genre. Son objectif est de mettre à jour les règles du commerce international, tant en matière de tarifs douaniers, de restrictions quantitatives ou de disciplines. Les négociations actuelles sont complexes puisque ce sont 150 pays, de niveau de développement très inégal, qui négocient sur vingt sujets. Ces pays décident par consensus, ce qui est d'autant plus complexe que leur niveau de développement est très hétérogène. Depuis quatre ans, la négociation a mûri et s'est peu à peu décantée. À Hong Kong, la conférence ministérielle a permis de préciser, un an avant l'échéance finale, où nous en sommes et le chemin qui reste à accomplir. Je vous rappelle en effet que le mandat de négociation confié par le Congrès des États-Unis au Président américain prend fin le 1er juillet 2007. Et les chances de prolongation de ce mandat sont extrêmement minces.
À Hong Kong, seules deux solutions étaient véritablement envisageables : soit un échec grave, soit un succès modeste. C'est la deuxième solution qui s'est réalisée. Elle a notamment permis de reconstituer une base d'accord, de poser une méthodologie de négociation sur les services et d'insister sur la question du développement, en satisfaisant certaines revendications anciennes des pays les plus pauvres. 97 % des produits des pays les moins avancés (PMA) bénéficieront d'une franchise de droits de douane et de restrictions quantitatives, avec pour perspective d'aller plus loin après le cycle.
Cela étant, si la séquence de la négociation a pu être clarifiée, l'essentiel n'est pas pour autant réglé. Je considère que les semaines qui viennent seront cruciales et devront permettre de préciser l'architecture d'un accord qui repose sur un triangle dont les trois sommets sont les subventions internes à l'agriculture, les tarifs agricoles et les tarifs industriels. Ce ne sont que trois questions sur les vingt qui sont posées, mais, pour avancer sur les dix-sept autres, il faut au préalable avancer sur ces trois premières questions. À Hong Kong, les ministres ont décidé de régler ces trois sujets pour le 30 avril et, si une solution ne se dégage pas à cette échéance, le risque d'un échec me semble majeur.
Pour aboutir à une solution, les responsabilités me semblent partagées : il appartient prioritairement aux États-Unis de faire des propositions sur la réduction des subventions internes à l'agriculture, il appartient à l'Union européenne d'en faire sur les droits de douane agricoles et il appartient aux États du G20 d'en faire sur les tarifs industriels. Des propositions significatives sont déjà sur la table mais ne permettent pas à ce stade d'aboutir à un équilibre. Il faut désormais négocier sur des chiffres en matière de tarifs industriels et de tarifs agricoles. C'est compliqué. Actuellement des tests et des simulations sont en cours.
Si nous aboutissons à un compromis en avril, cela ouvrira des perspectives très positives pour l'ensemble du cycle. En revanche, à défaut de compromis, compte tenu des délais, mon sentiment est que les risques d'un échec seraient alors considérables. Si on aboutissait à un échec, ce serait d'abord un échec économique dont les principales victimes seraient probablement les pays en développement puisque l'idée générale du cycle est bien celle d'un rééquilibrage en faveur de ces pays. Cet échec serait assimilable à une police d'assurance que l'on ne prend pas, d'où une fragilisation, de la croissance en moins et de la pauvreté en plus.
Mais la deuxième conséquence d'un échec serait de nature plus politique et concerne la place respective du bilatéralisme et du multilatéralisme en matière commerciale. Je considère que les accords bilatéraux présentent un inconvénient en reposant sur des rapports de force. Dès lors, j'ai la conviction que, pour l'Europe, et notamment pour la France, il est important de privilégier le multilatéralisme : au moment crucial, il faudra que le mandat européen prenne cette considération politique en compte pour assurer la pérennité de l'une des rares instances du système international qui fonctionne correctement.
M. Hubert Haenel :
Je vous remercie pour votre exposé très complet. Avant de passer la parole à mes collègues, je souhaite vous poser les deux questions que m'a transmises notre collègue Jean Bizet.
La première question a trait à la vocation de l'OMC. Elle a en effet vocation à être un organe clé de régulation de la mondialisation. Or, en l'état actuel de son fonctionnement, elle ne traite pas directement de sujets annexes aux questions commerciales, sujets qui sont négociés dans d'autres instances. On peut penser ici à l'environnement, aux droits sociaux, à la culture... Pourtant, l'Union européenne aurait intérêt à lier négociations commerciales et respect de certaines normes internationales pour s'assurer d'une compétition juste et équitable entre les pays : on peut prendre l'exemple du système de préférences généralisées, dont vous aviez initié la refonte lorsque vous étiez commissaire européen et qui a fait l'objet d'un récent rapport de notre délégation. Au-delà de ces initiatives et de ce qui est déjà prévu pour les pays les moins avancés (programme « tout sauf les armes »), quelles réformes pourraient être engagées au sein de l'OMC pour mieux intégrer le respect de ces règles dans le commerce international ?
La seconde question concerne la gouvernance de l'OMC. L'OMC regroupe à ce jour 149 pays. Dans une organisation où les décisions sont prises par consensus, le nombre croissant de pays membres pose la question de sa gouvernance. Quels sont votre analyse de la situation actuelle et l'état de votre réflexion sur de possibles évolutions du mode de gouvernance de l'OMC ?
M. Robert Del Picchia :
Comment la situation actuelle de l'Europe peut-elle avoir un impact sur les négociations en cours ? Est-ce une aide ou un handicap pour la conduite des négociations ?
M. Yann Gaillard :
Quelles seront les conséquences pour la France des négociations actuelles ? Selon vous, quelles concessions supplémentaires faudrait-il accepter pour aboutir à un compromis ?
M. Marcel Deneux :
Je partage votre analyse sur la nécessité de régler rapidement les trois sujets pendants. En application de Hong Kong, les pays avaient jusqu'au 28 février pour déposer leurs demandes sur les divers secteurs de service. Pouvez-vous nous indiquer quelles ont été celles-ci ? Par ailleurs, s'agissant des pays en développement, considérez-vous qu'ils jouent plutôt la carte du bilatéralisme ou celle du multilatéralisme ?
Mme Dominique Voynet :
Parmi les trois sujets principaux que vous nous avez présentés, estimez-vous qu'ils sont apparus essentiels parce qu'ils impliquaient les trois principaux partenaires des négociations en cours ou du fait de leur poids dans le commerce international ?
J'aimerais également avoir votre opinion sur l'évolution du G20. Est-il vraiment homogène, alors que ces pays ont visiblement des intérêts divergents, entre par exemple le Brésil, puissance agricole en devenir, et la Chine, dont la priorité est l'accès à l'énergie ?
De la même manière, vu de l'extérieur, l'Union européenne n'apparaît-elle pas comme un groupe hétérogène ?
M. Jacques Blanc :
Comment s'articulent la négociation Euromed, pour laquelle les ministres du commerce se réunissent demain, et les négociations OMC ? Comment les négociations commerciales prennent-elles en compte la dimension du développement durable ?
Mme Catherine Tasca :
Sur les trois principaux sujets que vous avez cités, des propositions ont été formulées, mais il sera nécessaire de les améliorer. Quel est selon vous le poids relatif de l'effort que chaque groupe devra consentir ?
M. Paul Girod :
Qu'en est-il des services, sujet que vous n'avez pas évoqué parmi les trois points principaux ? Ce sujet est-il différé car encore plus complexe que ces derniers ?
M. Yves Fréville :
Comment la question de l'évolution des taux de change est-elle prise en compte dans les négociations actuelles ?
M. Yannick Bodin :
Le G90 regroupe les pays les moins avancés. Constitue-t-il un groupe homogène et quels sont ses moyens d'intervention ?
M. Pascal Lamy :
En tant que directeur général de l'OMC et ancien commissaire européen au commerce, je ne peux pas répondre à votre question relative à la qualité de la position de l'Union européenne, et cela pour des raisons de déontologie.
Globalement et objectivement, l'Union européenne a plus d'intérêt à se placer en position offensive que défensive. L'économie européenne est en moyenne plus ouverte que les économies avec lesquelles elle commerce. Elle a des intérêts offensifs en matière de services et de produits industriels. Son intérêt est donc à l'ouverture la plus large des marchés extérieurs ; et cela d'autant plus qu'elle a déjà réformé la politique agricole commune. De fait, quand l'Union européenne propose la fin des subventions à l'exportation pour obtenir la baisse des tarifs industriels, c'est une bonne proposition pour elle dans la mesure où ces subventions avaient, quoi qu'il arrive, vocation à disparaître.
La prise en compte de sujets comme l'environnement, les droits sociaux et la culture dans le cadre de l'OMC est variable. D'ores et déjà, les normes de l'OMC prennent en compte certains de ces sujets. C'est le cas par exemple de la soutenabilité environnementale. Mais ce n'est pas le cas des droits sociaux fondamentaux dans la mesure où il n'y a pas eu d'accord pour intégrer cette dimension sociale dans la charte de l'OMC. En effet, les pays en développement ont craint d'être soumis à une politique de la concurrence qui leur aurait fait perdre leurs avantages concurrentiels. Ce n'est pas le cas non plus pour la diversité culturelle, même si une convention est actuellement en cours de ratification. Je vous indique par ailleurs que la jurisprudence du mécanisme de règlement des différends prend également en compte d'autres aspects que des problématiques strictement commerciales. C'est le cas par exemple des enjeux de santé publique.
Quant à la gouvernance de l'OMC, c'est une question qui se posera immanquablement dès la fin du cycle actuel. A ce stade, la priorité reste la négociation du cycle. Mais, je considère qu'il faudra réfléchir, à l'avenir, à des mécanismes de préparation des décisions. Aujourd'hui, ces mécanismes, s'ils existent, restent largement informels. Ainsi les différents groupes, le G20, le G90, constituent une première forme d'amélioration d'organisation de l'OMC. Ce sont des sortes de syndicats. Ils fonctionnent de manière de plus en plus efficace ces dernières années, même si bien sûr il y peut y avoir des avis divergents au sein de chaque groupe, ce qui amène alors chacun de ces groupes à passer des compromis internes et ainsi à préparer la décision finale.
Le « blues » européen actuel n'a, du moins à ce stade, pas eu de répercussion sur la position européenne dans les négociations commerciales. Je considère qu'il y a de bonnes raisons pour que cette politique commerciale ne soit pas influencée par le contexte actuel : la politique commerciale est une compétence communautaire depuis maintenant cinquante ans ; les décisions se prennent à la majorité qualifiée ; une politique commerciale menée à la seule échelle des États membres aurait en outre naturellement bien moins de poids qu'une politique menée au niveau de l'Union.
Quelles sont les conséquences prévisibles, pour la France, des négociations en cours ? J'estime qu'elles seront positives avec des bénéfices, mais également quelques coûts. En effet, si on regarde la structure du commerce extérieur français, j'observe que si la négociation réussit, ce seront des zones comme l'Asie ou l'Amérique latine, où la France est traditionnellement peu présente, alors même qu'elles sont parmi les plus dynamiques, qui seront plus ouvertes. Alors, certes, certains craignent des répercussions plus défavorables en matière agricole, mais la réforme de la politique agricole commune a déjà largement engagé le mouvement, et de toute façon, même en matière agricole, la France n'a pas à se réfugier dans une position par trop défensive : les trois-quarts des exportations agricoles françaises se font en effet sur le marché européen qui constitue donc l'enjeu majeur et où la position française est compétitive.
Pour les services, nous avons retenu à Hong Kong une procédure un peu spécifique : celle du « plurilatéral », car seule une trentaine d'États est réellement concernée. Les demandes devaient être déposées avant la fin février et les offres devront être mises sur la table pour juillet. Les négociations suivent leur cours.
Je vous rappelle que, en matière agricole, la protection tarifaire des pays du Nord est environ trois fois plus forte qu'en matière industrielle. La nouveauté du cycle actuel, c'est que, à la demande du G90, on a établi un lien entre la baisse des tarifs industriels du G20 et la négociation sur l'agriculture.
Les négociations commerciales dans le cadre d'Euromed sont des négociations bilatérales, même si elles se font entre groupes d'États. Si elles débouchent, ce sera en quelque sorte de « l'OMC plus », avec un niveau de droits et d'obligations supérieures à celles fixées dans le cadre multilatéral.
Bien évidemment, la question du poids relatif de l'effort que chaque groupe devra consentir est la question essentielle. Le directeur général de l'OMC n'est pas doté de pouvoirs d'initiative et si j'avais une réponse à cette question, il ne m'appartiendrait de toute façon pas de la donner.
Comme vous le savez, pour les économistes, les variations du taux de change exercent une influence forte sur les échanges commerciaux. Toutefois, dans le système international, l'OMC n'a pas de mandat pour aborder la question du taux de change. Celle-ci reste plutôt du ressort du FMI.
La force du G90 tient bien entendu principalement au nombre de ses membres, mais j'observe aussi que, depuis dix ans, ce groupe s'est considérablement structuré et a renforcé son expertise. Pour ma part, j'essaie de contribuer à ce rééquilibrage au travers des ressources du secrétariat de l'OMC. Mais, de manière très concrète, à Hong Kong, s'il n'y avait pas eu le G90, je pense que les deux tiers des décisions de décembre n'auraient pas été prises.
M. Hubert Haenel :
Merci beaucoup, Monsieur le Directeur général, pour avoir répondu précisément à toutes ces questions. Je crois pouvoir dire au nom de mes collègues que nous y voyons désormais un peu plus clair sur le déroulement et les enjeux des négociations en cours. Je vous propose que nous puissions nous retrouver d'ici la fin de l'année pour faire à nouveau le point sur ce sujet.
* Cette réunion était ouverte à tous les sénateurs.